Sentencia 2012-00118/0524-2012 de septiembre 4 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Consejero ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Rad.: 110010325000201200118 00 (0524-2012)

Actor: Víctor Hugo Jiménez Betancur

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales(1)

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Decreto 1º de 1984

Bogotá, D.C. Cuatro de septiembre de dos mil diecisiete

Extractos «Consideraciones.

Cuestión previa

—Prescripción de la acción disciplinaria.

La DIAN señaló que no se configuró este fenómeno procesal, por cual los hechos que dieron lugar a la investigación disciplinaria ocurrieron los días 22, 24, 28 de febrero y 2 de marzo de 2000, se formularon los cargos el día 30 de marzo de 2004 y la decisión de primera instancia fue expedida el 7 de enero de 2005 y notificada el día 25 de igual mes y año, esto es, dentro de los cinco años de que trata la Ley 734 de 2002.

Pues bien, la prescripción de la acción disciplinaria está prevista en el artículo 34 de la Ley 200 de 1995, que estableció el término con que cuenta el titular de la potestad disciplinaria para adelantar el trámite, vencido el cual pierde competencia para el efecto. El texto de la norma vigente al momento de la conducta (2000) era el siguiente:

“[...] ART. 34.—Términos de prescripción de la acción y de la sanción. La acción disciplinaria prescribe en el término de cinco (5) años. La prescripción de la acción empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado.

“PAR. 1º. Inexequible. Cuando la prescripción ocurra una vez notificado en legal forma el fallo de primera instancia el término prescriptivo se prorroga por seis (6) meses más Corte Constitucional Sentencia C-244 de 1996 [...]”

En el caso sub examine, la falta es de las catalogadas como instantáneas, en las que la prescripción inicia a contabilizarse desde el término de su consumación, esto es, desde que el demandante otorgó el levante de las mercancías relacionadas en cada una de las declaraciones de importación 1410399051958-8 de octubre 25 de 1999, 0615344078821-7 del 5 de enero de 2000, 2348003052198-8 del 6 de enero de 2000,.0143402057989-6 del 18 de febrero de 2000, 1410302050399-3 del 18 de febrero de 2000, 0602744082072-3 del 23 de febrero de 2000, 0702125074851-7 de 25 de febrero de 2000, 1410399052152-3 del 1 de marzo de 2000, 0151003055833-5 del 24 de mayo de 2000, 1410302050765-6 del 26 de mayo de 2000 los días 6 y 7, 22, 24 y 28 de febrero, 2 de marzo, 26 y 29 de mayo todos de 2000.

Ahora, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante Sentencia del 29 de septiembre de 2009(4) señaló que la autoridad competente dentro de los cinco años siguientes al cometimiento de la conducta investigada, únicamente debía concluir la actuación administrativa, lo que se traduce en que basta con la expedición y notificación del acto administrativo principal (primera instancia) pues es el que resuelve de fondo el proceso sancionatorio, para evitar que prescriba la acción disciplinaria. Conforme a esa postura, no es necesario que dentro del término señalado se decidan los recursos interpuestos contra la decisión principal(5).

Dicho lo anterior, la Subsección advierte que las faltas se cometieron los días 22, 24 y 28 de febrero, 2 de marzo, 26 y 29 de mayo todos de 2000(6), el acto sancionatorio de primera instancia se profirió el 7 de enero de 2005(7) y se notificó el 28 del mismo mes(8), lo que significa que se emitió dentro del término de cinco años de que trata el artículo 34 de la Ley 200 de 1995 vigente para la época de los hechos. Por lo tanto, no prescribió la acción disciplinaria.

En relación con la excepción denominada “legalidad de los actos administrativos con apego al debido proceso, valoración de los medios probatorios y cumplimiento de la carga probatoria”, toda vez que se refiere al fondo del asunto deberá estudiarse con los problemas jurídicos que se plantean en esta sentencia.

—Análisis integral de la sanción disciplinaria.

La Sala Plena(9) de esta corporación definió que el control que ejerce el juez de lo contencioso administrativo es integral, lo cual debe entenderse bajo los siguientes parámetros:

“[...] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva [...]”

El control de legalidad integral de los actos disciplinarios, así propuesto, conlleva implicaciones para el juez de lo contencioso administrativo, que lo habilitan para lo siguiente:

—Aunque en principio el análisis de la legalidad del acto demandado está enmarcado en las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto que el juez puede y debe examinar otras conexas con derechos fundamentales, con el fin de garantizar la primacía del derecho sustancial y optimizar la tutela judicial efectiva.

—Estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que sustentan la sanción. Así corno verificar la valoración de la prueba, lo cual comprende: (i) el análisis acerca del acatamiento al derecho de audiencia y defensa; (ii) el respeto de los principios y reglas fijadas por la Constitución y la ley disciplinaria para el recaudo del material probatorio y; (iii) se debe comprobar si el acto fue debidamente motivado.

—Examinar que en la actuación disciplinaria se haya dado estricto cumplimiento a todos los principios rectores de la ley que rige la materia.

—Que la sanción disciplinaria corresponda a la gravedad de la falta y a la graduación que prevé la ley.

—Realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad de la ilicitud sustancial y de ser necesario, valorar los argumentos que sustentan la afectación sustancial del deber funcional así como las justificaciones expuestas por el disciplinado.

Establecido lo anterior la Sala procede a estudiar el caso sub examine:

Los Cargos y la Sanción Disciplinaria:

La Oficina de Investigaciones Disciplinarias de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales dispuso la apertura de la investigación en contra del señor Víctor Hugo Jiménez Betancur, con ocasión de lo encontrado en la visita de supervisión y control realizada a la Dirección Regional Noroccidente, en la que se detectaron irregularidades en la administración local de aduanas de Medellín, Antioquia, relacionadas con el levante de mercancías sin el lleno de los requisitos legales, acto que podía constituir una falta disciplinaria(10).

Terminada esta etapa, la entidad efectuó la respectiva valoración de las pruebas recaudadas y decidió, a través de Auto del 30 de marzo de 2004, formular pliego de cargos en contra del señor Jiménez Betancur por haber vulnerado los deberes consagrados en los ordinales 1º, 2º y 23 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995(11).

El día 7 de enero de 2005, la parte demandada sancionó al disciplinado con la suspensión de sus funciones sin remuneración por el término de 80 días calendario y con inhabilidad para ejercer funciones públicas por el mismo periodo(12). El demandante presentó recurso de apelación en contra de la decisión(13). El 16 de febrero de 2005 se dictó providencia en segunda instancia que confirmó la sanción(14).

En el siguiente cuadro se resume la concordancia entre el pliego de cargos y el acto administrativo sancionatorio.

Pliego de Cargos
—30 de marzo de 2004—
Acto Administrativo
Sancionatorio
Único cargo(15): “[...] Es reprochable la conducta del investigado, en su calidad de inspector de otorgar levante a mercancías declaradas que no cumplían con lo establecido en la Resolución 2455 de 1999 sobre Precios Mínimos Oficiales, sin generar controversia de valor y sin exigir la correspondiente garantía, lo cual era de obligatorio cumplimiento y observancia.
Igualmente son reprochables al disciplinado sus conductas consistentes en el otorgamiento de levantes de mercancías declaradas a precios ostensiblemente más bajos que los señalados en las Circulares 150 de 1998 y 0114 de 1998 sobre Precios Oficiales de Referencia, incumpliendo con ello un deber propio de la naturaleza de sus funciones como servidor público(16) [...]”
La entidad citó las siguientes normas de la Ley 200 de 1995 como infringidas:
“[...] Numerales 1º, 2º y 23 del artículo 40 de la Ley 200 del 28 de julio de 1995 “Código Disciplinario Único”, (en concordancia con el artículo 7º, numeral 1º del Decreto 1072 del 26 de junio de 1999) que establece:
“ART. 40—LOS DEBERES. Son deberes de los servidores públicos los siguientes:
1. Cumplir y hacer que se cumpla la Constitución, los Tratados Públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las Leyes, las Ordenanzas, los Acuerdos Municipales, los Estatutos de la Entidad, los Reglamentos, los Manuales de Funciones, las órdenes superiores, cuando correspondan a la naturaleza de sus funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y contratos de trabajo.
2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación de un servicio esencial o que implique abuso o ejercicio indebido del cargo de función.
(...)
23. Vigilar y salvaguardar los intereses del estado. (sic: las mayúsculas y ortografía se transcriben textualmente) [...]”.
En el análisis de culpabilidad, la demandada, con fundamento en los criterios fijados en el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, imputada es grave y con culpa(17).
—Primera instancia, Resolución 00108 del 7 de enero de 2005(18) “[...] ART. Primero: DECLARAR la responsabilidad disciplinaria .del señor Víctor , Hugo Jiménez Betancur, identificado (...) quien desempeñaba el cargo de Profesional en Ingresos Públicos. II 31-22. Esto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
ART. Segundo: IMPONER al funcionario Víctor Hugo Jiménez Betancur identificado (...) la sanción principal de SUSPENSIÓN de funciones sin remuneración por el término de ochenta (80) días calendario y la ACCESORIA de inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el mismo término, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia [...]” (sic: las mayúsculas y ortografía se transcriben textualmente).
—Decisión de segunda instancia, Resolución 01191 del 16 de febrero de 2005(19) “[...] ARTÍCULO PRIMERO: NO ACCEDER a las imputaciones propuestas por el doctor (...) apoderado del disciplinado VÍCTOR HUGO JIMÉNEZ BETANCUR, contra la resolución 00108 de enero 7 de 2005 de acuerdo a la parte motiva de este proveído.
ARTICULO SEGUNDO: CONFIRMAR la Resolución 00108 de enero 7 de 2005, respecto a la responsabilidad disciplinaria y la imposición de sanción principal de SUSPENSIÓN de funciones sin derecho a remuneración, por el término de OCHENTA (80) días calendario y la ACCESORIA de inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por el mismo término (sic: las mayúsculas y ortografía se transcriben textualmente) [...]”.

Estructura de la falta disciplinaria.

La entidad demandada, luego de efectuar el análisis de las pruebas recaudadas dentro del trámite disciplinario señaló, en el acto sancionatorio de primera instancia, que la falta reprochada al demandante referente al incumplimiento de los deberes consagrados en los ordinales 1º, 2º y 23 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995 se concretó así(20):

“[...] Revisados en forma integral y armónica los elementos probatorios y de juicio obrantes en el plenario, se concluye sin lugar a equívoco que la inspección de las mercancías cuyos precios se controvierte se surtió por el encartado en su calidad de inspector de la División de Comercio Exterior de la Entidad; que al momento de otorgar tales levantes, existían unos datos objetivos cuantificables, Circulares de Precios de Referencia y Resoluciones con Precios Mínimos Oficiales, emitidas con más de un año de antelación para mercancías de la partida arancelaria igual o similar a la declarada.

No obstante la información que aportaban tales documentos para esclarecer el valor declarado, se otorgó levante por parte del encartado con precios ostensiblemente bajos, sin que existan dentro de los documentos soportes de las respectivas declaraciones de importación elementos probatorios que demuestran fehacientemente el valor de transacción de las mercancías y sin que el disciplinado haya generado controversia de valor que llevara a los usuarios aduaneros a demostrar el precio pagado o por pagar por las mercancías declaradas, constituir garantía por la diferencia entre el valor declarado y el previsto en esas circulares, o corregir la declaración, rechazando el levante, en el caso de precios mínimos oficiales (sic: la ortografía de todo el texto se transcribió de manera literal) [...]”.

La falta fue imputada a título de culpa y respecto de la ilicitud, la entidad consideró que la afectación del deber funcional fue sustancial, porque el disciplinado omitió el deber de cuidado que le era exigible en las actuaciones que le corresponde desarrollar en el ejercicio de las funciones. Lo anterior por cuanto una vez determinó que las mercancías fueron declaradas por un valor inferior al precio de referencia, no generó controversia de valor ni rechazó el levante(21).

Comportamiento reprochado.

El comportamiento reprochado al demandante consistió en que los días 22, 24 y 28 de febrero, 2 de marzo, 26 y 29 de mayo todos de 2000, cuando se desempeñaba en el cargo de profesional en ingresos públicos II 31-22 en la división de servicios al comercio exterior de la administración de aduanas de Medellín; Antioquia, autorizó el levante de las mercancías relacionadas en las declaraciones de importación 1410399051958-8 de octubre 25 de 1999, 0615344078821-7 del 5 de enero de 2000, 2348003052198-8 del 6 de enero de 2000, 0143402057989-6 del 18 de febrero de 2000, 1410302050399-3 del 18 de febrero de 2000, 0602744082072-3 del 23 de febrero de 2000, 0702125074851-7 de 25 de febrero de 2000, 1410399052152-3 del 1 de marzo de 2000, 0151003055833-5 del 24 de mayo de 2000, 1410302050765-6 del 26 de mayo de 2000(22).

Dicha autorización se otorgó pese a que las mercancías registraban valores por debajo a los precios de referencia fijados en las Circulares 150 de 1998 y 114 de 1998 y a los precios mínimos oficiales determinados en la Resolución 2455 de 1999. Además, el señor Jiménez Betancur no generó controversia de valor y no exigió la correspondiente garantía, lo cual era de obligatorio cumplimiento y observancia. Estos actos representaron el incumplimiento de los deberes consagrados en los ordinales 1º, 2º y 23 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995.

Problemas jurídicos.

De conformidad con el acto administrativo sancionatorio y las causales de nulidad invocadas en la demanda, el problema jurídico se concreta en los siguientes interrogantes:

1. ¿Existió congruencia entre la parte motiva y resolutiva de la decisión disciplinaria?

2. ¿El señor Víctor Hugo Jiménez Betancur al otorgar el levante de las mercancías, actuó amparado en la causal excluyente de responsabilidad de que trata el ordinal 3º del artículo 23 de la Ley 200 de 1995(23)?

3. ¿La DIAN quebrantó el debido proceso del señor Jiménez Betancur y el principio de la carga de la prueba al no valorar los documentos aportados con las declaraciones de importación que demostraban el valor de las mercancías?

4. ¿La entidad al proferir los actos sancionatorios desconoció las interpretaciones que a través de la oficina de investigaciones disciplinarias ha emitido en casos similares y por tanto vulneró el derecho a la igualdad del señor Jiménez Betancur?

5. ¿La DIAN al imponer la sanción violó la prohibición existente en el derecho disciplinario relacionada con la responsabilidad objetiva?

— Conceptos previos.

Antes de resolver los problemas jurídicos planteados y a fin de dar un mayor entendimiento al tema objeto de debate, la Subsección considera fundamental aclarar los conceptos de precios mínimos de referencia, precios mínimos oficiales y de levante de la mercancía.

—Precios mínimos de referencia y precios mínimos oficiales.

El artículo 237 del Estatuto Aduanero vigente para la época de los hechos(24) definió los precios mínimos oficiales como “[...] el precio o valor fijado por la Dirección de Aduanas mediante resolución, para efectos de determinar la base gravable, el cual será de obligatorio cumplimiento [...]” (Resaltado de la Sala).

En tal virtud, si el valor que declaró el importador en la aduana es inferior al precio mínimo oficial establecido para la mercancía, a este le corresponde corregir la declaración de importación para adoptar el valor indicado por la DIAN y con fundamento en él liquidar los tributos aduaneros.

La misma norma reguló el precio mínimo de referencia. Al respecto dispuso que es “[...] El precio establecido por la Dirección de Aduanas, tomado con carácter indicativo para controlar durante el proceso de inspección, el valor declarado para mercancías idénticas o similares. También serán considerados precios de referencia los incorporados al banco de datos de la Aduana como resultado de los estudios de valor, así como los tomados de otras fuentes especializadas [...]” (Resalta de la Sala).

Los precios mínimos de referencia, a diferencia de los precios mínimos oficiales son de carácter indicativo, lo que significa que no necesariamente el costo declarado por la mercancía debe corresponder con estos, pudiendo por tanto el importador, cuando se presente una controversia de valor con la DIAN, allegar los documentos que demuestran que el valor declarado es el real o, en caso de aprehensión de la mercancía, constituir la garantía prevista en el Estatuto Aduanero, mientras se surte el respectivo proceso de determinación de valor.

Esta clase de indicadores, pretenden evitar que los precios sean ficticios y por tanto buscan proteger la economía y que no se presente una competencia desleal a nivel nacional e internacional. Debe decirse que estos operan cuando no es posible identificar el valor en aduana con los métodos de valoración de la OMC y de la Comunidad Andina(25). En ese instante(26) “[...] se determinará según criterios razonables, compatibles con los principios y las disposiciones generales de este Acuerdo y el artículo VII del GATT de 1994, sobre la base de datos disponibles en el país de importación”. (...) Así las cosas, los precios estimados y los precios indicativos regulados por las normas acusadas, son mecanismos, de referencia, para el control de la declaración de las mercancías que se importan al país, para inducir a los declarantes para que ésta sea correcta y no constituyen métodos adicionales o mecanismos que contradigan las normas internacionales [...]”

Ahora, de acuerdo a lo anterior, es evidente que entre los precios mínimos oficiales y los precios mínimos de referencia existen diferencias que la jurisprudencia ha identificado así(27):

“[...] existe una diferencia sustancial entre el precio oficial y los precios de referencia y/o estimados, consistente en que aquel es de obligatorio cumplimiento, mientras que estos últimos, se recalca, sirven como simple pauta para efectos del control del valor declarado. Así, los precios de referencia y estimados resultarán contrarios a las disposiciones superiores invocadas por la actora en la medida en que estos impliquen obligatoriedad para el usuario, pues ello equivaldría a la no utilización prioritaria y sucesiva de los métodos del Acuerdo de Valoración, sino a la aplicación directa de los valores establecidos por la administración aduanera. Lo anterior supone, entonces, que los precios de referencia y/o estimados no han de utilizarse con vocación de obligatoriedad, pues como lo indica, además, la interpretación prejudicial allegada a este proceso, los mismos “tienen un carácter meramente indicativo que no riñe con la valoración aduanera, como sí lo hacen los valores mínimos oficialmente establecidos que tienen un carácter obligatorio [...]” (Resaltado fuera de texto).

Conforme a todo lo hasta aquí expuesto, puede concluirse que los precios mínimos oficiales y los precios mínimos de referencia presentan varias diferencias a saber: i) Los primeros son de obligatorio cumplimiento y en caso tal de que el valor declarado por el importador en la aduana sea inferior a estos le corresponde corregir la declaración de importación; ii) los segundos tienen carácter indicativo, lo que implica que ante la discrepancia con el precio declarado, el importador puede allegar los documentos que demuestran que es real o constituir la garantía prevista en él Estatuto Aduanero; iii) los precios mínimos oficiales sirven para determinar la base gravable que debe pagar el importador, iv) los precios de referencia se usan para controlar el valor de las mercancías idénticas o similares declaradas, sobre el cual se fijará la base gravable y solo se usan cuando no es posible identificar el valor en aduana con los métodos de valoración de la OMC y de la Comunidad Andina.

— Levante de la mercancía.

El artículo 1º del Decreto 2586 de 1999 define el levante como “[...] el acto por el cual la autoridad aduanera permite a los interesados la disposición de la mercancía, previo el cumplimiento de los requisitos legales o el otorgamiento de garantía, cuando a ello haya lugar [...]”

El levante de la mercancía entonces constituye la última etapa del proceso de importación puesto que permite al interesado retirar y disponer de la mercancía, lo cual se autoriza una vez es presentada por el interesado y es aceptada por la Administración de Aduanas la declaración de importación y pagado los tributos aduaneros(28).

—Normas infringidas y decisión de la autoridad disciplinaria.

La DIAN expidió las Circulares 114 de 14 de julio de 1998(29) y 150 del 1º de septiembre de 1999(30) por medio de las cuales fijó los precios mínimos de referencia para productos de uso doméstico y para textiles respectivamente. Así mismo, profirió la Resolución 2455 de 1999 “Por medio de la cual se establecen precios mínimos oficiales para la aplicación de los gravámenes ad valorem para algunos productos textiles(31)

Las declaraciones de importación respecto de las cuales el disciplinado otorgó levante de las mercancías son las que se relacionan a continuación en el siguiente cuadro(32), en el cual también se incluye la decisión adoptada por la DIAN respecto de cada una de ellas en los actos sancionatorios.

Número de la declaraciónNorma vulneradaDecisión de responsabilidad en primera instanciaDecisión de responsabilidad en segunda instancia(33)
1410399051958 - 8 del 25 de octubre de 1999Circular 150 de 1998, Sobre precios mínimos de referencia.En la parte motiva, señaló que respecto a esta declaración, la acción disciplinaria prescribió (fL. 785, cdno. 6). No obstante, en la parte resolutiva no efectuó pronunciamiento al respecto(34).Se mantuvo la posición contenida en la decisión inicial.
Aclaró que la prescripción respecto a esta declaración no lo exoneró de responsabilidad, toda vez que quebrantó las normas con las restantes siete declaraciones.
0615344078821 - 7 del 5 de enero de 2000Circular 150 de 1998, sobre precios mínimos de referencia.Responsable por otorgar el levante, pese a que los precios declarados eran inferiores a los precios mínimos de referencia(35).En la parte motiva aceptó que se configuró el fenómeno de prescripción(36).
En la resolutiva no se refirió sobre el tema(37).
2348003052198 - 8 del 6 de enero de 2000.Resolución 2455 de 1999, sobre precios mínimos oficiales.Responsable por otorgar el levante, pese a que los precios declarados eran inferiores a los precios mínimos oficiales(38).En la parte motiva aceptó que se configuró el fenómeno prescripción(39).
En la resolutiva no se refirió al respecto(40).
0143402057989 - 6 del 18 de febrero de 2000.Circular 114 de 1998, sobre precios mínimos de referencia.Responsable por otorgar el levante, pese a que los precios declarados eran inferiores a los precios mínimos de referencia(41).Confirmó la decisión de primera instancia.
1410302050399 - 3 del 18 de febrero de 2000.Circular 150 de 1998, sobre precios mínimos de referencia. Responsable por otorgar el levante, pese a que los precios declarados eran inferiores a los precios mínimos de referencia(42).Confirmó la decisión de primera instancia.
0602744082072 - 3 del 23 de febrero de 2000.Circular 150 de 1998 sobre precios mínimos de referencia.Responsable por otorgar el levante, pese a que los precios declarados eran inferiores a los precios mínimos de referencia.Confirmó la decisión de primera instancia.
0702125074851-7 del 25 de febrero de 2000.Circular 150 de 1998, sobre precios mínimos de referencia.Responsable por otorgar el levante, pese a que los precios declarados eran inferiores a los precios mínimos de referencia.Confirmó la decisión de primera instancia.
1410399052152- 3 del 1 de marzo de 2000.Circular 150 de 1998, sobre precios mínimos de referencia.Responsable por otorgar el levante, pese a que los precios declarados eran inferiores a los precios mínimos de referencia.Confirmó la decisión de primera instancia.
0151003055833-5 del 24 de mayo de 2000Circular 114 de 1998 sobre precios mínimos de referencia.Responsable por otorgar el levante, pese a que los precios declarados eran inferiores a los precios mínimos de referencia.Confirmó la decisión de primera instancia.
1410302050765- 6 del 26 de mayo de 2000Circular 150 de 1998, sobre precios mínimos de referencia.Responsable por otorgar el levante, pese a que los precios declarados eran inferiores a los precios mínimos de referencia.Confirmó la decisión de primera instancia.

Hechas estas precisiones, la Subsección procederá a resolver los problemas jurídicos planteados.

1. Primer problema jurídico.

¿Existió congruencia entre la parte motiva y resolutiva de la decisión disciplinaria?

—Motivación de la decisión disciplinaria. Congruencia entre la parte motiva y resolutiva de la misma.

Todo acto administrativo debe estar debidamente motivado, lo que implica que el servidor público que lo expide, tiene la obligación de exponer en el mismo las razones fácticas y jurídicas que dan lugar a la decisión en él contenida. Lo anterior garantiza el respeto del debido proceso, porque permite conocer las causas que impulsaron a la administración a expresar en determinado sentido su voluntad.

Este mandato debe cumplirse con mayor cuidado cuando se expidan providencias de índole sancionatorio, en tanto que de esta forma se garantiza que la autoridad administrativa al emitir un pronunciamiento exponga, de forma clara y explícita, las razones en que fundamentó el fallo, de modo que se garantice que la decisión no es producto del mero capricho o arbitrariedad del funcionario encargado.

La motivación de las decisiones es garantía principal del debido proceso y el derecho de defensa del disciplinado en la medida que le permite conocer los argumentos y las pruebas tenidas en su contra, a efectos de que pueda controvertir su interpretación(43).

Respecto al contenido del acto que define la responsabilidad disciplinaria del servidor público, el artículo 93 de la Ley 200 de 1995, exige que contenga lo siguiente:

“[...] ART. 93.—Redacción de los fallos. Todo fallo contendrá:

1. Una sinopsis de los cargos imputados; si fueren varios los acusados, se precisarán por separado.

2. Una síntesis de la prueba recaudada, incluyendo la aportada con posterioridad a los cargos si la hubiere.

3. Resumen de las alegaciones de descargos y las razones por las cuales se aceptan o niegan las de la defensa.

4. Un análisis jurídico probatorio fundamento del fallo.

5. La especificación de los cargos que se consideren probados, con la indicación de la norma o normas infringidas, y la determinación además, de los cargos desvirtuados.

6. Un análisis de los criterios utilizados para determinar la naturaleza de las faltas aprobadas, su gravedad o levedad, y las consecuentes sanciones que se impongan, señalando en forma separada las principales de las accesorias.

7. La decisión que se adopte y las comunicaciones necesarias para su ejecución.

8. En casos de absolución, además de los requisitos previstos en los numerales 1 a 6, para los casos en que procedió la suspensión provisional, se ordenará el reconocimiento y pago de lo dejado de percibir por conceptos salariales. [...]” (Resaltado de la Sala).

Tal como lo dispone la norma transcrita, el acto debe ser necesariamente motivado y contener el análisis del material probatorio recopilado conforme los postulados de la sana crítica, el estudio que se hizo de los cargos y de los descargos así como las razones que llevan a la entidad a tomar la decisión.

De esta manera, si la providencia no cumple con alguno de estos presupuestos, se configurará la causal de nulidad por falta de motivación y vulneración del debido proceso, en la medida que ello impide controlar y verificar la legalidad de la actuación de la administración y su adecuación al ordenamiento jurídico.

Ahora, en la decisión disciplinaria debe existir congruencia entre la parte motiva y la resolutiva, so pena de generar su nulidad por vulneración de la garantía del artículo 29 constitucional. En ese sentido, el incumplimiento del principio de congruencia trae como consecuencia la posibilidad de anular la actuación, toda vez que ello implicaría que lo decidido es arbitrario y carente de sustento probatorio y legal. Sobre el particular la jurisprudencia ha manifestado(44):

[...] Violación al debido proceso por incongruencia entre la parte resolutiva y al parte motiva de la providencia.

Esta Corporación ha señalado que la motivación de las decisiones judiciales es un derecho —o una posición jurídica iusfundamental— asociado al debido proceso constitucional, un presupuesto para el control de legalidad de las decisiones cuando este es procedente, y una condición de legitimidad de las sentencias cuando ese control no existe, pues exige a los jueces mostrar que sus razonamientos se enmarcan en el imperio del derecho y no en consideraciones arbitrarias o caprichosas, mientras permite a la ciudadanía la evaluación crítica de las providencia.

Sobre esta causal de nulidad, la Corporación ha explicado que se produce “cuando se presente una incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, la cual genere incertidumbre respecto del alcance de la decisión proferida”, y ha tomado corno ejemplo “las decisiones anfibológicas o ininteligibles, las contradictorias o las que carecen totalmente de fundamentación en la parte motiva”

De igual manera, la Corte ha planteado que “Resulta un lugar común afirmar que deben motivarse las decisiones judiciales que pongan fin a una actuación judicial y definan con carácter de cosa juzgada una controversia, pues si bien es cierto el juez tiene autonomía para proferir sus sentencias, no lo es menos que esa autonomía no lo faculta para fallar en forma arbitraria ni para resolver los conflictos sin el debido sustento legal y constitucional”, premisa a partir de la cual ha precisado que “un elemento esencial de la validez de las providencias judiciales tiene que ver con la necesaria congruencia que debe existir entre la parte resolutiva y la parte motiva, así como entre los elementos fácticos obrantes en el expediente y las consideraciones jurídicas que se elaboran a su alrededor”, de donde se infiere que la ausencia de motivación o la existencia de serias contradicciones entre la parte motiva y la resolutiva de una sentencia conlleva su invalidez y la posibilidad de solicitar su nulidad [...]

1.1. Caso concreto.

El señor Víctor Hugo Jiménez Betancur señaló que la entidad vulneró el debido proceso con la expedición de los actos sancionatorios porque: a) Pese a que aceptó que se configuró la prescripción de la acción disciplinaria respecto a los hechos relacionados con las declaraciones de importación 1410399051958-8 del 25 de octubre de 1999, 0615344078821-7 del 5 de enero de 2000 y 2348003052198-8 del 6 de enero de igual anualidad, lo declaró responsable disciplinariamente por haber otorgado el levante de la mercancía allí declarada; b) En relación con las declaraciones de importación 0702125074851-7 del 25 de febrero de 2000 y 1410399052152-3 del 1 de marzo de idéntico año, la demandada reconoció que la norma infringida no era aplicable al accionante, empero lo condenó porque no la acató y, c) finalmente, en lo que tiene que ver con la declaración de importación 0602744082072-3 del 23 de febrero, la DIAN admitió en los actos enjuiciados que los documentos presentados por el importador justificaron los bajos precios, y a la vez expresó, contradiciéndose, que el señor Jiménez Betancur debía hacer caso omiso a estos en el momento del levante de la mercancía.

Para la Subsección es claro que lo manifestado por el señor Jiménez Betancur tiene que ver de forma directa con la vulneración del debido proceso por la incongruencia existente entre la parte motiva y resolutiva de los actos demandados. Por tal razón, se analizarán estos aspectos de la decisión, a efectos de resolver el problema jurídico planteado.

a) Sobre la prescripción de las declaraciones de importación 1410399051958-8 del 25 de octubre de 1999, 0615344078821-7 del 5 de enero de 2000 y 2348003052198-8 del 6 de enero de igual anualidad.

Al revisar la Resolución 108 del 7 de enero de 2005, la Subsección pudo determinar que la DIAN, en la parte motiva, aceptó la configuración de la prescripción de la acción disciplinaria en relación con los hechos relacionados con la declaración de importación 1410399051958-8 del 25 de octubre de 1999. En efecto, la entidad señaló(45) “[...] Antes de dar inicio al presente análisis, y en virtud a que a la fecha se encuentran prescritos los hechos relacionados con la Declaración de Importación 1410399051958-8 del 25 de octubre de 1999 y el Auto y Acta de Inspección 0991389 de fecha octubre 27 de 1999, este despacho no efectuará pronunciamiento de fondo sobre las mismas [...]”.

A su turno, en el acápite en el que analizó los descargos y alegaciones del demandante(46), la entidad precisó: “[...] Por otra parte, el doctor (...) para cada una de las declaraciones cuestionadas expone unos, argumentos, es el caso de la 1410399051958-8, los cuales el Despacho no entra a transcribir, porque como se expuso con anterioridad, los hechos ocurridos respecto de la misma, están prescritos [...]” y al momento de realizar la valoración jurídica de los cargos, tampoco se hizo mención de la aludida declaración(47).

Ahora bien, y aunque en el acápite denominado(48) “[...] Análisis de Culpabilidad [...]” de la decisión de primera instancia, la DIAN hizo mención de la declaración de importación 1410399051958-8 del 25 de octubre de 1999, pese a que esta había prescrito, la Sala advierte que en este punto la entidad se limitó a enunciarla, empero no efectuó un análisis de responsabilidad en relación con la misma ni fundamentó la sanción en esta.

Por otra parte y al revisar el contenido de la Resolución 108 del 7 de enero de 2005, no se observa que la DIAN hubiese declarado la prescripción de los hechos relacionados con las declaraciones de importación 0615344078821-7 del 5 de enero de 2000 y 2348003052198-8 del 6 de idéntico mes y año.

En consideración a lo expuesto, es evidente que no existe incongruencia entre la parte motiva de la resolución mencionada y la resolutiva, en la medida en que la DIAN sustentó el correctivo impuesto en el levante de las mercancías plasmadas en nueve declaraciones de importación, dentro de las cuales no incluyó la 1410399051958-8 del 25 de octubre de 1999 por aceptar la configuración de la prescripción respecto de esta.

En la Resolución 01191 del 16 de febrero de 2005 que resolvió el recurso de apelación incoado en contra de la sanción disciplinaria, se evidencia lo afirmado en el escrito introductor por el señor Jiménez Betancur, en el sentido de que la entidad demandada sí aceptó que se configuró la prescripción de los hechos relacionados con las declaraciones de importación 0615344078821-7 del 5 de enero de 2000 y 2348003052198-8 del 6 de enero del mismo año. Sobre el particular, en el acto administrativo se plasmó(49) “[...] Ahora bien en cuanto a la solicitud de prescripción de los hechos relacionados con las declaraciones 0615344078821-7 de enero 5 de 2000 y 2348003052198-8 del 6 de enero de 2000, el Despacho considera que la defensa tiene la razón porque acepta y comparte dicha apreciación [...]”.

Se hace, innecesario efectuar el estudio de la ocurrencia de la prescripción con respecto a las declaraciones de importación 0615344078821-7 del 5 de enero de 2000 y 2348003052198-8 del 6 de enero de igual anualidad que solicita el actor en la demanda, puesto que la misma fue reconocida en el acto sancionatorio.

Así las cosas, se observa que la entidad no incurrió en ninguna incongruencia entre la parte resolutiva y motiva del acto sancionatorio, toda vez que la sanción no se fundamentó en las declaraciones respecto de las cuales operó a prescripción de la acción disciplinaria.

Ahora bien, la Subsección debe determinar si la aceptación de la ocurrencia de este fenómeno por parte de la DIAN en lo referente a las declaraciones enunciadas, traía como consecuencia ineludible la modificación de la sanción impuesta, por una menor.

Sobre el particular debe decirse que esta situación no obligaba por sí sola, a que la entidad modificara el correctivo aplicado, toda vez que era posible mantenerlo en atención a la gravedad de la falta, tal como lo prevé el artículo 29 de la Ley 200 de 1995 que es del siguiente tenor: “[...] Para la selección o graduación de las sanciones se tendrán en cuenta la gravedad de la falta, el resarcimiento del perjuicio causado, así fuera en forma parcial, la situación económica del sancionado y el estipendio diario derivado de su trabajo y las demás circunstancias que indique su posibilidad de pagarla. Texto resaltado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-181 de 2002. [...]”.

En este punto debe tenerse en cuenta que la responsabilidad disciplinaria se estableció en otras siete aprobaciones irregulares de levante de mercancías adicionales a las relacionadas en las declaraciones de importación 1410399051958-8 del 25 de octubre de 1999, 0615344078821-7 del 5 de enero de 2000 y 2348003052198-8 del 6 de enero de idéntico año, situación que permite encontrar sustentada la medida adoptada por la DIAN, puesto que el accionar disciplinario y las sanciones que se imponen como consecuencia de este, no dependen de la cantidad de veces en que se incurrió en la falta, sino en la gravedad que pueda tener al menos una de ellas y su afectación en el deber funcional que le corresponde al servidor público.

Bajo tal perspectiva, la declaración de prescripción de estos tres hechos imputables disciplinariamente, no significaba per se, que la sanción debía disminuir, en la medida que existían otras siete actuaciones de igual índole que también requerían un correctivo, el cual advierte la Subsección, no se impuso más allá de los límites de la proporcionalidad y razonabilidad.

b) La supuesta aceptación en la parte motiva sobre la no aplicabilidad de la norma infringida al demandante.

La parte actora señaló que la autoridad disciplinaria en el acto demandado, cuando analizó su responsabilidad con base en las declaraciones 0702125074851-7 de 25 de febrero de 2000 y 1410399052152-3 del 1 de marzo del mismo año, reconoció que la norma supuestamente infringida no regulaba el caso, empero lo condenó porque no acató la misma, lo que adujo no es coherente.

Una vez revisado el acápite motivo de la Resolución 108 del 7 de enero de .2005 se pudo determinar que en ninguno de sus apartes la DIAN afirma que las Circulares 114 y 150 ambas de 1998 no son aplicables al caso del demandante y específicamente a las declaraciones de importación a las que este hace alusión.

Por el contrario, la demandada hizo un recuento de la legislación que rige el sub examine y dentro del capítulo de análisis de los descargos y alegaciones(50) planteó, luego de hacer un repaso de los tratados internacionales firmados por Colombia referentes a los acuerdos de valor(51) y de la legislación que los aprobó en el ámbito interno(52), sobre la aplicabilidad de las Circulares 114 y 150 de 1998 que(53) “[...] son el fundamento de comparación de la base gravable de las mercancías amparadas en las declaraciones de importación en discusión, excepto la declaración número 2348003052198-8 que tiene que ver con precios mínimos de oficiales, según cuadro del acápite de análisis de los cargos, los que proporcionaban al disciplinado una información esencial para el cabal cumplimiento de su labor de inspector [...]”.

Y más adelante la entidad manifestó(54) “[...] En consecuencia, a la luz de la sana critica resulta inadmisible que se pretenda sustentar la falta de aplicación de las circulares de referencia, y es que así para el momento de ocurrencia de los hechos, tengan de proferidas más de un año y medio, las convierte en elementos objetivos y cuantificables de más trascendencia, en virtud a que los precios a través del tiempo tienden a subir, por tanto si se le presentó al disciplinado una mercancía con un precio inferior, el inspector contaba con suficientes medios de juicio para dudar del valor declarado y por lo tanto ha debido generar la controversia de valor [...]”.

En cuanto al análisis especifico de los hechos relacionados con la declaración de importación 0702125074851-7 de 25 de febrero de 2000 la DIAN aplicó la Circular 150 de 1998 de la siguiente manera(55) “[...] una vez efectuadas las revisiones pertinentes se observa que al folio 60 de la circular 150 de 1998, para la subpartida arancelaria citada, le aparece fijado el mismo precio de US$ 2.06 por metro cuadrado, para mercancía procedente de Taiwán, el cual se considera aplicable si se tiene en cuenta su menor grado de desarrollo, y a pesar de eso, el precio al que fue declarada la mercancía de US$ 0.80, es desproporcionalmente inferior en un 150% [...]”.

Y respecto a la declaración de importación 1410399052152-3 del 1º de marzo de 2000 la DIAN expresó(56) “[...] sobre mercancía consistente en textiles, la diferencia entre el valor declarado de US$ 1.15 y el de referencia de US$ 1.23, es muy cercana, a lo que se aúna que los precios de referencia son solo eso, de referencia pero no obligatorios y que se debe observar por parte del inspector los documentos presentados por el importador, como la factura 2805, certificación del 14 de febrero de 2000, declaración de cambio 70260 del 27 de enero de 2000, vuelve y se reitera por esta Oficina, que la presentación de los documentos no son camisa de fuerza para dar plena certeza a los valores declarados, si el inspector tiene elementos de juicio objetivos y cuantificables como son las circulares de precios de referencia, para el caso materia de estudio la 150 de 1998 […]” (Resalta la Sala).

De acuerdo con lo expuesto, es evidente que la autoridad administrativa en la parte motiva de la Resolución 1108 del 7 de enero de 2005, estimó que las Circulares 150 y 114 de 1998 eran aplicables a las declaraciones de importación 0702125074851-7 de 25 de febrero de 2000 y 1410399052152-3 del 1º de marzo de idéntico año, por tanto, no se advierte que exista incongruencia con la parte resolutiva en la que se sancionó al accionante por no acatar estas al momento de aprobar el levante de las mercancías.

La Subsección también constató los argumentos plasmados en la Resolución 01191 del 16 de febrero de 2011 que resolvió el recurso de apelación contra la sanción impuesta en primera instancia por la DIAN. Del análisis efectuado se determinó que la entidad en este acto tampoco afirmó que las Circulares 114 y 150 de 1998 no eran aplicables al caso sub examine.

Por el contrario, el Director General de la Unidad Administrativa Especial de la DIAN expuso que(57) “[...] Si bien es cierto, Colombia debe dar cumplimiento tanto a las normas nacionales, también lo es y con mayor razón a los acuerdos y tratados internacionales dentro del cual está el Acuerdo de Valoración del GATT, incluso la misma decisión 378, de donde se desprende que cada país puede adoptar medidas para controlar los valores declarados, tal como lo expresa el acuerdo de valoración en el artículo 17 (...) por ello las circulares de precios de referencia se podía y debían tener en cuenta como un indicador, o mecanismo de control a realizar la diligencia de inspección previa al levante, el reproche endilgado al inspector es haber otorgado levante de mercancías con precios ostensiblemente bajos, inferiores a los señalados en dichas circulares, situación que no ha sido desvirtuada, pues al expedir una nueva circular no se deroga la existente [...]” (Resalta la Sala).

Se desprende de lo anterior, que no existe la alegada incongruencia entre la parte motiva de los actos sancionatorios y la resolutiva, en la medida que la infracción a lo dispuesto en las Circulares 114 y 150 fue el sustento de la decisión, y en modo alguno la DIAN las estimó inaplicables al caso del señor Jiménez Betancur.

c) El demandante aseveró que en los actos demandados la DIAN admitió respecto a la declaración de importación 0602744082072-3 del 23 de febrero de 2000, que los documentos presentados por el importador justificaron los bajos precios, y que al mismo tiempo consideró que debía hacer caso omiso a estos al momento de levante.

Sobre el particular, la Subsección pudo determinar que el actor, como parte de su defensa en el trámite administrativo, alegó que los precios mínimos de referencia establecidos en las Circulares 114 y 150 de 1998 eran de carácter ilustrativo y que, en el caso de la declaración mencionada en el párrafo anterior, se demostró el verdadero valor de la transacción con la presentación, por parte del importador, de las facturas, nota de crédito o descuento 4650, 4720 y 5372 y otros documentos(58).

La entidad frente al argumento esbozado manifestó(59) “[...] Como se expuso con anterioridad la presentación de los documentos anexos de la declaración de importación por parte del importador no son camisa de fuerza para dar plena certeza a los valores declarados, y mucho menos si los precios son tan bajos, al inspector le corresponde garantizar la seguridad fiscal del Estado mediante el control al debido cumplimiento de las obligaciones aduaneras y para ello la entidad le dio los elementos de juicio objetivos y cuantificables como son las circulares de precios de referencia, para el caso materia de estudio la 150 de 1998, en la cual para la subpartida arancelaria 551331 establecía un precio de US$ 1.14 por metro cuadrado, mientras el precio declarado fue de US$ 0.52, nótese que es inferior en un 100% [...]” (Resalta la Sala).

Así las cosas, es evidente que el señor Jiménez Betancur interpretó de forma errada lo aseverado por la DIAN en el acto sancionatorio, puesto que el argumento de la DIAN no se dirigía a señalar que con los documentos allegados por el importador se justificaron los bajos precios. Por el contrario, la autoridad administrativa dudó de la veracidad de los mismos en atención a que su valor era inferior al 100% del establecido en los precios mínimos de referencia, y por ello consideró que al accionante le asistía la obligación de aplicar las circulares que los regulaban a efectos de garantizar la seguridad fiscal del Estado. Luego lo expuesto en esta parte, junto con lo concluido en la parte resolutiva es concordante, porque bajo tales parámetros sí se configuró la responsabilidad disciplinaria.

Finalmente, y al expedir la Resolución 01191 del 16 de febrero de 2005, por medio de la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto por el demandante, la DIAN expuso de forma general la aplicabilidad de las Circulares 114 y 150 de 1998 tal cual se aclaró en los literales a) y b) de este capítulo, con lo cual concluyó que al señor Jiménez Betancur le correspondía acatarlas y hacerlas cumplir, según se explicó. En modo alguno la DIAN anotó que el valor de las mercancías relacionadas en la declaración de importación 0602744082072-3 del 23 de febrero de 2000 estuviera sustentado en los documentos allegados por el importador al punto de que el investigado pudiera obviar las circulares enunciadas como lo asegura este, por lo que es inexistente la incongruencia entre la parte motiva y resolutiva del acto.

En conclusión: No existió incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la decisión disciplinaria contenida en las Resoluciones 108 del 7 de enero de 2005 y 01191 del 16 de febrero de igual anualidad porque:

—Respecto al cargo plasmado en el literal a): Se pudo determinar que la DIAN aceptó la configuración de la prescripción de los hechos relacionados con las declaraciones de importación 1410399051958-8 del 25 de octubre de 1999, 0615344078821-7 de enero 5 de 2000 y 2348003052198-8 del 6 de igual mes y año, y que la sanción impuesta no se fundamentó en estas, sino en las irregularidades presentadas en el levante de las mercancías relacionadas en otras siete declaraciones de importación, lo cual ameritaba el correctivo ordenado.

—En lo referente al cargo del literal b): La entidad en la parte motiva de los actos demandados, nunca expresó que las Circulares 150 y 114 de 1998 no regulaban el control de las declaraciones de importación 0702125074851-7 de 25 de febrero de 2000 y 1410399052152-3 del 1º de marzo de idéntico año, por tanto, no se advierte que exista incongruencia con la parte resolutiva que sancionó al accionante por no acatarlas al momento de aprobar el levante de las mercancías en estas relacionadas.

—Sobre el cargo del literal c): La DIAN no admitió que los documentos allegados con la declaración de importación 0602744082072-3 del 23 de febrero de 2000, justificaron los bajos precios. Por el contrario, la autoridad administrativa dudó de la veracidad de estos debido a que valor era inferior en un 100% al establecido en los precios mínimos de referencia, y por ello consideró que al accionante le asistía la obligación de aplicar las circulares que determinaron los precios de referencia a efectos de garantizar la seguridad fiscal del Estado.

Todos estos argumentos, permiten concluir a la Sala que la sanción que se impuso al señor Víctor Hugo Jiménez Betancur, concuerda con los argumentos expuestos en la parte motiva de las resoluciones demandadas, en los cuales se plasmaron de forma clara las razones que dan cuenta de la responsabilidad disciplinaria de este.

2. Segundo problema jurídico.

¿El señor Víctor Hugo Jiménez Betancur al otorgar el levante de las mercancías, actuó amparado en la causal excluyente de responsabilidad de que trata el ordinal 3º del artículo 23 de la Ley 200 de 1995(60)?

—Antijuridicidad de la conducta. Causales excluyentes de responsabilidad.

Para que se configure la falta disciplinaria y la conducta sea antijurídica no basta el solo incumplimiento formal del deber, sino que es menester que la infracción de este sea “sustancial”, ello quiere decir, que la actuación u omisión del servidor público debe desembocar en una real y efectiva afectación del buen funcionamiento del Estado y por tanto del servicio público(61).

De igual manera, para que exista antijuridicidad, la afectación de ese deber funcional debe originarse en una actuación que no sea justificable” por, parte del disciplinado, lo que implica que para refutarla es menester que aquel tenga una razón válida para haberla cometido, situación en la cual la autoridad administrativa debe revisar las causales de exclusión de responsabilidad(62), que para en el sub examine se encuentran consagradas en el artículo 23 de la Ley 200 de 1995.

Precisamente, la normativa mencionada consagró las causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria de la siguiente manera:

“[…] ART. 23.—De la justificación de la conducta. La conducta se justifica cuando se comete:

1. Por fuerza mayor o caso fortuito.

2. En estricto cumplimiento de un deber legal.

3. En cumplimiento de orden legítimo de autoridad competente emitida con las formalidades legales.

4. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria [...]” (Resalta la Sala).

Las causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria justifican la actuación desplegada por el servidor público a tal punto que su configuración trae como consecuencia la declaratoria de no culpabilidad. Dichas causales requieren un análisis particular en cada caso específico en atención a las circunstancia de tiempo, modo y lugar en que sucedieron los hechos(63).

En lo que respecta a la fijada en el ordinal 3º de la norma invocada consistente en que no hay responsabilidad cuando se actúa “[...] En cumplimiento de orden legítimo de autoridad competente emitida con las formalidades legales [...]” debe decirse que la misma conlleva tres requisitos que deben confluir para que sea aceptada por la autoridad disciplinaria a saber: i) Que exista una relación de subordinación entre la autoridad que emite el mandato y quien debe cumplirlo, ii) que el subordinado cumpla lo ordenado y iii) que la orden no sea contraria a derecho.

La casual de exclusión de responsabilidad se materializa cuando quien emite la instrucción cuenta con competencia funcional para poder hacerlo, el disciplinado de forma voluntaria acata y da cumplimento a esa orden, y es indispensable que esta tenga un objeto lícito para que pueda servir de justificante.

Reunidos tales requisitos, el sujeto disciplinable no puede ser considerado responsable “[...] porque en el encartado no hay la conciencia de la ilicitud de su acción, sin el cual el fenómeno no se estructura. Tampoco le puede ser reprochable a título de culpa porque actuó con el cuidado y diligencia para determinar que su conducta no era contraria a la ley [...]”(64).

En conclusión: La falta será antijurídica cuando con el comportamiento i) afecte el deber funcional y ii) no medie justificación alguna para sustentar la actuación u omisión, caso que de ser contrario, implica que no pueda sancionarse al disciplinado.

De acuerdo con la causal de exoneración de responsabilidad estipulada en el ordinal 3º del artículo 23 de la Ley 200 de 1995, para que se configure deben confluir estos requisitos: i) Que exista una relación de subordinación entre la autoridad que emite el mandato y quien debe cumplirlo, ii) que el subordinado cumpla lo ordenado y iii) que la orden no sea contrario a derecho.

2. Caso concreto.

El apoderado del accionante manifestó que la aprobación del levante de las mercancías relacionadas en las declaraciones de importación 0143402057989-6 del 18 de febrero de 2000, 1410302050399-3 de igual fecha, 0151003055833-5 del 24 de mayo de 2000 y 1410302050765-6 del 26 de mayo del 2000, lo hizo en cumplimiento de la orden del jefe de la División de Fiscalización Aduanera de la Administración de Aduanas de Medellín, Antioquia, en el Auto U.A.E. DIAN 8311070 0854 del 10 de diciembre de 1999.

Revisado el expediente, la Subsección encontró, que en el auto aludido, la DIAN dejó sin efectos el pliego de cargos en contra de la Sociedad Industria, Mercadeo y Color S.A. y, propuso el decomiso administrativo de la mercancía a favor de la Nación de la mercancía aprehendida importada el día 21 de julio de 1997, por considerarla no presentada acorde con lo establecido en el inciso 2º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992(65).

En el referido auto, no se emitió orden alguna al señor Víctor Hugo Jiménez Betancur o al personal de la DIAN en general, con respecto a la aplicación de los precios mínimos de referencia o a los precios mínimos oficiales a efectos de aprobar el levante de la mercancía. Debe resaltarse que incluso, el proveído mencionado hace referencia a una hipótesis diferente a la que es objeto de debate, toda vez que se trataba de un decomiso de una mercancía frente a la cual no se aportó documento alguno que acreditara su legal introducción al país, entendiéndose como mercancía no presentada de conformidad con lo previsto en el inciso 2º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 según el cual “se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no se entregaron los documentos de transporte a la aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la aduana”, hipótesis ésta totalmente diferente a las relacionadas con los precios mínimos oficiales o precios mínimos de referencia.

Además, verificadas todas y cada una de las declaraciones de importación a que alude el señor Jiménez Betancur, la Sala encontró que en ninguna aparece registrada como importadora o como exportadora la sociedad Industria, Mercadeo y Color S.A, por el contrario en las mismas se encuentran registrados los siguientes datos:

DeclaraciónDeclarante autorizadoImportadorExportador
0143402057989-6 del 18 de febrero de 2000(66)Gloria Beatriz Vélez CárdenasGloria Beatriz Vélez CárdenasJosé Sabbah Castillo
410302050399-3 del 18 de febrero de 2000(67)Aéreo Marítimo de Colombia Ltda. S.I.A.Manufacturas Othello Ltda.Tiboli Latinoamérica S.A.
0151003055833-5 del 24 de mayo de 2000(68)Jorge Gómez & CIA S.I.A. Ltda.Jhon Jairo Agudelo OrozcoAIKI Electronics Inc.
1410302050765-6 del 26 de mayo todas del año 2000.Aéreo Marítimo de Colombia Ltda. S.I.A.Jorge Wilson Vásquez MontoyaDeco’ Llection Int.

En esa medida, no tiene sustento probatorio lo aseverado por el demandante, relacionado con que otorgó el levante de la mercancía de las declaraciones enunciadas en cumplimiento de la orden del Jefe de la División de Fiscalización Aduanera de la Administración de Aduanas de Medellín, Antioquia contenida en el Auto U.A.E. DIAN 8311070 0854 del 10 de diciembre de 1999.

Adicionalmente, es importante advertir que el señor Jiménez Betancur en su calidad de funcionario de la DIAN, debía conocer la existencia y contenido de las Circulares 114 y 150 de 1998, las cuales regían la actuación de los inspectores, al momento de aprobar o el levante de mercancías importadas con fundamento en los precios mínimos de referencia. Máxime si se tiene en cuenta que se vinculó a la entidad desde el día 14 de octubre de 1992 y el 31 de mayo de 1993 fue nombrado y posesionado en el empleo de profesional en ingresos públicos II nivel 31, grado 21, y después ocupó idéntico puesto, pero con grado 22, en la división de fiscalización aduanera de la administración de aduanas de Medellín, Antioquia, desde el 2 de agosto de 1999(69). En efecto, su trayectoria y experiencia en el cargo hace imposible pensar que el actor desconocía lo preceptuado en las aludidas resoluciones, máxime cuando estos eran una herramienta esencial para el cumplimiento de sus funciones.

En conclusión: El señor Víctor Hugo Jiménez Betancur al otorgar el levante de las mercancías relacionadas en las declaraciones de importación 0143402057989-6 del 18 de febrero de 2000, 1410302050399-3 de igual fecha, 0151003055833-5 del 24 de mayo de 2000, 1410302050765-6 del 26 de mayo del 2000, no actuó amparado en la causal excluyente de responsabilidad de que trata el ordinal 3º del artículo 23 de la Ley 200 de 1995.

3. Tercer problema jurídico.

¿La DIAN quebrantó el debido proceso del señor Jiménez Betancur al no valorar los documentos aportados con las declaraciones de importación que demostraban el valor de la mercancía?

—Valoración probatoria en el derecho disciplinario.

En el presente caso, si bien los hechos objeto de investigación se cometieron los días 22, 24 y 28 de febrero, 2 de marzo, 26 y 29 de mayo todos de 2000, época en la que se encontraba vigente la Ley 200 de 1995, cabe precisar que en lo que respecta al procedimiento la norma aplicable es la Ley 734 de 2002, puesto que la actuación disciplinaria se desarrolló en vigencia de esta normativa y además, porque cuando la misma entró a regir no se había proferido pliego de cargos, razón por la cual se aplica lo señalado en el artículo 223 ibídem que indica:

“[...] ART. 223.—Transitoriedad. Los procesos disciplinarios que al entrar en vigencia la presente ley se encuentren con auto de cargos continuarán su trámite hasta el fallo definitivo, de conformidad con el procedimiento anterior [...]” (Resalta la Sala).

Así, toda vez que la formulación de cargos se efectuó el 30 de marzo de 2004(70) la sustanciación y ritualidad del trámite debía hacerse conforme lo establecido en la Ley 734 de 2002, luego el decreto y práctica de las pruebas, así como su análisis debía hacerse al tenor de esta disposición. A ello se suma que las normas de carácter procesal por mandato del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 “[...] prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir [...]” y en este caso con mayor razón ante la existencia de la transitoriedad especificada en el artículo 223 citado. De esta manera, se dispone la Sala a efectuar el estudio del régimen probatorio que regula los procesos disciplinarios que se adelantan contra los servidores públicos fijado en el título VI de la Ley 734 de 2002.

Precisamente el artículo 128 de esta disposición consagra la necesidad de que toda decisión interlocutoria y disciplinaria se fundamente en pruebas legalmente producidas y aportadas por petición de cualquier sujeto procesal o de manera oficiosa. La norma es clara en determinar que la carga de la prueba en estos procesos le corresponde al Estado.

Así mismo, es deber de la autoridad administrativa encontrar la verdad real de lo sucedido, para lo cual es su obligación efectuar una valoración ponderada y razonada de las pruebas recaudadas durante el trámite administrativo. El artículo 129 de la Ley 734 de 2002 fija esta postura en los siguientes términos:

“[...] ART. 129.—Imparcialidad del funcionario en la búsqueda de la prueba. El funcionario buscará la verdad real. Para ello deberá investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. Para tal efecto, el funcionario podrá decretar pruebas de oficio [...]” (Resaltado de la Sala).

La norma desarrolla el principio de investigación integral, según el cual, la pesquisa que se efectúe dentro del proceso disciplinario, no solo debe apuntar a probar la falta del servidor público, sino además, a encontrar las pruebas que desvirtúen o eximan de responsabilidad al mismo. Lo anterior en todo caso, no exime a la parte investigada de presentar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer en su favor(71).

En cuanto a la apreciación del material probatorio, la Ley 734 de 2002 en el artículo 141 señaló también, que esta debe hacerse según las reglas de la sana crítica(72), de manera conjunta y explicando en la respectiva decisión el mérito de las pruebas en que esta se fundamenta. Sobre el particular la Subsección A advirtió(73):

“[...] No puede perderse de vista que en los procesos disciplinarios, como lo ha precisado en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, él operador disciplinario cuenta con una potestad de valoración probatoria más amplia que la del mismo operador judicial penal(74), que le autoriza para determinar en ejercicio de una discrecionalidad razonada, cuándo obran en un determinado proceso pruebas suficientes para moldear la convicción respecto de la ocurrencia o no de los hechos, los que, a su vez, le conducen a la certidumbre de la comisión de la falta y de la responsabilidad del investigado. Así se colige del texto mismo de las disposiciones sobre el recaudo y valoración de pruebas consagradas en la Ley 734 de 2002, tales como el artículo 128, 129, 141 y 142, entre otros [...]” (Resalta fuera de texto).

Finalmente, el artículo 142 ibídem, indica, de manera precisa que “[...] No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado [...]”. De esta forma, la autoridad disciplinaria en el momento de emitir la decisión condenatoria, debe tener la convicción y la certeza probatoria que efectivamente el servidor público incurrió en la conducta reprochada que se le imputa. La existencia de dudas al respecto, implica necesariamente que estas se resuelvan en favor del investigado, en aplicación del principio in dubio pro disciplinado, toda vez que no logró desvirtuarse su presunción de inocencia. Al respecto la Subsección B de esta corporación señaló(75):

“[...] Ahora bien, la garantía de la presunción de inocencia aplica en todas las actuaciones que engloban el ámbito sancionador del Estado y, por consiguiente, también en materia disciplinaria, en la medida en que se encuentra consagrada en el inciso cuarto del artículo 29 de la Constitución Política y reiterada por el artículo 9º de la Ley 734 de 2002, que establece: “Presunción de inocencia. A quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla”.

De esta forma, como lo ha establecido la Corte Constitucional(76), quien adelante la actuación disciplinaria deberá conforme a las reglas del debido proceso, demostrar que la conducta de que se acusa a una persona, está establecida como disciplinable; se encuentra efectivamente probada; y, que la autoría y responsabilidad de ésta se encuentra en cabeza del sujeto pasivo de la acción disciplinaria. Sólo después de superados los tres momentos, la presunción de inocencia queda desvirtuada, como expresión de las garantías mínimas dentro de un Estado Constitucional (sic)(77) [...]” (Resaltado fuera del texto original).

—Caso concreto.

El demandante adujo que la DIAN decretó como prueba de oficio allegar por parte de la Administradora Local de Aduanas de Medellín, Antioquía, copia de todos los documentos acreditados por el importador para demostrar la negociación y el pago efectuado. Advirtió que él mismo arribó la probanza al trámite, empero que la demandada no la tuvo en cuenta en la valoración probatoria y dispuso sustraerla del análisis. Esta actuación, a su juicio, también vulneró el principio de la carga de la prueba.

Pues bien, la Oficina de Investigaciones Disciplinarias de la DIAN a través del Auto 386 del 16 de octubre de 2001 decretó como prueba, oficiar a la administración de aduanas nacionales de Medellín, Antioquia, para que remitiera(78) “[...] fotocopia auténtica de todos los documentos acreditados por el importador para demostrar las condiciones de la negociación y el precio efectivamente pagado, y de los respectivos que hubieren sido proferido por las Divisiones de Servicio al Comercio Exterior, de Fiscalización y de liquidación Aduanera, respecto de las declaraciones de importación números [...]”.

La dependencia de la DIAN cumplió la orden mediante Oficio 8311001-A-973 del 19 de noviembre de 2001, y allegó al proceso copia de las declaraciones y con ellas la andina del valor y facturas de compra(79).

Revisada la providencia de primera instancia la Subsección pudo constatar que la demandada decidió no tener en cuenta(80) “[...] todos los documentos aportados con posterioridad al momento del levante de las mercancías y que no obren como soporte de la actuación desplegada por el disciplinado [...]” (Resalta de la Sala). Para la Subsección esta actuación no vició de nulidad el acto administrativo, como quiera que la conducta reprochada al funcionario se materializó en el instante en que aprobó el levante de las mercancías pese a que estas registraban valores por debajo a los precios de referencia fijados en las Circulares 150 de 1998 y 114 de 1998 y a los precios mínimos oficiales determinados en la Resolución 2455 de 1999, circunstancia que ameritaba el inicio de la controversia de valor y la exigencia de la correspondiente garantía, lo que no hizo, con lo cual incumplió los deberes consagrados en los ordinales 1º, 2º y 23 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995.

Además, cabe anotar que en caso de haberse valorado los documentos allegados con posterioridad al levante, en nada hubiese modificado la decisión, como quiera que ellos no tenían la virtualidad de desvirtuar la falta disciplinaria imputada al demandante, en razón a que las facturas allegadas registraban valores por debajo de los precios de referencia por lo que este tenía la obligación de generar la controversia del valor, tal cual lo dispuso la DIAN.

En efecto, al analizar los descargos y alegaciones del demandante, la DIAN anotó que los precios mínimos establecidos en las Circulares 114 y 150 de 1998 eran de carácter indicativo .y señaló que estos(81) “[...] no constituyen por si solos fuerza suficiente para exigir a los importadores ajustar los valores declarados de conformidad con los mismos, siempre y cuando los precios declarados no desborden la realidad, toda vez que permiten al usuario aduanero demostrar que el valor declarado corresponde con el valor de, la transacción (...) caso en el cual se otorgará el levante de la mercancía, aunque los precios declarados sean inferiores a los de referencia [...]” (Resaltado fuera de texto).

Dicho esto, la entidad expresó, en relación con el argumento de la defensa según el cual, a través de otros documentos pudo establecer el coste real de las mercancías, lo siguiente(82) “[...] Ahora, si bien es cierto como lo expone la defensa para demostrar la transacción el usuario aduanero dispone de todos los medios de prueba generados con la negociación y que sirven para demostrar el precio, también lo es, que el inspector no los tuvo en cuenta o a la vista al momento de la inspección física, pues esta agencia hecha (sic) de menos las declaraciones de cambios, las cartas de crédito, los giros al exterior, los catálogos, en fin, todos los elementos que le hubieren dado certeza al endilgado del valor real de la mercancía inspeccionada. Así mismo en los autos de inspección no dejó rastro de haber tenido tales soportes para confrontar el verdadero precio pagado o por pagar [...]” (Resalta la Sala).

La DIAN además efectuó un análisis sobre el valor probatorio que le asigna el Decreto 1220 de 1996 a las facturas y la posición conceptual de la entidad Sobre estas, para luego concluir que(83) “[...] la factura comercial no es un elemento de juicio indiscutible del precio pagado o por pagar [...]”. Y más adelante afirmó que(84) “[...] el hecho de que algunas declaraciones tengan como soportes facturas, no impide generar la controversia de valor en atención a que los precios establecidos en las circulares de precios de referencia son datos objetivos y cuantificables, más aún, cuando los valores que aparecen en dichas facturas son tan bajos que hacen dudar, de lo consignado en ellas [...]” (Resalta la Sala).

Por otro lado, para la Subsección es indiscutible que la entidad sí valoró los documentos que reposaban con las declaraciones de importación y que no fueron aportados con posterioridad a la actuación administrativa de levante de las mercancías. En efecto, el análisis probatorio lo efectuó de la siguiente forma(85) “[...] Ahora, si bien es cierto aparte de las mercancías relacionadas en las declaraciones de importación analizadas le obran los anexos de la factura, la Guía aérea, Declaración Andina del Valor etc., el despacho los desecha como soportes a tener en cuenta para demostrar el coste declarado de las mercancías materia de controversia, observada la desproporción de los precios declarados con lo fijados por las circulares de precios de referencia [...]” (Resalta la Sala).

De esta manera, y al encontrar que entre los montos de dinero señalados en los documentos anexos a las declaraciones de importación y los determinados en las circulares que fijaron los precios mínimos de referencia existía una gran diferencia, decidió no otorgar credibilidad a los primeros, y desestimarlos como prueba idónea para acreditar la certeza sobre el verdadero monto de las mercancías declaradas. A esta conclusión llegó luego de realizar un cuadro comparativo entre las cifras declaradas y los que consagraban las circulares(86), lo que evidencia que finalmente la entidad sí analizó los documentos que se arrimaron en cumplimiento de la prueba decretada de oficio. Lo que ocurrió es que les otorgó un valor probatorio diferente al que esperaba el señor Jiménez Betancur.

Por último, cabe agregar que en la Resolución 01191 del 16 de febrero de 2005, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación incoado contra la Resolución 108 del 7 de enero de 2005, el director de la Unidad Administrativa Especial de la DIAN, también se refirió a la prueba documental que acompañaba las declaraciones de importación, aduciendo que estos podían servir de prueba del monto de la mercancía para el importador, empero no para la entidad, a la cual no le generaban la certeza de este, luego correspondía al accionante su verificación con arreglo a las circulares de precios mínimos de referencia(87).

En esa medida se observa que contrario a lo afirmado por el demandante, la DIAN en los actos sancionatorios valoró las pruebas decretadas en el Auto 386 del 16 de octubre de 2001, y después de realizar un juicioso análisis de las mismas, las desestimó con base en argumentos válidos y razonables que se enmarcan dentro de la sana critica. Así las cosas, no es cierto tampoco que se hubiese vulnerado la carga de la prueba, en tanto que, la demandada sí decretó las pruebas solicitadas, estas fueron allegadas al proceso y también fueron valoradas.

En conclusión: La DIAN sí valoró los documentos allegados por la administración de aduanas nacionales de Medellín, Antioquia, en cumplimiento del Auto 386 del 16 de octubre de 2001, arrimadas al trámite también por el señor Jiménez Betancur, por lo que no se configuró la vulneración al debido proceso de este ni se quebrantó el principio de la carga de la prueba.

4. Cuarto problema jurídico.

¿La entidad al proferir los actos sancionatorios desconoció las interpretaciones que a través de la oficina de investigaciones disciplinarias ha emitido en casos similares y por tanto vulneró el derecho a la igualdad del señor Jiménez Betancur?

El demandante aseguró que la DIAN en el momento de emitir las decisiones sancionatorias, no tuvo en cuenta las interpretaciones que a través de la oficina de investigaciones disciplinarias ha emitido en casos similares, por lo que, a su juicio, se vulneró el principio de igualdad ante la ley.

Las decisiones a que se refiere el actor son:

a) El Auto 8300060-2-3-30 del 24 de abril de 2002, a través del cual ordenó el archivo de las investigaciones adelantadas en contra del señor Jiménez Betancur en otra oportunidad, por aprobar el levante de mercancías sin atender los precios mínimos oficiales. En el auto se consideró que actuó bajo la convicción errada e invencible de que su proceder no era ilícito.

b) Auto 8300060-1017-019 del 26 de agosto de 2004, caso en el que se investigó a otro funcionario por violación de las Circulares 114 del 14 de julio de 1998 y 150 del 30 de septiembre de idéntica anualidad sobre precios mínimos de referencia y las Resoluciones 4855 del 28 de junio de 1999 y 2288 del 19 de marzo de 1999 alusivas a los precios mínimos oficiales, proceso que la entidad dio por terminado.

Pues bien, a efectos de verificar si en realidad la DIAN desconoció su propio precedente y sus directrices al emitir el fallo disciplinario en el caso sub examine, procederá la Subsección a revisar los actos administrativos invocados por la parte actora así:

a) Auto 8300060-2-3-30 del 24 de abril de 2002(88).

En esta oportunidad la división de investigaciones disciplinarias de la DIAN adelantó investigación en contra del señor Víctor Hugo Jiménez Betancur, por haber aprobado el levante de unas mercancías aceptando como coste de las mismas “[...] el valor que la división de fiscalización asignó a estas mercancías objeto de legalización [...]”, con lo que desconoció la Resolución 4885 del 28 de junio de 1999 que establecía los precios mínimos oficiales, los cuales debían ser tenidos en cuenta para estos efectos.

La DIAN en el momento en que debía decidir sí formulaba pliego de cargos o archivaba la investigación se inclinó por esta segunda opción al considerar que(89) “[...] Bien sabido es que la aplicación de las resoluciones de precios mínimos oficiales, no tiene excepciones (...) ello dando aplicación a lo establecido en el numeral 9 del artículo 30 de la resolución 1016 de 1997, pero también es cierto que para la época en que este funcionario autorizó los levantes objeto de investigación, era política de la administración tomar en las declaraciones de legalización, como base para la determinación del valor de aduanas, el avalúo que el funcionario de Fiscalización hubiere realizado (...).

Se pone de manifiesto que la aplicación de la normatividad ya mencionada y vigente para la fecha, generó diversas posiciones interpretativas en las divisiones competentes para estos trámites y generó por ende la aplicación de una política que vista hoy, de cara a la normatividad no era la acertada [...]” (Resalta de la Sala).

Dicho esto, concluyó que el señor Jiménez Betancur actuó en cumplimiento de las directrices existentes para la época y que por tanto, actuó(90) “[...] con la convicción errada e invencible que su conducta no constituía falta disciplinaria [...]”.

Para la Subsección es claro, que el caso que citó el demandante como sustento de la vulneración de su derecho de igualdad de trato ante la ley es distinto al aquí analizado, toda vez que i) La infracción investigada se fundamentó en el incumplimiento de la Resolución 4885 del 28 de junio de 1999 relacionada con los precios mínimos oficiales(91), y no de las Circulares 150 y 114 de 1998 y el Decreto 1220 de 1996 entre otras normas, referentes a los precios mínimos de: referencia y, ii) En el trámite disciplinario analizado, existía una directriz para autorizar el levante de las mercancías con fundamento en el valor de aduanas determinado en el avalúo hecho por el funcionario de fiscalización aduanera, luego existía una razón normativa que sustentaba el comportamiento, contrario a lo ocurrido en el sub examine.

De esta manera, los supuestos fácticos y jurídicos del precedente administrativo relacionado por el demandante y el que aquí se discute son distintos y en esa medida, mal podría afirmarse que al no ser la decisión en uno y otro semejantes se vulneraría el derecho a la igualdad del señor Jiménez Betancur.

b) Auto 8300060-1017-019 del 26 de agosto de 2004(92).

En el proceso disciplinario que se terminó con el auto en mención, se juzgaba la presunta ocurrencia en falta disciplinaria porque el servidor público otorgó el levante de unas mercancías sin atender los parámetros fijados en las Circulares 150 y 114 de 1998.

La entidad decidió archivar la investigación en los cargos relacionados con los precios de referencia porque(93) “[...] En primer lugar, para poder exigir la aplicación de la circular en comento, previamente la comisión de visita ya señalada, debió demostrar que los soportes con los cuales se indicaba el valor de la importación en comento, presentaron inconsistencias que no permitían su aceptación por parte del inspector y en consecuencia, se debía recurrir a la circular 150 y este requisito sine qua non no aparece en parte alguna del presente expediente. En segundo término no se podía aplicar la circular referida porque ante la fecha de su expedición, septiembre 1º de 1998, ya no cumplía con la premisa conocida como Momento Aproximado, que obliga a verificar que los parámetros bajo los cuales se está confrontando el valor correspondan a un lapso no superior a noventa (90) días calendario anteriores o posteriores a la fecha de ocurrencia de evento que se considere [...]” (Resalta la Sala).

Para la Subsección, aunque los hechos que dieron origen a la investigación en el proceso citado y en el que se sancionó al señor Jiménez Betancur son similares, la resolución de estos no podía ser idéntica. En efecto, en el primero se archivó la investigación con el argumento de que la comisión de visita no demostró las inconsistencias de los soportes del monto de las mercancías (facturas, declaraciones de cambio, etc.) lo que significa que se limitó a señalar que no se acataron los precios mínimos de referencia, sin efectuar ningún análisis de los documentos que sustentaban el monto plasmado en las declaraciones de importación y sí presentaban alguna anomalía.

Por el contrario, en el sub examine, la entidad sí analizó la diferencia en las sumas expuestas en las facturas y demás anexos de las declaraciones de importación con los estipulados en las Circulares 150 y 114 de 1998, con lo cual determinó que eran muy inferiores, en muchos casos menos de un 100%. Además, examinó las facturas allegadas y concluyó que estas no lograban dar credibilidad a las cifras figuradas en los documentos precisamente por la disparidad tan evidente con los precios mínimos de referencia.

Esta sola circunstancia ameritaba una decisión diferente en el caso del señor Jiménez Betancur, por lo que al ser distintos los supuestos de hecho y las pruebas analizadas, tampoco es posible afirmar la vulneración del derecho a la igualdad de este.

En conclusión: La entidad al proferir los actos sancionatorios no desconoció las interpretaciones que a través de la oficina de investigaciones disciplinarías ha emitido en casos similares y por tanto no vulneró el derecho a la igualdad del señor Jiménez Betancur.

Lo anterior toda vez que los supuestos de hecho y de derecho analizados en los casos anteriores al del demandante, así como las pruebas analizadas, distan del caso sub examine, luego la resolución no podía ser la misma.

5. Quinto problema jurídico.

¿La DIAN al imponer la sanción violó la prohibición existente en el derecho disciplinario relacionada con la responsabilidad objetiva?

—La culpabilidad en materia disciplinaria.

Para que un servidor sea declarado disciplinariamente responsable de una falta descrita previamente por la ley, se requiere necesariamente la existencia de un elemento subjetivo de la conducta, es decir, que haya sido cometida a título de dolo o culpa, lo cual se deriva del contenido mismo del artículo 29 de la Constitución Política al establecer “[...] toda persona se presume inocente mientras no se haya declarado judicialmente culpable […]”.

De esta forma, está excluida toda forma de responsabilidad objetiva(94), como un simple juicio de reproche por la coincidencia del comportamiento desplegado con el tipo disciplinario, la infracción del deber impuesto o de la prohibición decretada(95).

Este principio de culpabilidad fue definido por la Corte Constitucional como “[...] la misma responsabilidad plena, la cual comporta un juicio de exigibilidad en virtud del cual se le imputa al servidor estatal la realización de un comportamiento disciplinario contrario a las normas jurídicas que lo rigen, dentro de un proceso que se ha de adelantar con la observancia de las reglas constitucionales y legales que lo regulan, garantizando siempre un debido proceso y el ejercicio pleno del derecho de defensa que le asiste al imputado [...]”(96), y tiene aplicación dentro del derecho disciplinario, al igual que en el derecho penal, en el cual se consagran garantías sustanciales y procesales en favor del investigado en aras del respeto de sus derechos fundamentales, y además, para controlar la potestad sancionadora del Estado(97).

Esta característica implica que los servidores públicos solo son sancionables a título de dolo o culpa y luego de que se haya desarrollado el correspondiente Proceso con las garantías propias consagradas en el artículo 29 constitucional. Significa además, que no basta con que se haya configurado un hecho tipificado disciplinariamente para que se declare la responsabilidad, sino que es menester probar el elemento subjetivo mediante “[...] una valoración de la conducta desarrollada en sus elementos intelectivo (conocimiento) y volitivo (motivación), es decir, que se pruebe su culpabilidad, y sólo a partir de esa comprobación puede hablarse de la comisión de una conducta disciplinariamente sancionable [...]”(98)

—Caso concreto.

El demandante esbozó los mismos argumentos expuestos para el cargo que denominó como “violación del principio de igualdad ante la ley” resuelto en el acápite anterior, para sustentar el de “violación a la proscripción de la responsabilidad objetiva”. En efecto, manifestó que la DIAN al momento de proferir la sanción no tuvo en cuenta las interpretaciones que a través de la oficina de investigaciones disciplinarias emitió en casos similares.

Si bien este punto ya fue resuelto en el capítulo precedente, la Subsección, en aras de garantizar el debido proceso se referirá a la existencia o no de la violación de la proscripción de la responsabilidad objetiva, pese a que la sustentación expresada en la demanda no es acorde con el cargo presentado.

Pues bien, en primer lugar debe decirse que al demandante se le acusó de quebrantar los numerales 1, 2 y 23 del artículo 40 de la Ley 200 del 28 de julio de 1995, porque cuando se desempeñaba en el cargo de profesional en ingresos públicos II 31-22 en la división de servicios al comercio exterior de la administración de aduanas de Medellín, Antioquia, los días 22, 24 y 28 de febrero, 2 de marzo, 26 y 29 de mayo todos de 2000, aprobó el levante de las mercancías relacionadas en varias declaraciones de importación(99), pese a que estas registraban valores por debajo a los precios de referencia fijados en las Circulares 150 de 1998 y 114 de 1998 y a los precios mínimos oficiales determinados en la Resolución 2455 de 1999.

En segundo lugar, la entidad encontró probado que el señor Jiménez Betancur fue quién aprobó el levante de las mercancías declaradas, y explicó que su actuación se dio a título de culpa al considerar que omitió el deber de cuidado que le era exigible, porque no generó la controversia del valor de la mercancía al evidenciar que el monto de esta era inferior al fijado en las circulares que contenían los precios mínimos, pese a que era su obligación y que por su experiencia y preparación profesional debía conocer(100). En ese sentido, la DIAN expuso(101) “[...] comportamientos como los del caso en estudio, de otorgar levante a las mercancías sin generar controversia de valor o exigir constitución de la garantía, conociendo de la existencia de los datos objetivos y cuantificables indicadores del valor de las mercancías como eran las circulares de los precios de referencia 114, 150 de 1998 y la Resolución 2455 de 1999, hechos que lo único que demuestran es la negligencia en la gestión controvertida, situación que conlleva a calificar su conducta como Culposa [...]”.

De acuerdo a lo expuesto, para la Subsección es evidente que la DIAN no quebrantó la prohibición contemplada en el artículo 14 de la Ley 200 de 1995, y por el contrario, efectuó un adecuado análisis acerca de la culpabilidad del señor Jiménez Betancur, de suerte que una vez determinó que incurrió en la conducta (elemento objetivo) se dispuso a realizar el análisis de culpabilidad (elemento subjetivo) encontrando que su proceder se materializó a título de culpa, toda vez que su experiencia y formación le permitía conocer el procedimiento que debía realizar y sin embargo, de forma negligente, faltó a este.

En conclusión: La DIAN al imponer la sanción no violó la prohibición existente en el artículo 14 de la Ley 200 de 1995, relacionada con la proscripción de la responsabilidad objetiva y por el contrario, efectuó un adecuado análisis acerca de la culpabilidad del señor Jiménez Betancur.

Decisión.

De esta manera, al no encontrarse probado ninguno de los cargos endilgados en contra de los actos acusados, la Subsección denegará las pretensiones de la demanda.

No hay lugar a la condena en costas porque no se demostró temeridad o mala fe de las partes, tal y como lo regulaba el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, vigente para este proceso, que consagraba un criterio subjetivo para efectos de la imposición de costas.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. DECLARAR no probadas las excepciones de “legalidad de los actos administrativos con apego al debido proceso, valoración de los medios probatorios y cumplimiento de la carga probatoria” y “ausencia de prescripción de la acción disciplinaria” formuladas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

2. DENEGAR las pretensiones de la demanda de Nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Víctor Hugo Jiménez Betancur en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

3. Sin condena en costas por lo expuesto en la parte motiva.

4. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

1. En adelante DIAN.

4. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de septiembre de 2009. Radicación: 11001-03-15-000-2003-00442-01(S). Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado.

5. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. 28 de julio de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2011-00365-00(1377-11). Actor: Jorge Aurelio Noguera Cates. Demandado: Procuraduría General de la Nación.

6. Folios 439 a 441 del cuaderno 4.

7. Folios 784 a 818 del cuaderno 6.

8. Ello consta en el Auto 1031-005 del 4 de febrero de 2005 en el que se efectuó un resumen de la actuación adelantada por la demandada. Folio 841 del cuaderno 6.

9. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 9 de agosto de 2016, número de referencia: 1 10010325000201 100316 00 (121 0-11). Demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruiz. Consejero ponente William Hernández Gómez.

10. Folios 41 y 42 cuaderno de pruebas 1.

11. Folios 435 a 452 del cuaderno de pruebas 4.

12. Folios 784 a 818 del cuaderno de pruebas 6.

13. Folios 818 a 826 ibídem.

14. Folios 847 a 857 ibídem.

15. Folio 163 ibídem.

16. Folio 441 cuaderno 4.

17. Folios 447 y 451 del cuaderno 4.

18. Folios 784 a 818 del cuaderno 6.

19. Folios 847 a 857 ibídem.

20. Folios 791 y 792, decisión de primera instancia contenida en la Resolución 00108 del 7 de enero de 2005.

21. Folio 812 cuaderno 6.

22. Folios 439 a 441 del cuaderno 4.

23. El demandante aseguró que su actuación se dio en cumplimiento de la orden dada por el Jefe de la División de Fiscalización Aduanera de la Administración de Aduanas de Medellín, Antioquía, asunto que encaja dentro de la causal del ordinal 3º del artículo 23 de la Ley 200 de 1995 que indica como causal de justificación cometer la conducta “[...] En cumplimiento de orden legitima de autoridad competente emitida con las formalidades legales [...]”.

24. Decreto 2685 de 1999.

25. En Colombia para la época de los hechos la Ley 179 de 1994 incorporó a la legislación interna y la Decisión 326 de la CAN a la regional el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio GATT. Sobre el particular la jurisprudencia ha señalado que “[...] el GATT, como uno de los Acuerdos comerciales de la OMC, es de obligatorio cumplimiento para Colombia, siendo el acápite de Valoración Aduanera, integrante de aquel. En concordancia con lo anterior el Título VI del Decreto 2685 de 1999 sobre Valoración Aduanera, remite en su artículo 247 a los métodos de valoración señalados en el Acuerdo, de forma tal que tanto la administración como los importadores, han de dar estricta observancia a lo allí señalado para efectos de establecer el valor de las mercancías objeto de tráfico internacional [...]” Sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, del 23 de mayo de 2013 con radicado 1001032400020030020401, magistrado ponente Mario Antonio Velilla Moreno.

26. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 4 de mayo de 2011. Expediente 2005- 00107-01.

27. Sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, del 23 de mayo de 2013 con radicado 1001032400020030020401.

28. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, D.C., mayo 5 de 2003. Radicación: 11001-03-27-000-2001-0243-01(12248). Actor: Juan Guillermo Saldarriaga Sanín. Demandado: la Nación, DIAN.

29. Folios 554 a 600 del cuaderno 4 a 613 del cuaderno 5.

30. Folios 614 a 679 del cuaderno 5.

31. http://IegaI.Iegis.com.co

32. Ver el pliego de cargos en el folio 437 del cuaderno de pruebas 4.

33. Folios 487 a 858 del cuaderno 6.

34. Folios 817 y 818 del cuaderno 6.

35. Folio 810 del cuaderno 6.

36. Folio 855 del cuaderno 6.

37. Folios 856 y 857 ibídem.

38. Ibídem.

39. Folio 855 del cuaderno 6.

40. Folios 856 y 857 ibídem.

41. Ibídem.

42. Ibídem.

43. Sentencia T-350 de 2011.

44. Corte Constitucional, Auto 157 de 2015, magistrado ponente María Victoria Calle Correa.

45. Folio 785 del cuaderno 6.

46. Folio 795 ibídem.

47. Folios 807 a 812 ibídem.

48. Folio 812 ibídem.

49. Folio 855 ibídem.

50. Folios 798 y 799 del cuaderno 6.

51. Acuerdo del Valor GATT de 1994, Decisión 378 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

52. Decreto 1220 de 1996, Ley 170 de 1994, Resolución 1016 de 1997.

53. Folio 799 del cuaderno 6.

54. Folio 800 ibídem.

55. Folio 805 ibídem.

56. Folio 806 ibídem.

57. Folio 854 del cuaderno 6.

58. Folio 796 del cuaderno 6.

59. Folio 805 ibídem.

60. El demandante aseguró que su actuación se dio en cumplimiento de la orden dada por el Jefe de la División de Fiscalización Aduanera de la Administración de Aduanas de Medellín (Antioquia), asunto que encaja dentro del ordinal 3º del artículo 23 de la Ley 200 de 1995 que indica como casual de justificación cometer la conducta “[...] En cumplimiento de orden legitima de autoridad competente emitida con las formalidades legales [...]”.

61. Corte Constitucional, Sentencia C-948 de 2002 y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Bogotá D.C. 12 de mayo de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00167-00(0728-12). Actor: Jorge Gutiérrez Sarmiento. Demandada: Nación, Ministerio de la Protección Social.

62. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Bogotá, D.C. 29 de enero de 2015. Radicación: 11001-03-25-000-2013-00190-00(0449-13). Actor. Dora Nelly Sarria Vergara. Demandado: Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial DEAJ - Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán y Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Silvia.

63. Corte Constitucional, Sentencia C-948 de 2002.

64. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Bogotá D.C. 19 de marzo de 2015. Radicación: 11001-03-25-000-2009-00132-00(1907-09). Actor: Helman Eliecer Soto Martínez. Demandado: Procuraduría General de la Nación.

65. Folios 263 a 267 del cuaderno 2.

66. Folios 23 y 24 del cuaderno 1.

67. Folios 28 y 29 ibídem.

68. Folio 12 ibídem.

69. En los folios 197 a 199 del cuaderno 2, reposa la hoja de vida del señor Jiménez Betancur.

70. Folio 163 ibídem.

71. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Bogotá D.C. 15 de mayo de 2013. Radicación: 11001-03-25-000-2011-00571-00(2196-11). Actor. Jorge Eduardo Serna Sánchez. Demandado: Procuraduría General de la Nación.

72. En Sentencia del 8 de abril de 1999, expediente 15258, el Consejo de Estado sostuvo que la valoración probatoria corresponde a las operaciones mentales que hace el juzgador al momento de tomar la decisión para conocer el mérito y la convicción de determinada prueba. Por su parte la sana crítica, es la comprobación hecha por el operador jurídico que de acuerdo con la ciencia, la experiencia y la costumbre sugieren un grado determinado de certeza de lo indicado por la prueba.

73. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Bogotá, D.C, 13 de febrero de dos mil catorce (2014). Radicación: 11001-03-25-000-2011-00207-00(0722-11). Actor: Plinio Mauricio Rueda Guerrero. Demandado: Fiscalía General de La Nación.

74. Al respecto en Sentencia T-161 de 2009, ha precisado la Corte: “ [...] En cuanto a la autoridad pública encargada de adelantar el proceso penal es evidente que se trata de funcionarios investidos de poder jurisdiccional cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada, mientras, por regla general, el proceso disciplinario está a cargo de autoridades administrativas cuyas decisiones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso administrativa; además, en materia de tipicidad la descripción de la conducta señalada en la legislación penal no atiende a los mismos parámetros de aquella descrita por la legislación disciplinaria, pues en ésta última el operador jurídico cuenta con un margen mayor de apreciación, por cuanto se trata de proteger un bien jurídico que, como la buena marcha, la buena imagen y el prestigio de la administración pública, permite al “juez disciplinario” apreciar una conducta y valorar las pruebas con criterio jurídico distinto al empleado por el funcionario judicial, teniendo en cuenta, además, que en el proceso disciplinario se interpreta y aplica una norma administrativa de carácter ético [...]”.

75. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Bogotá D.C. 9 de julio 2015. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00189-00(0777-12). Actor. José Libardo Moreno Rodríguez. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.

76. Corte Constitucional, Sentencia T-969 de 2009.

77. La ortografía y gramática corresponden al texto original.

78. Folios 315 y 316 del cuaderno 3.

79. Folios 325 a 395 ibídem.

80. Folio 787 del cuaderno 6.

81. Folio 798 ibídem.

82. Folio 800 ibídem.

83. Folio 802 ibídem.

84. lbídem.

85. Folio 790 ibídem.

86. Ibídem

87. Folio 851 del cuaderno 6.

88. Folios 511 a 515 del cuaderno 4.

89. Folio 514 del cuaderno 4.

90. lbídem.

91. El Decreto 1220 de 1996 “por el cual se establecen disposiciones para la aplicación de las normas sobre Valoración Aduanera del Acuerdo del Valor del GATT de 1994 y de las Decisiones” vigente para la época de los hechos, en el artículo 1º diferenció los precios mínimos oficiales y los de referencia, otorgándoles a los primeros el carácter de obligatorio y a los segundos de indicativo.

92. Folios 828 a 8402 del cuaderno 6.

93. Folios 82 a 839 ibídem. La entidad argumenta lo mismo para sustentar la no aplicación de la Circular 114 de 1998.

94. Artículo 13 de la Ley 734 de 2002.

95. El artículo 14 de la Ley 200 de 1995 señaló: [...] Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa [...] La norma mencionada fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-155 de 2002 en la que se manifestó que [...] El titular de la acción disciplinaria no solamente debe demostrar la adecuación típica y la antijuridicidad de la conducta, pues ésta debe afectar o poner en peligro los fines y las funciones del Estado, sino también le corresponde probar la culpabilidad del sujeto pasivo manifestando razonadamente la modalidad de la culpa, para lo cual debe someterse a las nociones del dolo y culpa, en su definición y alcance, contenidas en el Código Penal [...].

96. Sentencia C-310 de 1997.

97. En este sentido ver las Sentencias C-195 de 1993, C-1280 de 1996, C-306 de 1996, C-310 de 1997, entre otras.

98. Corte Constitucional, Sentencia T-330 de 2007.

99. Las declaraciones son: 1410399051958-8 de octubre 25 de 1999, 0615344078821-7 del 5 de enero de 2000, 2348003052198-8 del 6 de enero de 2000, 0143402057989-6 del 18 de febrero de 2000, 1410302050399-3 del 18 de febrero de 2000, 0602744082072-3 del 23 de febrero de 2000, 0702125074851-7 de 25 de febrero de 2000, 1410399052152-3 del 1 de marzo de 2000, 0151003055833-5 del 24 de mayo de 2000, 1410302050765-6 del 26 de mayo de 2000. Ver Folios 439 a 441 del cuaderno 4.

100. Folios 812 y 813 del cuaderno 6.

101. Folio 813 ibídem.