Sentencia 2012-00116 de marzo 12 de 2015.

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 080012331000201200116 01

Nº Interno: 20309

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Yanco Rodríguez Cuervo contra El distrito de Barranquilla

Fallo

Bogotá D. C., doce de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Corresponde a la Sala examinar la legalidad del artículo 6º del Acuerdo Distrital 13 del 20 de septiembre de 2011, en cuanto prohibió la devolución o compensación de las sumas pagadas por concepto de impuesto predial, contribución de valorización y gravamen de plusvalía, respecto de los predios ubicados en las zonas de alto riesgo con declaratoria de calamidad pública, durante el tiempo de vigencia de esta y de la ejecución del programa de intervención técnica.

Para el apelante, dicha disposición resulta inequitativa por vedar la recuperación de los pagos de dichos tributos por parte de quienes los realizaron oportunamente, al tiempo de exceptuar a quienes se encontraban en mora de hacerlos a la fecha de publicación del acuerdo referido. En ese sentido, se alega que tal previsión distrital desconoció el Plan de Ordenamiento Territorial de Barranquilla.

Entendiendo que la infracción de dicho plan se ligó genéricamente al desconocimiento del principio de equidad y que tal argumento se ha venido alegando desde la demanda, no se encuentra reparo alguno en su planteamiento ante esta instancia.

El demandado, por su parte, defiende la legalidad de la norma, con fundamento en el principio de irretroactividad de la ley tributaria y la situación consolidada constituida por los pagos de gravámenes correspondientes a periodos anteriores a la publicación del mismo acuerdo.

En orden a resolver, comenzaremos por remitirnos al texto del artículo 6º del Acuerdo 13 de 2011, a través del cual se adoptaron mecanismos de política fiscal para incentivar y efectivizar el cumplimiento de la obligación tributaria sustancial relacionada con los tributos administrados por el distrito de Barranquilla, por parte de los deudores morosos y ejecutados. Ello es lo que pone de presente el artículo 1º ibídem(1).

En el contexto de esas políticas, dicho artículo presenta una exención plenamente congruente con el principio de solidaridad en el que se funda el estado social de derecho según señalamiento del artículo 2º de la Carta Política, en cuanto consideró las peligrosas condiciones en las que existen los predios ubicados en las zonas de alto riesgo con calamidad pública debidamente declarada y, en tal sentido, abrogó la calidad de sujeto pasivo del impuesto predial, contribución de valorización y delineación urbana a sus respectivos propietarios. Veamos el primer inciso de la norma distrital:

“ART.6º—Beneficio para los predios ubicados en las zonas de alto riesgo declarados en calamidad pública. No son sujetos pasivos del Impuesto PredialUnificado,contribucióndevalorizacióneimpuestode delineación urbana, los predios ubicados en zonas de alto riesgo, con declaratoria de calamidad pública durante el tiempo de vigencia de la calamidad pública y de la ejecución del programa de intervención técnica y con un plazo máximo de diez años a la vigencia de este Acuerdo, conforme al inventario que deberá remitir cada dos años la Oficina de Prevención y Atención de Emergencias y Desastres (OPAED), a la gerencia de gestión de ingresos de la secretaria de hacienda del distrito”.

En virtud del principio de irretroactividad de la ley tributaria, consagrado en el artículo 363 de la Carta Política, la regla de no sujeción prevista en la norma anterior entraría a regir con posterioridad a la publicación del Acuerdo 13 de 2011, como medio de publicidad legalmente establecido para cumplir el presupuesto de promulgación que da paso a la obligatoriedad de las normas jurídicas.

No obstante, el principio de solidaridad que motivó el inciso primero ya referido hizo eco en la situación particular de los predios de zonas de alto riesgo cuyas condiciones de existencia se agravaron por la ola invernal de 2010, y el parágrafo primero de la misma norma extendió la aplicación de la exención a quienes debieren la contribución de valorización autorizada por el Acuerdo 6º de 2004 y el impuesto predial desde 2010, inclusive. Así se dispuso:

“PAR.1º—Dadas las condiciones presentadas en las zonas afectadas que se agravaron por la ola invernal durante el año 2010, este beneficio tiene aplicación inclusive, para el cobro de valorización autorizada por el Acuerdo 6º de 2004 a quienes no hayan cumplido con su pago a la fecha de publicación del presente Acuerdo y para el impuesto predial desde la vigencia 2010 inclusive. En ningún caso habrá lugar a devolución o compensación a quienes hayan cumplido con su pago. El señor Alcalde reglamentará lo dispuesto en el presente artículo”.

La reglamentación prevista en el parágrafo transcrito fue adoptada por el Decreto 972 del 17 de noviembre de 2011, cuya regulación se dirigió a identificar los predios que se encuentran en las zonas de amenaza y/o riesgo de cualquier naturaleza, así como la metodología regular de levantamiento y actualización del inventario de inmuebles a los que puede aplicárseles el artículo 6º del Acuerdo 13 de 2011.

Este cuerpo normativo ordenó a la Oficina de Prevención y Atención de Emergencias y Desastres —OPAED— realizar el inventario de bienes inmuebles afectados y/o colapsados, en coordinación con la Secretaría Distrital de Planeación y el apoyo del Fondo Distrital de Calamidades, actualizándolo periódicamente.

Al tiempo, conformó un comité técnico responsable de aprobar el mencionado inventario, cuyas funciones regló, integrado por el secretario distrital de planeación, el jefe de la oficina de prevención y atención de desastres y el gerente de gestión de ingresos.

Para esos efectos, se previó tomar como inicial el “inventario de las viviendas afectadas por el fenómeno de remoción de masas en Campo Alegre y parcialmente en los Barrios Ciudad Jardín y los Nogales”, provocado a su vez por la temporada de lluvias 2010(2), y el cual se había entregado a la gerencia de gestión de ingresos en agosto de 2010.

A esos predios se ordenó aplicarles los beneficios ordenados en el Acuerdo 13 de 2011, declarando expresamente que sus propietarios no eran sujetos pasivos del impuesto predial en los periodos gravables 2010 a 2012, ni de la contribución de valorización autorizada por Acuerdo 6º de 2004, que no hubieren pagado (art. 3º, par. 2º).

También delegó en la OPAED la supervisión de los resultados de la ejecución de las obras de ingeniería que buscaran mitigar riesgos y reversar los daños o la afectación de inmuebles, y el retiro o incorporación de predios al inventario cuando los respectivos seguimientos así lo recomendaran.

Finalmente, asignó a la misma oficina, en coordinación con otras dependencias, el análisis de los estudios de riesgo y los monitoreos adelantados en las zonas de riesgo que modificaran las condiciones detonantes de la alteración física de los inmuebles, con el fin de proponer las modificaciones del caso al inventario.

Del alcance jurídico del artículo 6º del acuerdo 13 de 2011 – Naturaleza del tratamiento preferencial establecido en el parágrafo primero de la misma norma.

De cara al principio de obligatoriedad de la ley y sus efectos en el tiempo(3), el inciso primero del artículo sexto que se viene comentando(4), presenta una exención tributaria con efectos futuros que influye en las obligaciones tributarias aún no causadas.

Se trata, entonces, de un beneficio tributario que, además de ajustarse al principio de irretroactividad de la ley tributaria (C.P., art. 363), pone al sujeto destinatario del tributo en una situación preferencial por fines esencialmente extrafiscales(5) fijados por el legislador.

Por su parte, el parágrafo primero de la misma norma extingue las obligaciones tributarias previamente nacidas y no pagadas, respecto de los predios ubicados en las zonas de alto riesgo con calamidad pública debidamente declarada, por cualquiera de los hechos que las generan, los cuales, en términos generales y sin perjuicio de las regulaciones locales, corresponden a la mera existencia de aquéllos (impuesto predial), y a su eventual construcción, refacción y/o valorización (plusvalía y contribución de valorización).

La aplicación de la no sujeción a los gravámenes insatisfechos que menciona el parágrafo señalado, es decir, los de las vigencias fiscales anteriores a la entrada en vigor del Acuerdo 13 de 2011, podría verse esencialmente como un tratamiento fiscal diferenciado constitutivo de amnistía tributaria territorial —que no de exención tributaria—, en cuanto forma extintiva de obligaciones tributarias causadas y plenamente exigibles, pero que, por disposición del legislador, en este caso del concejo municipal, se perdonan a quienes las deben para liberarlos de la obligación de pagarlas.

Bien ilustra la Sentencia C-833 de 2013: “Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento”.

Desde esa perspectiva, dicha providencia puso de presente la relación entre las amnistías tributarias y los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, porque claramente ellas pueden desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones.

Dicho de otro modo, las medidas de amnistía se adoptan como instrumento de política fiscal necesario e idóneo para enfrentar y superar las circunstancias excepcionales acaecidas, y para compensar la afectación de los principios anteriormente enunciados (igualdad, equidad y justicia tributaria).

En orden a la precisión jurídica requerida, y con base en la línea jurisprudencial correspondiente, la misma providencia identificó como constitucionalmente aceptables los siguientes tipos de amnistía:

• Las que responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C-260 de 1993).

• Las que alivian la situación de los deudores morosos sin implicar un tratamientofiscal másbeneficioso del que seotorgaa los contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004).

• Las que facilitan la inclusión de activos omitidos opasivos inexistentes,perosometiéndolosa unrégimenmásgravosodel aplicable en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones (C-910 de 2004).

Así mismo, enumeró los grupos de amnistías que no se ajustaban a los parámetros constitucionales:

• Lasnofundadasensituacionesexcepcionales específicasyque benefician indiscriminadamentea quienes hanfaltadoa sus obligaciones tributarias (por no declarar todos sus bienes o no pagar a tiempo los impuestos), a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos (sentencias C-511 de 1996, C-992 de 2001 y C-1114 de 2003).

• Las que establecen un tratamiento más favorable para los deudores morososquenohanhechoningúnesfuerzoporponersealdía, respecto del que se otorga a aquellos que han manifestado su voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de pago o cancelando sus obligaciones vencidas (C-1115 de 2001).

Aunque los motivos de la concesión establecida en el parágrafo primero del artículo 6º del Acuerdo 0013 de 2011 no fueron prolijamente explicados por las partes, seguramente porque lo demandado no fue directamente el beneficio ni el tipo de amnistía dispuesta, de algunas de sus menciones y los considerandos del Decreto Reglamentario 0972 de 2011, se concluye que estriban en la afectación, daño, deterioro y derrumbe de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo y ocasionados por el desbordamiento de arroyos e inundaciones que las precipitaciones pluviométricas de la temporada de lluvias 2010-2011 trajeron consigo.

La causa descrita depende exclusivamente de la naturaleza y constituye innegable fuerza mayor, pues si bien es cierto que los especialistas meteorólogos pueden pronosticar las temporadas lluviosas y que la periodicidad de las mismas hace que, incluso, muchos ciudadanos las prevean, no siempre se alcanzan a dimensionar los efectos devastadores de las mismas ni, por lo mismo, a proponer o propiciar la acción administrativa de implementación de medidas aptas para contrarrestar la amenaza, cuya eficacia, en todo caso, depende del efecto específicamente producido.

Así, lo que hizo la Administración Tributaria Distrital fue solidarizarse con los perjudicados por dichos efectos, bajo el título que les otorgan los respectivos actos declaratorios de calamidad pública(6), en el marco de los intereses generales por los que debe velar la función administrativa y, dentro de ella, de la política de gestión del riesgo(7) local a la cabeza del burgomaestre distrital, para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos y el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en peligro.

La condonación total de la deuda que adquirieron tales perjudicados por concepto delimpuesto predial y la contribución del Acuerdo 6 de 2004, correspondientes a las vigencias 2010 y 2011, cuando ocurrió la temporada invernal, es entonces la contundente expresión de la solidaridad fiscal territorial, plasmada en la adopción de una técnica desgravatoria, que bajo criterios razonables y de equidad fiscal abolió la carga tributaria previamente definida por índices genéricos de capacidad económica, según las condiciones concretas de los sujetos gravados.

Se trata de una política eminentemente social que opera en el contexto del artículo 2º del texto constitucional, y que sin duda alguna se compadece con el perjuicio inferido a los deudores morosos afectados por la ola invernal, cuyas viviendas colapsaron de forma calamitosa por el irresistible fenómeno natural, liberándolos de obligaciones económicas adicionales a las que implican la recuperación y reconstrucción de aquellas y los demás gastos relacionados para conjurar o superar los daños.

Más allá de eso, la exoneración del deber de contribuir a las cargas públicas distritales, que venimos comentando, se presenta como una forma de efectivizar los principios tributarios de justicia y equidad en el sistema tributario local, que se aprecia con el lente de las minoraciones estructurales(8) y que no apareja incentivos o beneficios tributarios, en cuanto estos solo buscan influenciar el comportamiento de determinados sujetos para dirigirlo hacia ciertos objetivos deseados por el legislador o la autoridad normativa de turno.

Del principio de igualdad en el aspecto subjetivo del tratamiento diferencial previsto en el parágrafo primero del artículo 6º del Acuerdo Distrital 13 de 2011.

El hecho objetivo al que responde el tratamiento preferencial otorgado por el parágrafo primero del artículo 6º del Acuerdo 0013 de 2011 a los deudores de impuesto predial y contribución de valorización de las vigencias 2010 y 2011, es igualmente predicable de quienes pagaron dichos gravámenes respecto de inmuebles ubicados en zonas de alto riesgo con declaratoria de calamidad pública.

Sin duda alguna, el pago efectivo de tales tributos no evitó ni contrarrestó los efectos dañinos sobre los predios de quienes pagaron; esos efectos, se insiste, fueron los determinantes de la política social que acompasó la exoneración del impuesto y la contribución señalados.

Siendo ello así, considera la Sala que la denegación de devolución y/o compensación de los tributos pagados constituye una medida violatoria del principio de igualdad entre quienes pagaron los tributos señalados y quienes, a la fecha de publicación del Acuerdo 13 de 2011 estaban pendientes de hacerlo.

Es así, porque unos y otros resultaron afectados por la misma situación de hecho que motivó la acción solidaria de la Administración Distrital, de manera que tales obligados, sin distingo alguno, merecen que se les mitigue el impacto causado por la calamidad pública en la que declararon las zonas donde se asentaban sus respectivas viviendas.

Un sistema tributario justo y equitativo no puede admitir el beneficio de quienes faltan a susobligaciones tributarias, con el otorgamiento de un tratamiento preferencial, opuesto al gravamen que cobija a los contribuyentes cumplidores de las mismas obligaciones, estando en igual situación de hecho a la de los primeros, máxime cuando las situaciones consolidadas de los pagos operan individualmente en cada caso particular.

Además, la mera existencia del deudor moroso tampoco podría justificar aisladamente la exoneración contemplada en el parágrafo primero del artículo 6º del acuerdo referido, porque, según lo ha dicho la Corte Constitucional, ese simple presupuesto contravendría elorden constitucional(9).

Basta lo dicho para concluir que el aparte demandado se aparta de los parámetros de legalidad y que, por tanto, previa revocatoria de la sentencia apelada, debe accederse a la declaratoria de nulidad pedida, pero sólo respecto de la expresión “en ningún caso”, en orden a cambiar su sentido y dotar de efectos prácticos a la presente decisión judicial, en coherencia con los motivos que la asisten, de modo que las solicitudes de devolución y compensación de todos los afectados que hubieren pagado los tributos previstos en el artículo 6º del acuerdo demandado, también puedan ser examinadas y aceptarse o rechazarse dependiendo de si corresponden a situaciones jurídicas consolidadas.

Y es que, como lo ha señalado esta Sección(10)10, los actos jurídicos normativos o actos generales de tipo regla, al igual que la ley, una vez se publican y rigen, forman parte del ordenamiento jurídico, pero no necesariamente causan un efecto particular; este dependerá de cada caso concreto.

En consecuencia, la sentencia anulatoria del acto general no afecta las situaciones jurídicas consolidadas, pero sí puede afectar las que no lo están(11).

Bajo esa premisa, corresponderá a la Administración de Impuestos de Barranquilla, decidir en cada caso particular la procedencia de las solicitudes de devolución y/o compensación de los pagos de impuesto predial y contribución de valorización creada por el Acuerdo 6 de 2004, en lo que atañe a los años 2010 y 2011, de cara a la situación jurídica consolidada de cada contribuyente, según sea la posibilidad de discutir las respectivas declaraciones y/o liquidaciones en vía gubernativa y/o jurisdiccional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVÓCASE la sentencia del 19 de abril de 2013, proferida dentro de la acción de nulidad instaurada por Yanco Rodríguez Cuervo, contra el Distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla.

En su lugar, se dispone:

“ANÚLASE la expresión “En ningún caso” contenida en el parágrafo primero del artículo sexto del Acuerdo Nº 13 de 2011.”

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Martha Teresa Briceño de Valencia, presidente—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(1) Los Contribuyentes del Distrito de Barranquilla que se encuentren en mora en el pago y aquellos que estén siendo objeto de procesos de cobro coactivo del Impuesto Predial, del Impuesto de Industria y Comercio, de la Contribución por Valorización, de las Tasas de Derechos de Transito y demás Tributos Distritales, podrán tener derecho a obtener una facilidad de pago de acuerdo con las condiciones que se establecen a continuación: (…)

(2) La temporada invernal 2010-2011 ocasionada por el fenómeno de “La Niña” activó el fenómeno de remoción en masa existente en las laderas occidentales del Distrito de Barranquilla, afectando los inmuebles asentados en barrios de dichos terrenos, al punto de colapsar varias viviendas.

(3) CC. Art. 11. La ley es obligatoria y surte efectos desde el día que ella misma designa, y en todo caso después de su promulgación.
Norma concordante con el art. 52 del CRPM – Ley 4ª de 1913, según el cual, la Ley no obliga sino en virtud de su promulgación y su observancia principia dos meses después de promulgada, salvo en los casos previstos en el artículo 53 ibídem.

(4) Se retoma el texto: “No son sujetos pasivos del Impuesto Predial Unificado, contribución de valorización e impuesto de Delineación Urbana, los predios ubicados en zonas de alto riesgo, con declaratoria de calamidad pública durante el tiempo de vigencia de la calamidad pública y de la ejecución del programa de intervención técnica y con un plazo máximo de diez años a la vigencia de este Acuerdo, conforme al inventario que deberá remitir cada dos años la Oficina de Prevención y Atención de Emergencias y Desastres (OPAED), a la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaria de Hacienda del Distrito.”

(5) C-540 de 2005

(6) “Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa dañosopérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la población, en el respectivo territorio, que exige al municipio, distrito o departamento ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción.” (Ley 1523 de 2012, art. 4º, Nª 5)

(7) “Proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” (Ley 1523 de 2012, art. 1)

(8) Sobre este concepto, C-540 de 2005


(9) C-1114 de 2003


(10) Sentencia del 10 de julio de 2014, Exp. 18865, C. P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

(11) Unánimente la jurisprudencia ha coincidido en que eventualmente los fallos anulatorios pueden afectar las situaciones jurídicas no consolidadas.