Sentencia 2012-00124 de abril 24 de 2013

 

Sentencia 2012-00124 de abril 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 05001233100020120012401

Consejera Ponente:

Dr. Susana Buitrago Valencia

Actora: Mercedes Cecilia Cardona de Calle

Accionada: Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal en Liquidación

Acción de cumplimiento

Asunto: Fallo de segunda instancia

Bogotá D.C., veinticuatro de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con los artículos 3º y 27 de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el artículo 57 de la Ley 1395 de 2010 y 1º del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta sección es competente para pronunciarse sobre la impugnación que instauró la apoderada de la parte actora contra la sentencia proferida el 22 de agosto de 2012 por la Sala Primera de Decisión de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, por tratarse de fallo dictado en una acción de cumplimiento iniciada contra Cajanal —en Liquidación—, empresa industrial y comercial del Estado del nivel nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 490 de 30 de diciembre de 1998 “Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otras disposiciones”.

2. De la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el juez de lo contencioso administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe.

Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos que contengan un mandato imperativo a cargo de la correspondiente autoridad pública a la cual se reclame su acatamiento, pero al igual que la acción de tutela, es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tiene o tuvo otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de tal norma o acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

3. Requisitos de la acción y deberes del juez.

La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos de una manera inobjetable; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia se pruebe por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

4. Cuestión previa - Las excepciones propuestas.

Atendiendo a que el Tribunal Administrativo de Antioquia no se pronunció sobre las excepciones que propuso Cajanal EICE, en Liquidación, esta Sala avocará su estudio y adicionará la sentencia impugnada en tal aspecto.

Sostuvo la accionada que es indebida la conformación del litisconsorcio necesario por pasiva porque desde la expedición del Decreto 4269 de 2011, quien resuelve las solicitudes de reconocimiento pensional es la UGPP, entidad que, en consecuencia, debió vincularse al trámite de la acción.

La Sala desestima la excepción porque si bien en el numeral 1º del artículo 1º del Decreto 4269 de 8 de noviembre de 2011(1) se distribuyen las competencias entre Cajanal y la UGPP en materia pensional, otorgándose a la última la facultad de atender las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, lo evidente es que la Resolución 48.117 de 16 de septiembre de 2008 se expidió por Cajanal en cumplimiento de una orden judicial tres años antes de entrar en funcionamiento la UGPP.

Fue Cajanal quien con el citado acto aceptó la existencia de un derecho prestacional que vía judicial se reconoció a la madre de los accionantes por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín y que ya no necesita definirse por ninguna autoridad, entonces, no hay asunto sobre el cual la UGPP, dentro de sus competencias, deba pronunciarse.

En efecto, habiéndose reconocido vía judicial el derecho, corresponde a Cajanal, al momento de proceder al pago de las acreencias, determinar el porcentaje que corresponde sobre estas a cada una de las personas que demuestren tener el derecho a heredar, máxime cuando el expediente administrativo de la señora Mercedes Cecilia Cardona de Calle en la actualidad se encuentra en esa entidad, pues así lo expresó el mismo apoderado de la accionada al contestar la solicitud.

No puede olvidar la accionada que el proceso ejecutivo que en vida inició la señora Mercedes Cecilia, con el fin de obtener la entrega de los dineros reconocidos en la Resolución 48.117 de 16 de septiembre de 2008, se dio por concluido y se remitió por el juez de ejecución para que en el marco de la liquidación se ordenará su pago.

Así las cosas, la Sala estima que las razones expuestas son más que suficientes para concluir que la vinculación de la UGPP al presente trámite es innecesaria y, tal situación, conduce a que la excepción propuesta no tenga vocación de prosperar.

De otra parte, expresa el apoderado de Cajanal que el acto administrativo “demandado” no tiene vicios y que es imposible condenar a su representada en costas.

Sobre el particular, la sección debe decir que la presente es una acción de cumplimiento en la cual el juez no estudia la legalidad del acto administrativo ni una eventual condena en costas, pues ello es propio de un proceso ordinario.

Por último, sobre la petición para que se declare probada la excepción de prescripción de los derechos laborales, la Sala reitera que la acción de cumplimiento no es el escenario jurídico para debatir tal controversia porque esta se consagró para hacer cumplir la ley o los actos administrativos en los cuales exista un deber imperativo e inobjetable a cargo de una autoridad pública o de particulares que actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas.

Lo anterior excluye la posibilidad que el juez de cumplimiento se inmiscuya en materias o asuntos a tramitar a través de las acciones ordinarias previstas en la ley, las cuales deben decidirse por el juez natural que en el ordenamiento jurídico se haya establecido como competente para ello.

5. Lo que pide cumplir la accionada.

La apoderada de la parte actora solicita se ordene a Cajanal EICE, en liquidación cumplir lo dispuesto en la Resolución 48.117 de 16 de septiembre de 2008 en la cual, acatando la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín y se dispuso: “... reconocer en forma vitalicia una pensión de sobrevivientes, con ocasión del fallecimiento del señor Arenas Bedoya Balbino ya identificado, a favor de la señora Mercedes Cecilia Cardona de Calle, ya identificada en calidad de compañera permanente, efectiva a partir del 12 de julio de 1987 de conformidad con el fallo al cual se está dando cumplimiento, en cuantía del 50.00% pero con efectos fiscales a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la presente providencia” (destacado fuera de texto).

Está acreditado en el expediente que la señora Mercedes Cecilia Cardona de Calle, por intermedio de apoderada judicial presentó ante Cajanal el 19 de octubre de 2011 un escrito en el cual, pidió:

“... en armonía con lo dispuesto en el artículo 23 de la Carta Política, en forma respetuosa me permito requerir el cumplimiento a la Resolución 48.117 de Septiembre 16 de 2008 (producida en acatamiento a acción de tutela que amparaba el derecho de petición presentado en diciembre 5 de 2007 ante esa entidad), acto administrativo este mediante el cual se ordena dar cumplimiento a la sentencia de junio 5 de 2007 del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín (Rad. 05-001-31-05-004-2002-0919-00) y complementada mediante providencia de junio 27 de 2007, por medio de la cual se le reconoció la sustitución pensional a mi representada, así como su inclusión a la nómina de pensionados de esa entidad”.

Entonces no hay duda que se cumplió el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento y en el expediente no obra prueba que Cajanal haya dado respuesta al requerimiento que se le hizo.

Aclara la Sala que, como lo indica la apoderada de los sucesores procesales de la señora Mercedes Cecilia Cardona de Calle, estos se encuentran legitimados por activa para intervenir en la acción por así establecerlo el artículo 60(2) del Código de Procedimiento Civil y habérseles reconocido tal calidad en el auto admisorio de la demanda(3).

Resuelta la legitimación por activa de los sucesores procesales de la señora Mercedes Cecilia Cardona de Calle, la Sala avoca el estudio de la impugnación propuesta contra la sentencia de 22 de agosto de 22 de agosto de 2012 del Tribunal Administrativo de Antioquia, indicando, de antemano, que confirmará tal decisión pero no por las razones que allí se expresaron sino por las que se pasan a explicar.

Sea lo primero indicar que el a quo se equivocó en sus apreciaciones al decir que la acción devenía en improcedente porque existían dos medios de defensa judicial: (i) el proceso ejecutivo y (ii) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ambas para obtener el cumplimiento de la Resolución 48.117 de 2008.

Lo anterior porque el primero de los procesos sí se instauró y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín lo remitió a la liquidación de Cajanal en virtud de la ley y, el segundo, porque la parte actora pide el cumplimiento del acto que reconoció la sustitución pensional a la señora Cardona de Calle sin enervar cargo alguno en cuanto a su legalidad, esto es, no le atribuyen vicio de nulidad que deba sujetarse a estudio ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además, se trata de un acto de ejecución que, en principio, no sería enjuiciable a través de las acciones consagradas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Así, la improcedencia de la acción se presenta por cuanto la señora Mercedes Cecilia Cardona de Calle tuvo la acción ejecutiva como instrumento judicial idóneo para obtener de Cajanal el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 48.117 de 2008 y lo ejercitó, toda vez que instauró el proceso pertinente ante el juez competente.

Ahora bien, la circunstancia que en aplicación de lo dispuesto en el literal d), del artículo 6º del Decreto 254 de 2000(4) “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”, esa acción se hubiese declarado terminada y el proceso remitido por el juez a la liquidación de Cajanal para que allí se resolviera sobre su pago, impide en este momento la prosperidad de la acción por: (i) el reclamo está sometido a las reglas del proceso liquidatorio y, (ii) en razón a que la titular de los derechos reclamados falleció y quienes entran a sucederla son sus herederos, es preciso que tal sustitución en el pago de los dineros reconocidos en dicho acto administrativo se deba adelantar previo el cumplimiento de los requisitos previstos en el procedimiento liquidatorio para tal efecto.

La Sala, en un asunto similar al que ahora ocupa su atención, en sentencia del 31 de enero de 2013, proferida dentro del expediente radicado con el 2011-00130-01, indicó:

“De esta manera, la existencia del proceso de liquidación de Cajanal EICE al cual fue remitido el proceso ejecutivo del actor, impide el trámite de procesos paralelos pues su propósito es precisamente lograr que a través de una acción procedimental específica, se hagan efectivos los derechos de quienes tienen a su favor créditos que deben ser satisfechos por la entidad, y será precisamente en este trámite donde se disponga el pago de las sumas reclamadas por el señor Rodrigo de Jesús Muñoz Araque a través de la presente acción de cumplimiento.

De conformidad con lo expuesto, se impone declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento, y así lo hará la Sala en la parte resolutiva del presente fallo”.

De otra parte, la Sala reitera lo expuesto en el capítulo en el cual resolvió sobre las excepciones que propuso Cajanal, en liquidación, en el sentido de recalcar que no existe un derecho pensional en disputa o, pendiente por reconocer, pues sobre tal aspecto ya se pronunció la justicia laboral y esa fue la causa que dio origen a la Resolución 48.117 de 2008 en la cual se establecieron, entre otros, los valores a pagar a la señora Mercedes Cecilia Cardona Calle como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes en calidad de compañera permanente del señor Balbino Arenas Bedoya.

Lo anterior aclara que lo pretendido por la sucesión procesal es obtener la cuota parte de lo que, en su calidad de presuntos herederos, consideran les corresponde sobre aquello que hacía parte del patrimonio de su madre, derecho a heredar que estima la sección debe someterse al agotamiento de las reglas de la liquidación y del correspondiente proceso sucesoral.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. ADICIONAR la sentencia de 22 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de negar la prosperidad de las excepciones propuestas por el apoderado de Cajanal.

2. CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia de 22 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no por lo que allí se expuso sino por las señaladas en la parte motiva de esta providencia.

3. Devolver el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(1) “Por el cual se distribuyen unas competencias”.

(2) “ART. 60.—Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, al albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente curador.

Si en el curso del proceso sobreviene la extinción de personas jurídicas o la fusión de una sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran. (...)”.

(3) Folios 83 y 84.

(4) “ART. 6º—funciones del liquidador. Son funciones del liquidador las siguientes:

d) Dar aviso a los jueces de la República del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador; (...)”.