Sentencia 2012-00100 de marzo 27 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-41-000-2012-00100-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth Garcia González

Actor: Compañía Agrícola SAS —Coacol—

Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario

Referencia: Apelación sentencia - medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., veintisiete de marzo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de las resoluciones 146 de 7 de julio de 2011, expedida por el gerente seccional Córdoba del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, por medio de la cual se impuso a Coacol una multa de $ 515’000.000; 181 de 25 de agosto de 2011, expedida por el mencionado gerente seccional, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar el antes citado acto demandado, y 005258 de 22 de diciembre de 2011, dictada por el subgerente de protección vegetal de dicho instituto, que al resolver el recurso de apelación, modificó el antes citado acto, en el sentido de disminuir la sanción impuesta a un monto de $ 250’000.000.

Se observa que el ICA expidió las resoluciones acusadas, como resultado del proceso administrativo sancionatorio adelantado contra la actora, por la violación de los artículos 78, 79, 84 y 106, numerales XXIII y XXVII de la Resolución 00148 de 2005, “Por la cual se expiden normas para la producción, importación, exportación, distribución y comercialización de semillas para siembra en el país, su control, y se dictan otras disposiciones”, al comprobar que era responsable por la publicidad, que se dio a través de volantes, en la que se indicó que la variedad DP 164 B2RF de algodón tenía una resistencia del 97% al complejo spodoptera, información que no correspondía a la del registro nacional de cultivares comerciales.

Los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, en el escrito de apelación, reiteran los argumentos expresados en los cargos de la demanda, los cuales se pueden resumir en: “violación al debido proceso” “falta de competencia” “falsa motivación”, “falta de motivación de la sanción”, y “desproporción de la sanción”, por lo que la Sala procederá a examinarlos, en aras de establecer la legalidad de los actos demandados.

En primer término, debe analizar la Sala si el ICA tenía competencia para imponer la sanción a la actora, con fundamento en actos administrativos, como los son el Decreto 1840 de 3 de agosto de 1994, “Por el cual se reglamenta el artículo 65 de la Ley 101 de 1993”, expedido por el Gobierno Nacional y la Resolución 00148 de 18 de enero de 2005, “Por la cual se expiden normas para la producción, importación, exportación, distribución y comercialización de semillas para siembra en el país , su control, y se dictan otras disposiciones”, emanada del gerente general del ICA, y si también la tenía para aplicar la Resolución 001292 de 10 de marzo de 2005, “por la cual se adopta el procedimiento administrativo sancionatorio del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA”, expedida también por el mencionado gerente.

El recurrente aduce que el Instituto demandado no podía sancionar a la actora con fundamento en el Decreto Reglamentario 1840 de 1994 y la Resolución 00148 de 2005, dado que tienen la naturaleza de actos administrativos y, como tales, no pueden contener disposiciones conforme a los cuales se sancione a particulares, en razón de que las disposiciones sancionatorias son un asunto de reserva legal, que no pueden ser usurpadas por una autoridad administrativa, como es el gerente del ICA.

Señala, además, que el ICA tampoco podía aplicar la Resolución 001292 de 2005, a través de la cual adoptó su procedimiento administrativo sancionatorio, toda vez que las entidades administrativas no pueden expedir dichos procedimientos administrativos, puesto que estos gozan también de reserva legal. Que el único procedimiento administrativo que el instituto demandado podía aplicar, al investigar a la actora, era el contemplado en el Código Contencioso Administrativo., razón por la cual la referida resolución debe ser inaplicada por inconstitucional e ilegal.

Por su parte, el instituto demandado y el fallador de primera instancia coinciden en afirmar que de acuerdo con el artículo 65 de la Ley 101 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1840 de 1994, en especial en sus artículos 16 y 17, el ICA tiene la facultad para sancionar las violaciones a este, a sus reglamentos y a las normas que se deriven del mismo, como la Resolución 00148 de 2005,y que esta al ser expedida con fundamento en el referido Decreto 1840, podía también ser aplicada por el ICA.

Sobre el particular, la Sala debe precisar que en el derecho administrativo sancionatorio rigen los principios de la responsabilidad jurídica y de la legalidad de las sanciones, consagrados en los artículos 6º y 29 de la Constitución Política, según los cuales “Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes” y “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa...”, conforme lo ha sostenido esta Sección en reiterados pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 7 de octubre de 1999 (Exp. 5606, actora: Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa), en la cual se dijo que “La responsabilidad administrativa, igual que toda responsabilidad jurídica, debe establecerse con sujeción al principio de legalidad consagrado en los artículos 6º y 29 de la Constitución Política, en tanto las personas solo son responsables por la violación de la Constitución o de la ley y, por lo tanto, nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa...”.

Las citadas disposiciones constitucionales, en otras palabras, lo que pretenden garantizar es que el hecho que se le imputa a una persona como sancionable esté contenido como tal en una ley preexistente al mismo, lo que supone no solo la descripción de la conducta objeto de reproche, sino también la determinación de la sanción a que se hace acreedora, por incurrir en ella. De tal manera, que no hay falta administrativa sin norma de rango legal que la establezca y que señale la consiguiente sanción.

En el caso sub examine, si bien es cierto que la Ley 101 de 1993, en su artículo 65 (modificado por el D. 2150/95, art. 112), le otorga facultades al ICA para “ejercer acciones de sanidad agropecuaria y el control técnico de las importaciones, exportaciones, manufactura, comercialización y uso de los insumos agropecuarios destinados a proteger la producción agropecuaria nacional y a minimizar los riesgos alimentarios y ambientares que provengan del empleo de los mismos y a facilitar el acceso de los productos nacionales al mercado internacional”, también lo es que estas no habilitan al Gobierno Nacional para establecer, a través del Decreto Reglamentario 1840 de 1994, fundamento de la sanción impuesta a la actora, que la violación de las disposiciones contenidas en dicho decreto, en sus reglamentos y demás normas que se deriven del mismo, sean sancionadas administrativamente por el ICA, según lo prevé su artículo 16, ni para consagrar las sanciones que podrán ser impuestas, de acuerdo con su artículo 17, razón por la cual la citada ley, como el decreto ley que la modificó, no confirieron al ICA facultades para sancionar administrativamente.

Los artículos 16 y 17, citados, son del siguiente tenor:

“ART. 16.—La violación a las disposiciones establecidas en el decreto, a sus reglamentos y demás normas que se deriven del mismo, serán sancionadas administrativamente por el ICA, sin perjuicio de las acciones penales o civiles que correspondan”.

“ART. 17.—Las sanciones serán las siguientes:

a) Amonestación escrita, en la cual se precisará el plazo que se dé al infractor para el cumplimiento de las disposiciones violadas, si es el caso.

b) Multas, que podrán ser sucesivas y su valor en conjunto no excederá una suma equivalente a 10.000 salarios mensuales mínimos legales.

c) Prohibición temporal o definitiva de cultivos de vegetales o de la cría de animales.

d) La suspensión o cancelación del registro de productor o importador o del producto expedido por el ICA, de los permisos o de las autorizaciones concedidas.

e) Suspensión o cancelación de los servicios que le preste el ICA o la entidad acreditada, en materia de sanidad o de insumos agropecuarios.

PAR.—Las sumas recaudadas por concepto de multas ingresarán al Fondo Nacional de Protección Agropecuaria Fonpagro, creado por el artículo 67 de la Ley 101 de 1993, de acuerdo con los procedimientos que para el efecto establezca el ICA”.

La Sala observa que la Resolución 00148 de 18 de enero de 2005, se encuentra en abierta contradicción con los principios constitucionales antes enunciados, ya que describe las conductas que pueden ser objeto de sanción por su no observancia, siendo que ello, como ya se dijo, está reservado a la ley.

Por consiguiente, resulta acertado, como lo alega el recurrente, que el ICA no podía sancionar a la actora con fundamento en el Decreto 1840 de 1994 y la Resolución 00148 de 2005, dado que la conducta o hecho reprochable que se le imputó, así como la correspondiente sanción que se le impuso debían estar contenidas como tales en leyes preexistentes a las mismas, además de que no le fueron concedidas por la ley a la referida entidad demandada facultades sancionatorias. Por ello, resultan inaplicables los artículos 16 y 17 del mencionado decreto y las conductas establecidas en la ante citada resolución.

De otra parte, debe dilucidarse si era aplicable la Resolución 001292 de 10 de mayo de 2005, “por la cual se adopta el procedimiento administrativo sancionatorio del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA”, por parte de dicha entidad en el proceso, que terminó con la expedición de los actos acusados.

En relación con la competencia para establecer procedimientos administrativos sancionatorios, es del caso traer a colación la sentencia de sentencia de 29 de noviembre de 2010 (Exp. 11001-03-24-000-2005-00240-01, actor: Wilson Hernando Gómez Velásquez, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno), en la que esta Sección señaló:

“... Como puede apreciarse la Ley 182 de 1995 le otorga las facultades sancionatorias y de reglamentación a la Comisión Nacional de Televisión que sean necesarias para el cabal funcionamiento de dicha entidad, pero estas facultades no llevan implícitas poderes de carácter legislativo, de ahí que al establecer en el acto acusado un procedimiento para efectos sancionatorios no contemplado en la Ley, constituye un exceso en el ejercicio de sus facultades reglamentarias.

Igualmente, al no señalar dicha ley un procedimiento para tales fines, resulta claro que la CNTV incurrió en exceso de poder, al establecer un procedimiento especial sancionatorio, que se reitera no se encuentra previsto en la ley reglamentada. Por lo tanto, el único procedimiento aplicable es el dispuesto en la parte primera del Código Contencioso Administrativo.

De manera, que el procedimiento, términos y etapas establecidos en el capítulo II, artículos 44 a 59 del Acuerdo 014 de 1997, emitido por la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, para efectos de adelantar las actuaciones administrativas e imponer sanciones, contrarían la ley superior, no solo porque el citado acuerdo es un acto de naturaleza administrativa sino por cuanto está desconociendo que dicha potestad está reservada exclusivamente al legislador”.

Atendiendo la cita jurisprudencial antes señalada, aparece claro que la regulación de los procedimientos administrativos sancionatorios es de reserva legal, vale decir, es de competencia exclusiva al legislador.

De allí que, en sub lite, cuando el gerente general del ICA adoptó el procedimiento administrativo sancionatorio de dicho Instituto, a través de la Resolución 001292 de 10 de mayo de 2005, incurrió en exceso o usurpación de poder, pues la competencia en este asunto está reservada al legislador, razón por la cual es evidente que la misma resulta también ser inaplicable por ser violatoria de los principios constitucionales en mención.

Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a la conclusión de que el Instituto Colombiano Agropecuario no tenía competencia para expedir los actos administrativos demandados con fundamento en el Decreto Reglamentario 1840 de 3 de agosto de 2005, expedido por el Gobierno Nacional y las resoluciones 00148 de 18 de enero de 2005 y 001292 de 10 de marzo de 2005, expedidas por el gerente general del ICA, ya que estas normas son inaplicables en el presente proceso, por ser violatorias de los principios de responsabilidad jurídica y de legalidad, consagrados en los artículos 6º y 29 de la Constitución Política.

En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se accederá a las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRANSE inaplicables en el presente proceso el Decreto Reglamentario 1840 de 3 de agosto de 1994, expedido por el Gobierno Nacional y las resoluciones 00148 de 18 de enero de 2005 y 001292 de 10 de marzo de 2005, emanadas por el gerente general del ICA, que sirvieron de fundamento para la expedición de los actos administrativos acusados, por ser violatorias de los principios de responsabilidad jurídica y de legalidad, consagrados en los artículos 6º y 29 de la Constitución Política.

2. Como consecuencia de la inaplicabilidad anteriormente declarada, REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DECRÉTASE la nulidad de las resoluciones 146 de 7 de julio de 2011, expedida por el gerente seccional Córdoba del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA; 181 de 25 de agosto de 2011, dictada por el mencionado gerente seccional, y 005258 de 22 de diciembre de 2011, expedida por el subgerente de protección vegetal de dicho instituto, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

A título de restablecimiento del derecho se ordena al Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, reintegrar a Coacol la suma pagada por concepto de la multa objeto del proceso, debidamente indexada en los términos previstos en el artículo 187 del CPACA.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de marzo de 2014».