Sentencia 2012-00138 de septiembre 4 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 250002327000201200138 01 (20094)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Petrobras Colombia Combustibles S.A. (NIT 900047822-5)

Demandado: Distrito Capital

Impuesto predial

Fallo

Bogotá, D.C., cuatro de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la actora, la Sala decide si procede la inadmisión del recurso de reconsideración interpuesto por esta contra la Resolución DDI-110792 y/o 2011EE153653 de 30 de marzo de 2011, por la cual el demandado impuso a la actora sanción por no declarar y practicó liquidación de aforo por el impuesto predial del año 2009, respecto de un inmueble de su propiedad. En caso negativo, analiza si es nula la liquidación de aforo, en los términos propuestos en el recurso.

Notificación de la liquidación oficial de aforo

La notificación de las decisiones oficiales es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso, pues de esta manera se dan a conocer a los administrados. Además, mientras los actos de la administración no se notifiquen, no producen efectos y tampoco son oponibles a los destinatarios (CCA, arts. 44 y 48).

Para la notificación de los actos de la administración tributaria distrital, el artículo 6º del Decreto 807 de 1993 dispone que serán aplicables los artículos 565, 566, 569 y 570 del estatuto tributario nacional.

El artículo 565 del estatuto tributario, vigente para el período gravable en discusión, dispone lo siguiente:

“ART. 565.—Formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos(modificado art. 45, L. 1111/2006). Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.

Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación. En este evento también procede la notificación electrónica.

PAR. 1º—La notificación por correo de las actuaciones de la administración, en materia tributaria, aduanera o cambiariase practicará mediante entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en el registro único tributario, RUT. En estos eventos también procederá la notificación electrónica.

Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no hubiere informado una dirección a la administración tributaria, la actuación administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca la administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria. Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por ninguno de los medios señalados, los actos de la administración le serán notificados por medio de publicación en un periódico de circulación nacional.

Cuando la notificación se efectúe a una dirección distinta a la informada en el registro único tributario, RUT, habrá lugar a corregir el error dentro del término previsto para la notificación del acto.

PAR. 2º—Cuando durante los procesos que se adelanten ante la administración tributaria, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, actúe a través de apoderado, la notificación se surtirá a la última dirección que dicho apoderado tenga registrada en el registro único tributario, RUT.

PAR. 3º—Las actuaciones y notificaciones que se realicen a través de los servicios informáticos electrónicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como certificadora digital cerrada serán gratuitos, en los términos de la Ley527de 1999 y sus disposiciones reglamentarias”.

Así, actos como la liquidación de aforo pueden notificarse por correo, para lo cual debe entregarse al contribuyente copia del acto en la dirección que este registre en el RUT. También pueden notificarse personalmente, para lo cual, previo aviso de citación, el contribuyente comparece a las oficinas de la administración y allí recibe copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión (CCA, art. 44).

En relación con la notificación de las actuaciones de la administración, entre las cuales se encuentran las liquidaciones de aforo, la Sala reitera lo dicho en sentencia del 18 de junio de 2014, en la que precisó lo siguiente(21):

“De la norma se deduce que los requerimientos, al igual que otras actuaciones de la administración tributaria, pueden notificarse de las siguientes formas:

— Mediante notificación electrónica, esto es, mediante el envío de un mensaje de datos a la dirección o sitio electrónico en el que el contribuyente haya aceptado previamente recibir notificaciones (L. 1111/2006, art. 46).

— Personalmente, es decir, mediante la entrega de copia del acto que se va a notificar, directamente al interesado. Normalmente, para este tipo de notificación se envía al interesado un aviso de citación mediante el cual se le conmina a que acuda a la dependencia respectiva y una vez se hace presente se procede a notificarle la actuación pertinente.

— A través de la red oficial de correos.

— Mediante el uso de cualquier servicio de mensajería especializada”.

Así, pues, las notificaciones personal y por correo son diferentes, pues la notificación personal significa que el contribuyente conoce directamente el acto en la entidad que lo expidió, para lo cual, previamente es citado para que comparezca a las oficinas de la administración. Por su parte, la notificación por correo se cumple con la entrega del acto en la dirección que corresponda, sea la informada en el RUT o la dirección procesal(22).

Sin embargo, la notificación por correo no requiere que el acto que se envía por correo sea entregado personalmente al contribuyente. Así lo precisó la Sala en los siguientes términos(23):

“(...) Se reitera que el artículo 565 del estatuto tributario contempla varias formas de notificación. Una de estas es la notificación personal y otra es la notificación mediante el envío de copia de la providencia o actuación respectiva, por correo, bien sea por la red oficial o mediante el uso de cualquier servicio de mensajería especializada. Si se aceptara la tesis planteada en la demanda de que el envío por correo debe ser entregado personalmente al contribuyente o a la persona autorizada por este para recibir notificaciones, se llegaría a la conclusión de que la notificación por correo y la personal son idénticas. Es más, en estricto sentido, la notificación por correo terminaría siendo “más personal” que la notificación personal misma, ya que en esta última es el interesado quien debe desplazarse a las oficinas de la entidad a notificarse, al paso que en la notificación por correo —como la entiende la demandante— sería el empleado del correo oficial o de la empresa de mensajería quien debería acudir a la dirección del contribuyente, buscarlo y entregarle personalmente copia de la actuación”.

Igualmente, sobre la entrega del correo en un edificio de propiedad horizontal, la Sala señaló lo siguiente(24):

“En el caso concreto se observa que la notificación por correo del requerimiento especial se envió a la dirección informada por el contribuyente en su declaración de renta correspondiente al año gravable 2003 (fl. 165, exp.), y si bien se omitió el número de la oficina, dicho envío no fue devuelto por la oficina de correos. En consecuencia, al ser recibido por el encargado de la administración del edificio se reconoció que el destinatario reside en dicho lugar, debiendo proceder a su entrega inmediata.

La falta de coordinación de la administración del edificio en la entrega de la correspondencia es un asunto ajeno a la administración tributaria, toda vez que esta entendió que el acto fue debidamente notificado al no ser devuelto el correo por parte de Adpostal (...)”.

Asimismo, en sentencia de 18 de junio de 2014, la Sala precisó que(25):

“(...) la interpretación de las normas que regulan las notificaciones debe consultar la necesidad de garantizar el derecho de defensa de los contribuyentes pero sin hacer imposible el trámite de la actuación.

Si el artículo 565 del estatuto tributario permite que se haga la notificación mediante cualquier servicio de mensajería especializada debe analizarse si la forma en que regularmente funciona dicho servicio es suficiente garantía para el derecho de defensa del contribuyente. Lo usual en el tráfico ordinario de la actividad de correos es que, cuando se trata de oficinas ubicadas en propiedad horizontal en la que exista una portería, los envíos postales sean entregados a la persona encargada de atender dicha portería. De hecho, la portería tiene siempre dispuesto un espacio físico para la recepción, clasificación y entrega de la correspondencia.

A pesar de lo anterior, afirma la demandante que según una certificación de la administradora del edificio son las empresas de mensajería quienes tienen la responsabilidad de entregar los envíos en cada una de las oficinas de la propiedad horizontal, ya que esa función no está asignada a ninguna persona de la administración del edificio.

Al respecto, la Sala debe precisar que, en primer lugar, la asignación de funciones al personal de la administración del edificio es un asunto interno que no tiene por qué afectar la eficacia de la actividad administrativa tributaria. No discute la Sala la autonomía de los órganos de administración de una copropiedad para organizar sus tareas de la manera en que lo estimen conveniente. Pero esas decisiones solamente producen efectos dentro del ámbito de las relaciones derivadas de la propiedad horizontal y no respecto de las normas que rigen la actividad administrativa del Estado. (...) esas decisiones, se repite, no pueden dejar sin efecto las normas del estatuto tributario en materia de notificación de las actuaciones administrativas” (resalta la Sala).

En esas condiciones, las consecuencias de los procedimientos internos entre un contribuyente y el encargado de la correspondencia del edificio donde están las oficinas de este, no pueden ser atribuibles a la administración, pues esta cumple la función de notificar por correo los actos si los entrega en la dirección del edificio que informó el contribuyente, independientemente de que por razones administrativas el correo no sea entregado en la oficina de este, sino en la oficina de correspondencia o en la portería del edificio.

En el caso sub examine, la dirección informada por Petrobras en el registro único tributario, RUT, es la KR 7 Nº 71-21, torre B, piso 17(26). También fue la dirección que informó en la última declaración del impuesto predial(27).

El 30 de marzo de 2011, la administración expidió la Resolución DDIU-110792, por la que practicó liquidación de aforo del impuesto predial a cargo de la actora por el año 2009 e impuso la sanción por no declarar(28).

La demandante alega que la liquidación de aforo fue entregada el 15 de abril de 2011 en el sótano del edificio ubicado en la KR 7 Nº 71-21, torre B a Setecsa Express, empresa que distribuye la correspondencia en el edificio donde están sus oficinas y no en el piso 17, que fue la dirección informada por ella. Por tanto, afirma que la notificación de este acto se entiende surtida hasta el 18 del mismo mes, fecha en la que la empresa en mención le entregó el correo. En consecuencia, el recurso de reconsideración contra la liquidación de aforo, interpuesto el 20 de junio de 2011, por ser este el día hábil siguiente, fue oportuno.

En el formato de reporte SE1-001-11 de 17 de junio de 2011 Setecsa Express certificó lo siguiente(29):

“1. Se verificó y se encontró que el día 15 de abril de 2011, fue recibido después de las 5:00 p.m. y sellada la guía (prueba de entrega) del documento en mención, quedando en estado 20, al cual se le dio curso el lunes 18 de abril en el primer recorrido bajo el código de barras PB005686 y recibido en la oficina de correspondencia de Petrobras dentro del horario habitual.

2. Se le informó a los señora del Outsourcing Tributario de Petrobras que efectivamente Setecsa Express, la empresa encargada por la Administración para el recibo y distribución de toda la correspondencia de las empresas agrupadas en el edificio Av. Chile, cuyas oficinas se encuentra ubicada en el sótano, actúa como facilitadora de la información más (sic) no como obstructora, es decir, si alguien viene a la ventanilla y no desea dejar la correspondencia en Setecsa Express se les entrega una ficha autorizándoles el ingreso a las torres. Setecsa no tiene el criterio de devolución de correspondencia, el único que lo hace es el destinatario”.

Así, pues, Setecsa Express como encargada de recibir y distribuir la correspondencia de las empresas agrupadas en el edificio de la KR 7 Nº 71-21, torre B, entre estas, Petrobras, recibió el correo el 15 de abril de 2011.

Dado que el 15 de abril de 2011, la DIAN entregó el correo en la dirección que informó la actora y lo recibió la empresa autorizada para ello en el edificio, debe entenderse que el acto demandado fue notificado ese día y no el 18 de abril, como lo plantea la demandante.

Lo anterior, por cuanto el artículo 565 del estatuto tributario aplicable al Distrito Capital por remisión del artículo 6º del Decreto 807 de 1993, no exige que la notificación por correo se surta con la entrega del acto al contribuyente mismo o a la persona autorizada por este para recibir notificaciones, pues tal exigencia tornaría la notificación por correo en personal, como lo precisó la Sala(30).

Ahora bien, dentro de los requisitos del recurso de reconsideración, está el de interposición oportuna(31). Si el recurso se interpone por fuera del término legal, la administración debe inadmitirlo mediante auto contra el cual solamente procede el recurso de reposición, como lo prevé el artículo 106 del Decreto Distrital 807 de 1993(32).

De modo que en la vía judicial corresponde al demandante demostrar la ilegalidad de la inadmisión del recurso para que se anule tal decisión y se estudie el fondo de las pretensiones del actor o se declare que ocurrió el silencio administrativo positivo, si pasó más de un año desde la interposición del recurso de reconsideración(33).

El artículo 720 del estatuto tributario dispone que el recurso de reconsideración debe interponerse dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto administrativo, en este caso, la liquidación de aforo.

En el caso en estudio, se observa que como el 15 de abril de 2011 se notificó a la actora la liquidación de aforo que le determinó el impuesto predial del año 2009, los dos (2) meses para interponer el recurso vencían el 15 de junio de 2011.

En consecuencia, el recurso contra la liquidación oficial de aforo interpuesto el 20 de junio de 2011 fue extemporáneo, motivo por el cual procedía la inadmisión, como lo dispuso la entidad demandada.

Al respecto, la Sala ha precisado que la presentación del recurso por fuera del término equivale a no haberlo interpuesto(34), motivo por el cual no se cumple el presupuesto procesal del agotamiento de la vía gubernativa (CCA, art. 135), lo que impide hacer pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

En consecuencia, previa revocatoria del fallo apelado, que negó las pretensiones de la demanda, la Sala se inhibe para estudiar de fondo la legalidad de la liquidación de aforo por falta de agotamiento de la vía gubernativa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar dispone:

INHÍBESE la Sala para pronunciarse de fondo sobre la liquidación de aforo por falta de agotamiento de la vía gubernativa.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(21) Expediente 20088, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(22) Decreto 807 de 1993, artículo 8º. Dirección procesal. Si durante los procesos de determinación, discusión, devolución o compensación y cobro, el contribuyente o declarante señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes del respectivo proceso, la administración deberá hacerlo a dicha dirección.

(23) Sentencia de 18 de junio de 2014, Expediente 20088, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(24) Sentencia de 10 de febrero de 2011, Expediente 17597, C.P. William Giraldo Giraldo.

(25) Expediente 20088, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(26) Folio 61.

(27) Artículo 7º del Decreto 807 de 1993.

(28) Folios 148 y 149.

(29) Folio 85.

(30) Sentencias de 10 de febrero de 2011, Expediente 17597, C.P. William Giraldo Giraldo y 18 de junio de 2014, Expediente 20088, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(31) Artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993 en concordancia con el artículo 722 del estatuto tributario.

(...)” (se destaca) (sic).

(32) ART. 106.—Trámite para la admisión del recurso de reconsideración. Cuando el recurso de reconsideración reúna los requisitos señalados en el artículo 722 del estatuto tributario nacional deberá dictarse auto admisorio del mismo, dentro del mes siguiente a su interposición; en caso contrario, deberá dictarse auto inadmisorio dentro del mismo término.

El auto admisorio deberá notificarse por correo.

El auto inadmisorio se notificará personalmente o por edicto, si transcurridos diez días el interesado no se presentare a notificarse personalmente. Contra este auto procede únicamente el recurso de reposición ante el mismo funcionario, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, y resolverse dentro de los cinco (5) días siguientes a su interposición. El auto que resuelva el recurso de reposición se notificará por correo, y en el caso de confirmar el inadmisorio del recurso de reconsideración agota la vía gubernativa.

Si transcurridos los quince (15) días hábiles siguientes a la interpretación de recurso de reposición contra el auto inadmisorio, no se ha notificado el auto confirmatorio del de inadmisión, se entenderá admitido el recurso”.

(33) Entre otras, ver sentencia de 14 de junio de 2007, Expediente 14589.

(34) Sentencia del 10 de febrero de 2011, Expediente 16998, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.