Sentencia 2012-00134/1759-2015 de Junio 16 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 15001-23-31-000-2012-00134-01(1759-15)

Consejero Ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Actor: Flor de María Chaparro de Hernández actuando en calidad de curadora del señor Gilberto Chaparro Mateus.

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) actualmente Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

Ref.: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Decreto 1º de 1984

Bogotá, D.C., dieciséis de junio de dos mil dieciséis.

La Subsección conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 22 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión Nº 10B, despacho Nº 5 que declaró la nulidad de las resoluciones 41290 del 26 de agosto de 2008 y PAP 028623 del 1º de diciembre de 2010 proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación (Hoy UGPP) y ordenó reconocer, liquidar y pagar la pensión de sobrevivientes al señor Gilberto Chaparro Mateus.

Antecedentes.

La señora Flor de María Chaparro de Hernández en calidad de curadora del señor Gilberto Chaparro Mateus, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Decreto 1º de 1984, demandó a la Caja Nacional de Previsión Social actualmente Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

Pretensiones.

1. Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:

— Resolución 41290 del 26 de agosto de 2008 proferida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación (Hoy UGPP), por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al señor Gilberto Chaparro Mateus.

— Resolución PAP 028623 del 1 de diciembre de 2010 por medio de la cual se resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 41290 del 26 de agosto de 2008.

2. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes desde marzo de 2006, a favor del señor Gilberto Chaparro Mateus.

3. Condenar a la demandada al pago de los intereses moratorios, costas y perjuicios que resulten probados dentro del proceso. Así como al ajuste de las cantidades líquidas de dinero que resulten de la condena conforme al IPC.

4. Que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.

Fundamentos fácticos.

En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:

1. El señor Gilberto Chaparro Mateus es hermano de las señoras Flor de María Chaparro de Hernández y María Hortencia Chaparro de Martínez. Y dependía económicamente de esta última.

2. La Caja Nacional de Previsión Social EICE (hoy UGPP) mediante Resolución 13176 de 28 de octubre de 1983 reconoció pensión de jubilación a la señora María Hortencia Chaparro de Martínez, efectiva a partir del 1º de enero de la misma anualidad, la cual fue reajustada a través de Resolución 13239 del 12 de noviembre de 1986(1).

3. La señora María Hortencia Chaparro de Martínez contrajo matrimonio con el señor Esteban Martínez Sandoval, con quien tuvo cuatro hijos, los cuales actualmente son mayores de edad.

4. El 21 de marzo de 2006 falleció la señora María Hortencia Chaparro de Martínez.

5. Mediante petición Nº 30054/2006 del 11 de agosto de 2006, la señora Flor de María Chaparro de Hernández solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de su hermano Gilberto Chaparro Mateus.

6. El Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Duitama (Boyacá) mediante sentencia del 25 de marzo de 2008 declaró en estado de interdicción judicial permanente por retardo mental moderado severo, secundario, con secuelas neurológicas de TCE, a temprana edad, no susceptible de curación al señor Gilberto Chaparro Mateus y como su curadora a la señora Flor de María Chaparro de Hernández.

7. Por medio de las resoluciones 41290 del 26 de agosto de 2008 y PAP 028623 del 1º de diciembre de 2010 la Caja Nacional de Previsión Social EICE (hoy UGPP) negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al señor Gilberto Chaparro Mateus en razón a que la fecha de estructuración de la invalidez es posterior a la muerte del causante y por ello, no se cumplen los requisitos establecidos por las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 para el reconocimiento.

Normas violadas y concepto de violación.

En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 2º, 48 y 209 de la Constitución Política, 14 y 19 del Decreto 656 de 1994, 3º y 4º de la Ley 700 de 2001, 47 de la Ley 100 de 1993, y el 13 de Ley 797 de 2003.

Como concepto de violación se expuso que los actos demandados adolecen de falsa motivación como quiera que no tuvieron en consideración que a falta de cónyuge, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios de la pensión de sobrevivientes los hermanos inválidos del causante, si dependían económicamente de este, como ocurre en el presente asunto.

Resaltó que el artículo 47 literal e) de la Ley 100 de 1993 establece dos requisitos para que los hermanos puedan acceder a la pensión de sobrevivientes, a saber, la falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho y que el hermano en estado de invalidez haya dependido económicamente del causante. Precisó que dichos requisitos los cumple a cabalidad el señor Gilberto Chaparro Mateus y que no obstante lo anterior, la entidad estimó que además de ellos el beneficiario debe acreditar que su condición de inválido se estructuró con anterioridad al fallecimiento del afiliado, en el sub lite, de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez.

Contestación de la demanda.

La entidad accionada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la señora Flor de María Chaparro de Hernández en su calidad de curadora del señor Gilberto Chaparro Mateus, por considerar que el acto demandado fue proferido con observancia de las normas constitucionales y legales que le son aplicables.

Como medios exceptivos propuso los siguientes: i) inexistencia de la obligación; ii) cobro de lo no debido; iii) prescripción y iv) la genérica. Las anteriores excepciones las fundamentó en que la invalidez del solicitante (Gilberto Chaparro Mateus) es posterior al fallecimiento del causante, por lo que a su juicio, no puede tenérsele como beneficiario de la pensión de sobrevivientes de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez.

Alegatos de conclusión de primera instancia.

Flor de María Chaparro de Hernández (fls. 227 a 243 Cdno. 1)

Reiteró los argumentos expuestos en la demanda e insistió en que la entidad demandada desconoce la normativa que regula la pensión de sobrevivientes, al condicionar el reconocimiento de la misma a que se acredite que la condición de inválido es anterior al deceso del afiliado a la entidad.

Resaltó que el 13 de julio de 2006 la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca practicó examen médico al señor Gilberto Chaparro Mateus en el cual determinó un retardo mental severo secundario, con origen desde el nacimiento y sin posible curación, diagnóstico que fue complementado por otros exámenes realizados dentro del proceso de jurisdicción voluntaria de interdicción judicial radicado bajo el Nº 2007-00272, que se tramitó en el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Duitama (Boyacá) y en el que se declaró en estado de interdicción judicial permanente al señor Gilberto Chaparro Mateus y se designó a su hermana, señora Flor de María Chaparro de Hernández como curadora.

Finalmente, enfatizó que tanto la señora Flor de María Chaparro de Hernández con 79 años de edad, como el señor Gilberto Chaparro Mateus con 68 años, son personas de la tercera edad, que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional tienen la categoría de sujetos de especial protección, y que por tanto merecen ser amparados a través del reconocimiento pensional que se depreca. Aunado a lo anterior, anotó que el señor Chaparro Mateus cumple con la totalidad de requisitos legales para el efecto, esto es, no existir nadie con mejor derecho, ser hermano del causante, tener una condición de invalidez y haber dependido económicamente de la fallecida.

UGPP (fls. 244 a 245 Cdno. 1)

La parte demandada insistió en que el señor Gilberto Chaparro Mateus no cumple los requisitos contenidos en la Ley 797 de 2003, para poder acceder a la pensión de sobrevivientes, pues al momento del fallecimiento de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez no había sobrevenido su condición de invalidez, lo que permite inferir que tampoco existió dependencia económica alguna respecto de esta.

Por lo anterior señaló, que reconocer la pensión reclamada sin el cumplimiento de los presupuestos legales, implicaría un desconocimiento de la ley, y a su vez pondría en riesgo el Sistema de Seguridad Social en Pensiones.

Sentencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Boyacá —Sala de Decisión de Descongestión Nº 10B— en sentencia del 22 de agosto de 2014 dispuso lo siguiente:

i) Declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.

ii) Declaró la nulidad de las resoluciones 41290 del 26 de agosto de 2008 y PAP 028623 del 1º de diciembre de 2010 por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al señor Gilberto Chaparro Mateus.

iii) A título de restablecimiento condenó a la parte demandada a reconocer, liquidar y pagar la pensión de sobrevivientes al señor Gilberto Chaparro Mateus, quien es representado por su hermana Flor de María Chaparro de Hernández, a partir del 21 de marzo de 2006, fecha del deceso de la causante.

iv) Ordenó indexar las mesadas dejadas de cancelar, a partir del 21 de marzo de 2006.

v) No condenó en costas.

Los fundamentos de dicha decisión, son los siguientes:

Precisó que el sistema de pensiones como parte integral del Sistema General de Seguridad Social, tiene como objetivo garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y la muerte, a través del reconocimiento de pensiones, entre ellas la de sobrevivientes, siempre que se cumplan los requisitos previstos en la Ley 797 de 2003 para su obtención.

Seguidamente, indicó que la Corte Constitucional ha sostenido que la pensión de sobrevivientes constituye un derecho de contenido fundamental, pues tal prestación atiende un importante objetivo constitucional, cual es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, toda vez que pretende que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que se vea alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado.

El a quo concluyó que en el caso sub examine sí se cumplían los requisitos exigidos por la Ley 797 de 2003 para acceder a la prestación solicitada, tales como ausencia de otros beneficiarios, parentesco, estado de invalidez y dependencia económica.

En lo que respecta a la invalidez precisó que si bien la sentencia en la que se declaró interdicto al señor Gilberto Chaparro Mateus fue proferida con posterioridad al deceso de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez, lo cierto es que se demostró que el estado de invalidez lo ha presentado a lo largo de toda su vida, como quiera que a raíz de una caída que sufrió a los dos años de edad, padece un retardo mental severo.

Conforme a lo expuesto, consideró procedente otorgar la pensión de sobrevivientes al señor Gilberto Chaparro Mateus, en su calidad de beneficiario de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez (QEPD), a partir del día 21 de marzo de 2006, fecha de fallecimiento de esta última.

Adujo que de conformidad con lo preceptuado en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 no hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción propuesta por la accionada, por cuanto entre la expedición de la última de las resoluciones acusadas y la demanda trascurrieron menos de 3 años.

Argumentos de la apelación.

UGPP (fls. 288 a 289 Cdno. 1)

El apoderado de la parte demandada, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, y solicitó denegar las pretensiones de la demanda, con fundamentó en lo siguiente:

Argumentó que el señor Gilberto Chaparro Mateus no tiene derecho a la pensión de sobrevivientes solicitada, como quiera que la declaratoria de su invalidez fue posterior a la fecha de deceso de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez, y en tal virtud, no puede predicarse su calidad de beneficiario. En esa misma línea argumentativa insistió en que para que pueda ser considerado beneficiario de dicha prestación, la invalidez debió estructurarse con anterioridad.

Alegatos de conclusión.

La parte demandante presentó alegatos de conclusión de manera extemporánea (folios 315 a 336 Cdno. 1).

Ministerio Público.

La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado, solicitó confirmar la sentencia apelada con fundamento en lo siguiente:

Estimó que las pruebas obrantes en el proceso, permiten concluir que el señor Gilberto Chaparro Mateus se encontraba en situación de invalidez y dependía económicamente de la causante. En este sentido, resaltó el diagnóstico psiquiátrico, en el cual se lee “Retardo mental moderado – severo, de carácter permanente e irreversible y no susceptible de curación mediante tratamiento alguno”.

Señaló que de conformidad con el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 una persona es considerada inválida por cualquier causa de origen no profesional, cuando hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral. Y en el presente asunto la Junta Regional de Calificación de Invalidez determinó una pérdida del 54,20%, debido al retardo mental precitado.

Afirmó que contrario a lo sostenido por la entidad apelante, el hecho causante de la invalidez del señor Gilberto Chaparro Mateus acaeció a muy temprana edad, esto es, a los dos años, cuando al caer de un balcón a varios metros de altura, sufrió un trauma craneoencefálico severo. Es decir, que la invalidez se consolidó mucho antes del fallecimiento de la causante, por lo que no hay lugar a negar el derecho prestacional reclamado, como quiera que se acreditaron los requisitos establecidos en la ley para el efecto.

Finalmente, manifestó que el señor Gilberto Chaparro Mateus es una persona de la tercera edad (nació el 19 de abril de 1946) que merece protección especial reforzada y que además se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta en atención a su condición mental de disminuido psíquico, por lo que debe garantizársele su derecho irrenunciable a la seguridad social, máxime cuando acreditó todos los requisitos legales para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes que reclama con la demanda.

Consideraciones.

Problema jurídico.

El problema jurídico que se debe resolver en esta sentencia se resume en la siguiente pregunta:

¿El señor Gilberto Chaparro Mateus en condición de hermano de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez, cumple los requisitos previstos en la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes, especialmente los relacionados con la invalidez y la dependencia económica?

Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Subsección precisará lo relacionado con i) régimen legal de la pensión de sobrevivientes; ii) beneficiarios de la pensión de sobrevivientes; iii) requisitos para que un hermano acceda a la pensión de sobrevivientes; iv) el estado jurídico de invalidez y v) análisis del caso concreto.

1. Régimen legal de la pensión de sobrevivientes.

Conforme lo establece el artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social es un servicio público obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con observancia de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. De ahí que el legislador quedó habilitado para configurar el sistema de seguridad social sometido a dichos principios y a los parámetros fundamentales establecidos en la citada norma constitucional.

En efecto, fue a través de la Ley 100 de 1993, que el legislador organizó el sistema de seguridad social integral cuya finalidad es proteger los derechos irrenunciables de todas las personas para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten. Este sistema comprende las obligaciones del Estado, la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios u otras que se incorporen en el futuro.

Se encuentra conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la misma Ley 100 de 1993.

En lo que tiene que ver con el régimen de pensiones, su objetivo es garantizar a la población, el amparo contra las eventualidades derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la citada ley.

Así pues, con la finalidad de atender la contingencia derivada de la muerte, el legislador previó la denominada pensión de sobrevivientes, como una prestación dirigida a suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el afiliado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Es decir, que su reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad.

Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-1094 de 2003, manifestó:

“[…] Por su parte, el legislador ha dispuesto que el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.

La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido. Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades. […]” (Se subraya).

2. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes.

De conformidad con los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez que fallezca, en el siguiente orden:

ART. 47.—Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:

a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte.

b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a).

Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.

En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente;

c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;

d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este;

e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de este.

PAR.—Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil” (Se subraya). 

De la norma en cita se advierte que existen tres grupos de beneficiarios excluyentes entre sí, toda vez que a falta de uno lo sucederá el otro, así: (i) cónyuge o compañera permanente e hijos con derecho; (ii) padres con derecho; y (iii) hermanos con derecho. De los aludidos grupos de beneficiarios, y en atención a lo que es objeto de debate en el caso sub examine, se procederá al estudio de los requisitos que deben cumplirse por el tercer grupo de beneficiarios. 

3. Requisitos para que un hermano sea beneficiario de la pensión de sobrevivientes. 

Tal como se lee en el literal e) del artículo trascrito, el hermano que pretenda ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes deberá acreditar los siguientes requisitos: i) ausencia de otros beneficiarios; ii) parentesco con el causante; iii) calidad jurídica de inválido y iv) dependencia económica respecto del fallecido. 

3.1. Ausencia de otros beneficiarios.

Deberá verificarse que no existan beneficiarios pertenecientes al primer o segundo grupo, esto es, cónyuge o compañera permanente e hijos con derecho; y padres con derecho. En caso de existir, estos desplazarán a los hermanos con derecho.

3.2. Parentesco con el causante.

Según los artículos 35 y 54 del Código Civil, el parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre, tal como es el caso de los hermanos, que pueden serlo, por parte de padre y madre, o bien solo por parte del primero o del segundo. Así quien pretenda la pensión de sobrevivientes, deberá acreditar el parentesco que lo une con el causante, en este caso, demostrar su calidad de hermano de la fallecida.

Dicho vínculo se prueba con el registro civil de nacimiento, como quiera que es este el documento idóneo a través del cual se consignan los hechos y actos relativos al estado civil de las personas, entre ellos, el nacimiento, en los términos del Decreto 1260 de 1970. Sin embargo, de forma excepcional, podrá probarse el estado civil de las personas, con la partida eclesiástica de bautismo, siempre que hayan nacido con anterioridad a 1938. Tal como lo sostuvo esta corporación(2), en sentencia del 22 de agosto de 2013:

“[…] para las personas nacidas a partir de 1938, el estado civil solo puede probarse mediante el correspondiente registro civil según el Decreto 1260 de 1.970. Este nuevo estatuto introdujo innovaciones con respecto al antiguo sistema de la Ley 92 de 1.938, que distinguía entre pruebas principales y pruebas supletorias del estado civil. Las primeras se vinculaban al registro civil, no así las segundas (partidas eclesiásticas de matrimonios, bautismos y defunciones).

Para entender correctamente esta primera orientación del nuevo sistema, conviene tener en cuenta que las antiguas pruebas supletorias de la Ley 92 de 1.938 conservan todo su valor. En tal caso el acto de registro del estado civil surge en la partida de bautismo, sin necesidad de una posterior participación del Estado(3), por ello respecto a las partidas eclesiásticas levantadas en forma directa por el cura párroco, una vez celebrado el bautismo, la copia de tales actas tiene valor ante los funcionarios del registro civil para levantar el acta civil, pero las personas nacidas con anterioridad a la Ley 92 de 1.938, no están obligadas a registrar la partida de bautismo, pues este solo documento constituye plena prueba de su estado civil, razón por la cual en el presente caso Daniel Morales del Toro debe ser considerado como padre del occiso ya que demostró en debida forma tal calidad conforme a las disposiciones jurídicas que para tal momento regulaban la materia […]” (Negrillas de la Sala).

Por consiguiente, las personas que nacieron antes de 1938, podrán probar su estado civil con la partida eclesiástica de bautismo, es decir, que esta servirá para demostrar el grado de filiación consanguínea respecto del pensionado.

3.3. Calidad jurídica de inválido del solicitante.

3.3.1. Estado de invalidez y calificaciones de las Juntas Regionales de Calificación.

El artículo 38 de la Ley 100 de 1993 regula el estado de invalidez en los siguientes términos:

ART. 38.—Estado de invalidez. Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.

Conforme la norma en cita, la invalidez se encuentra determinada por la incapacidad física o psíquica de la persona con ocasión de su estado de salud, la cual deberá ser igual o superior al 50% de su capacidad laboral.

Igualmente debe anotarse que la aludida invalidez debe ser calificada por la Junta Regional de Calificación, entidad que determinará el origen, porcentaje de la pérdida de la capacidad y fecha de estructuración de la invalidez.

Ahora bien, para la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral, el Decreto 2463 de 2001 por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, dispone en su artículo 9º lo siguiente:

ART. 9º—Fundamentos para la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral.

1. Los fundamentos de hecho que debe contener el dictamen con el cual se declara el grado, el origen de pérdida de la capacidad laboral o de la invalidez y la fecha de estructuración, son todos aquellos que se relacionan con la ocurrencia de determinada contingencia, lo cual incluye historias clínicas, reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en general, los que puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal, tales como certificado de cargos y labores, comisiones, realización de actividades, subordinación, uso de determinadas herramientas, aparatos, equipos o elementos, contratos de trabajo, estadísticas o testimonios, entre otros, que se relacionen con la patología, lesión o condición en estudio.

2. Los fundamentos de derecho, son todas las normas que se aplican al caso de que se trate. […]” (Se subraya).

Como los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez constituyen el soporte técnico a partir del cual se generan prestaciones como la pensión de sobrevivientes(4), la Corte Constitucional ha precisado que(5): “[…] estos documentos no pueden ser simples formatos en los cuales se llenan para el caso los espacios en blanco, cada una de estas opciones deben estar fundamentadas expresamente en un criterio técnico o médico, con mayor razón si se trata de un tema tan trascendental como la fecha de estructuración de la invalidez de la cual depende el régimen legal aplicable por lo que puede hacer la diferencia entre el reconocimiento o la negación de una pensión de invalidez, parte del derecho fundamental a la seguridad social […]”.

3.3.2. Fecha de estructuración de la invalidez.

Específicamente sobre la fecha de estructuración de invalidez el artículo 3º del Decreto 917 de 1999(6) establece lo siguiente:

ART. 3º—Fecha de estructuración o declaratoria de la pérdida de la capacidad laboral. Es la fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación. En todo caso, mientras dicha persona reciba subsidio por incapacidad temporal, no habrá lugar a percibir las prestaciones derivadas de la invalidez”.

Sobre la incidencia de la fecha de estructuración de la invalidez para efectos del reconocimiento de la prestación, resulta pertinente la siguiente regla jurisprudencial establecida en la misma Sentencia T-014 de 2012:

“[…] La fecha de estructuración de la invalidez es el momento a partir del cual la persona pierde de manera permanente y definitiva su capacidad laboral y de esta manera, la capacidad de generar los ingresos que él y su familia demandan, motivo por el cual para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia médica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación […]” (Se resalta).

3.3.3. Conclusiones generales respecto del estado de invalidez y la fecha de estructuración de la misma. 

Conforme a la normativa y jurisprudencia trascrita, se puede llegar a las siguientes conclusiones: 

i) Una persona se considera inválida cuando con ocasión de su estado de salud física o psíquica le sea determinada una pérdida igual o superior al 50% de su capacidad laboral. 

ii) Para efectos de establecer la condición jurídica de invalidez se requiere dictamen de la Junta Médica de Calificación de Invalidez. 

iii) El aludido dictamen debe estar debidamente fundamentado y motivado, con explicación y justificación de los diagnósticos del paciente y soportados en la historia clínica, reportes, valoraciones o exámenes médicos; y en general todo aquello que pueda servir de prueba, así como en los fundamentos de hecho y de derecho. 

iv) La fecha de estructuración de la invalidez es el momento a partir del cual la persona pierde de manera permanente y definitiva su capacidad laboral y en consecuencia, la capacidad de generar los ingresos para su manutención. 

v) La fecha de estructuración de la invalidez puede ser anterior a la fecha de la calificación o concomitante a la fecha de calificación. 

3.4. Dependencia económica.

Esta Subsección(7) definió la dependencia económica “[…] como aquella situación de subordinación a que se halla sujeta una persona respecto de otra en relación con su ´modus vivendi´. Relación de dependencia dentro de la cual deberá observarse, por parte del beneficiado o amparado, una conducta sensata, eso sí, acorde con la dignidad humana pero desprendida de ostentación o suntuosidad alguna […]”.

Por su parte, la Corte Constitucional en Sentencia C-066 de 2016 señaló que “[…]: (i) la falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de los beneficiarios del causante de la pensión de sobrevivientes, para auto-proporcionarse o mantener su subsistencia; (ii) la presencia de ciertos ingresos no constituye la falta de la misma, ya que tan solo se es independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo existencial en condiciones dignas”.

En estos términos, es claro que la dependencia económica no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos, sino en la falta de condiciones materiales mínimas para la subsistencia. Es de anotar que dicho concepto debe ser analizado en armonía con los postulados constitucionales y legales que enmarcan la seguridad social, tales como la protección especial a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. 

En conclusión.

Reunidos los cuatro requisitos precitados, esto es, i) ausencia de otros beneficiarios; ii) parentesco con el causante; iii) condición jurídica de inválido y iv) dependencia económica, es procedente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor del hermano inválido. 

En este orden de ideas, procederá la Subsección a revisar si en el caso sub examine se cumplen los requisitos mencionados para que al señor Gilberto Chaparro Mateus le sea reconocida la pensión en su condición de sobreviviente de su hermana María Hortencia Chaparro de Martínez, a quien la Caja Nacional de Previsión Social EICE (hoy UGPP) otorgó pensión de jubilación mediante Resolución 13176 del 28 de octubre de 1983 (folios 234 a 238 Cdno. 2).

4. Análisis del caso concreto.

4.1. Ausencia de otros beneficiarios.

En lo que respecta al primer grupo de beneficiarios se advierte que el cónyuge e hijos de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez, como beneficiarios principales de la pensión de sobrevivientes no pueden acceder a ella, toda vez que el primero falleció y los segundos son mayores de edad y no se acreditó que tuvieran alguna condición especial que los haga acreedores de la misma(8); de manera que el siguiente grupo con derecho a reclamar su reconocimiento corresponde a los padres, sin embargo, estos tampoco podrán recibirla pues ya fallecieron.

De modo que en ausencia de los principales beneficiarios, el único con derecho para reclamar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, es el señor Gilberto Chaparro Mateus, en calidad de hermano inválido de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez.

4.2. Parentesco con la causante.

Para acreditar el parentesco la parte demandante allegó registro civil de nacimiento del señor Gilberto Chaparro Mateus(9), en el cual figuran como padres los señores Aníbal Chaparro Chaparro y Mercedes Mateus Chaparro, así como las partidas de bautismo(10) de las señoras Flor de María Chaparro de Hernández(11) y María Hortencia Chaparro de Martínez(12), en las cuales puede evidenciarse que son hijas de los señores Aníbal Chaparro Chaparro y Mercedes Mateus Chaparro, es decir que tienen la calidad de hermanas del señor Gilberto Chaparro Mateus.

Así entonces, quedó demostrado el parentesco en calidad de hermanos entre el señor Gilberto Chaparro Mateus y la señora María Hortencia Chaparro de Martínez.

4.3. Estado de invalidez del solicitante.

Para acreditar este requisito, se allegaron al plenario las siguientes pruebas:

— Concepto rendido por el médico psiquiátrico Hernando Botello Ocampo, en los siguientes términos: (fls. 142-143 cdno. 2)

“[…] Es el séptimo de ocho hijos de un hogar campesino cuyos padres fallecidos hace varios años por enfermedad cardíaca. Gilberto fue producto de un embarazo de duración y término aparentemente normal y con desarrollo psicomotor satisfactorio hasta cuando tenía 1 o 2 años de edad. Para esa época padece trauma craneoencefálico severo al caer de un balcón de varios metros de altura sin que hubiese recibido atención médica posterior.

A partir de entonces se hace evidente un marcado deterioro en su desarrollo psicomotor, intelectual y del lenguaje, por lo que sus padres consideraron que no era útil que continuara en la escuela, en la que después de varios años no obtuvo progreso académico alguno. No aprendió a leer, ni escribir y desde entonces altercaciones protuberantes en su capacidad de aprendizaje (sic).

Siempre permaneció al lado de sus padres hasta la muerte de ellos, y posteriormente junto a su hermana mayor María Hortencia, quien falleció hace dos meses de infarto del miocardio. Su comportamiento se ha caracterizado por ser improductivo, pueril, irritable, poco sociable, (…) habla cosas sin sentido, y se torna logorreico, hostil y deambulante (…).

Examen mental.

Paciente con mayor edad aparente, regular presentación personal y nutricional. Afecto pueril, risas inmotivadas, fondo hostil, inquietud motora.

Pensamiento lógico, concreto, negativista y sin contenido delirante activo.

Desorientado en tiempo y lugar, parcialmente en persona memorias comprometidas. Atención distráctil. Nivel intelectual deficitario. Introspección y prospección nulas.

Conclusiones:

1. Gilberto Chaparro Mateus presenta cuadro clínico de retardo mental moderado-severo secundario a secuelas neurológicas de trauma craneoencefálico padecido a muy temprana edad.

2. Esta patología es de carácter permanente, irreversible y no susceptible de curación mediante tratamiento alguno. Pronóstico pobre.

3. Lo anterior le ocasiona una enfermedad de curso incapacitante, la cual compromete de manera significativa su capacidad de autonomía e independencia, por lo que requiere de cuidado y supervisión permanente por parte de sus familiares […]” (Se destaca).

— Calificación de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca (fls. 125 a 127 Cdno. 2) que se realizó el 13 de julio de 2006 y en la que se determinó una pérdida de capacidad laboral del señor Gilberto Chaparro Mateus del 54,20%, por enfermedad común, precisándose que el referido señor “requiere del auxilio de otra persona”. La fecha de estructuración de la invalidez que se señaló en el dictamen fue el 5 de junio de 2006.

— Sentencia proferida el 25 de marzo de 2008 por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Duitama (Boyacá) en la que se declaró en estado de interdicción judicial permanente por retardo mental, moderado severo, secundario, con secuelas neurológicas de TCE, a temprana edad, no susceptible de curación del señor Gilberto Chaparro Mateus y se le designó como curadora a su hermana Flor de María Chaparro de Hernández (fls. 337-344, cdno. 2). La aludida decisión fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Boyacá, mediante sentencia del 2 de octubre de 2008 (fls. 26-33 del cuaderno principal).

De conformidad con las pruebas reseñadas, se evidencia que el señor Gilberto Chaparro Mateus se encuentra en estado de invalidez.

Ahora bien, en lo que respecta a la fecha de estructuración de la invalidez, debe anotarse que si bien de acuerdo con el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, la invalidez del señor Gilberto Chaparro Mateus se estructuró el día 5 de junio de 2006, esto es, con posterioridad al fallecimiento de la pensionada María Hortencia Chaparro de Martínez, (21 de marzo de 2006), lo cierto es que según se desprende de las pruebas técnicas allegadas al plenario, la aludida invalidez obedeció al trauma craneoencefálico severo que sufrió el señor Chaparro Mateus al caer de un balcón de varios metros de altura cuando tenía 2 años de edad, y que con ocasión de dicha caída presentó un deterioro marcado en su desarrollo psicomotor, intelectual y del lenguaje, presentando “alteraciones protuberantes en su capacidad de aprendizaje” que le han impedido valerse por sí mismo, requiriendo de cuidado y supervisión permanente por parte de sus familiares.

Conforme a lo expuesto, para la Subsección se acreditó el estado de invalidez del solicitante e igualmente se demostró que el mismo existía con anterioridad al fallecimiento de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez. 

4.4. Dependencia económica respecto del causante.

• Con el fin de verificar esta condición, al trámite administrativo de reconocimiento pensional se allegaron las declaraciones de los señores Antonio Figueredo Mateus (fls. 121 a 123 Cdno. 2), María Empidia Fonseca de González (f. 122 Cdno. 2), José del Carmen Rojas Hernández (f. 35 Cdno. 1) y Hernando Fonseca Melo (f. 36 Cdno 1) quienes dieron cuenta de la dependencia económica del señor Gilberto Chaparro Mateus respecto de la fallecida María Hortencia Chaparro de Martínez.

En ese sentido, el señor Antonio Figueredo manifestó lo siguiente:

“[…] conocí de vista, trato y comunicación a la señora María Hortencia Chaparro de Martínez (QEPD), quien en vida se identificó con la cédula de ciudadanía número 23.540.741 de Duitama, durante unos sesenta (60) años, porque vivimos en la misma vereda, me consta doña María Hortencia Chaparro de Martínez, era viuda de su esposo el señor Esteban Martínez (QEPD), (…) vivía únicamente con su hermano don Gilberto Chaparro, por dicho conocimiento me consta que (…) era la única compañía que doña María Hortencia Chaparro de Martínez, tenía (sic) además me consta que don Gilberto Chaparro, dependía económicamente de su hermana (…) no tiene profesión ni mucho menos más ingresos o pensión, la única fuente de ingreso que el tenia era la ayuda de su hermana, ya que don Gilberto Chaparro, es incapacitado para laborar sufre de retardo mental […] (Se subraya).

Por su parte, la señora María Empidia Fonseca de González (folio 122 Cdno 2) indicó:

“[…] conozco de vista, trato y comunicación a la señora FLOR (sic) María Chaparro de Hernández, desde hace 20 años, porque somos amigas, al igual que conocí de vista, trato y comunicación a la señora María Hortencia Chaparro de Martínez (QEPD) (…) durante 30 años, porque éramos amigas, me consta (…) era viuda hacia 10 años (…) todos sus hijos son mayores de edad, vivía con su hermano don Gilberto Chaparro (…) era la única compañía que doña María Hortencia Chaparro de Martínez, porque don Gilberto Chaparro, no recibe sueldos ni ingresos, ni pensión ya que no puede laborar sufre de retardo mental es incapacitado para laborar, de la única persona que dependía era de doña María Hortencia Chaparro de Martínez. […]” (Se subraya)

A su turno, el señor José del Carmen Rojas Hernández manifestó: (f. 35 Cdno. 1)

“[…] Que conozco de vista, trato y comunicación al señor Gilberto Chaparro Mateus, desde hace más de 40 años, porque fuimos vecino en la juventud, al igual que conocí de vista, trato y comunicación durante 40 años a la señora María Hortencia Chaparro de Martínez (QEPD), (…) porque fuimos vecinos, me consta desde que tengo uso de razón (sic) que el señor Gilberto Chaparro es interdicto por este motivo dependía económicamente de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez, además por sus incapacidades mentales no puede laborar […]” (Se subraya).

En igual sentido, el señor Hernando Fonseca Melo indicó: (f. 36 Cdno. 1)

“[…] Que conozco de vista, trato y comunicación al señor Gilberto Chaparro Mateus, desde hace más de 30 años, porque fuimos vecinos, al igual que conocí de vista, trato y comunicación durante 30 años a la señora María Hortencia Chaparro de Martínez (QEPD), (…) me consta que el señor Gilberto Chaparro es interdicto por este motivo dependía económicamente de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez, además por sus incapacidades mentales no puede laborar […]” (Se subraya).

Igualmente, en el concepto rendido por el médico psiquiátrico Hernando Botello Ocampo, se dejó constancia que en atención al estado de invalidez del señor Gilberto Chaparro Mateus, este vivía con la señora María Hortencia Chaparro de Martínez (f. 42, cdno. 2).

En estos términos, la Subsección considera que se demostró la existencia de la dependencia económica del señor Gilberto Chaparro Mateus respecto de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez, con ocasión del retraso mental que ha padecido desde temprana edad y que le ha impedido desarrollar actividades para procurarse los bienes necesarios para su congrua subsistencia.

Conclusión. 

El señor Gilberto Chaparro Mateus en condición de hermano de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez, cumple los requisitos previstos en la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes, esto es, ausencia de otros beneficiarios, parentesco, dependencia económica y especialmente invalidez, dado que con las pruebas allegadas al proceso se demostró que la misma se causó a temprana edad, es decir, con anterioridad al fallecimiento de su hermana. 

Aunado a lo anterior, debe advertirse que de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia T-941 de 2005, “[…] la interpretación y aplicación de las normas legales referentes a las condiciones y requisitos para acceder a una pensión de sobrevivientes deben ser interpretadas de conformidad con la Constitución y los instrumentos internacionales que reconocen derechos subjetivos a quienes padecen de discapacidad mental”, como ocurre en el caso sub examine, en el cual el señor Gilberto Chaparro Mateus es un sujeto de especial protección constitucional, en atención a que nació el 19 de abril de 1946, es decir que a la fecha tiene 70 años de edad, y que padece una enfermedad mental incapacitante respecto de la cual no existe tratamiento alguno, lo que le ha impedido generar los ingresos mínimos para su subsistencia.

Decisión de segunda instancia.

Por lo expuesto la Sala considera que se impone confirmar la sentencia de primera instancia, proferida el 22 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión de Descongestión Nº 10B –, por medio de la cual se declaró la nulidad de las resoluciones 41290 del 26 de agosto de 2008 y PAP 028623 del 1º diciembre de 2010, proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social EICE (hoy UGPP).

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión de Descongestión –, el 22 de agosto de 2014, que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Flor de María Chaparro de Hernández en su condición de curadora del señor Gilberto Chaparro Mateus contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: William Hernández GómezGabriel Valbuena HernándezLuis Rafael Vergara Quintero.

1 Igualmente, era beneficiaria de la pensión de sobrevivientes reconocida por Cajanal (hoy UGPP) por medio de la Resolución 019633 del 16 de octubre de 1997, con ocasión del fallecimiento de su cónyuge, el señor Esteban Martínez Sandoval.

2 Sección Tercera – Subsección A. Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón. Sentencia del 22 de agosto de 2013. Radicado: 13001-23-31-000-2000-00332-02 (39307). Actor: Daniel Morales del Toro y Otros.

Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena De Indias.

3 Corte Constitucional, Sentencia T-584/92.

4 C-1002 de 2004.

5 Sentencia del 20 de enero de 2012. T-014-2012. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Accionante: Héctor Fabio Rodríguez Venegas representado por su curador Olmedo Rodríguez Venegas. Demandado: Cajanal EICE.

6 Manual Único para la Calificación de la Invalidez.

7 Sentencia del 22 de noviembre de 2012. C.P. Alfonso Vargas Rincón. Núm. interno: 0448-2012. Actor
Piedad del Socorro Mejía González.

8 Registro de defunción del señor Esteban Sandoval Martínez, esposo de la señor María Hortencia Chaparro
(f. 38 cuaderno 1). A folio 53 del cuaderno 2, obra nota marginal en la que consta que contrajeron matrimonio el 1º de mayo de 1958. Revisada la sentencia de interdicción en la misma se relacionó que los padres de la causante fallecieron y los hijos que procreó con el señor Esteban Sandoval tienen la mayoría de edad, sin ningún tipo de condición especial.

9 Folio 37 del cuaderno principal.

10 Tal como se explicó en precedencia, para efectos de probar el estado civil se tendrán en cuenta las partidas
eclesiásticas o de bautismo de las señoras María Hortencia Chaparro de Martínez y Flor de María Chaparro
de Hernández, en atención a que las mismas nacieron el 22 de noviembre de 1931 y el 28 de abril de 1935,
respectivamente.

11 Partida de bautizo de la señora Flor de María Chaparro de Hernández (f. 53, cdno. 2).

12 Partida de bautizo de la señora María Hortencia Chaparro de Martínez (f. 133, cdno. 2).