Sentencia 2012-00140/0670-2012 de febrero 15 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad. 11001032500020120014000

Interno: 0607-2012

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Actor: María Victoria Osorio Ardila

Demandado: Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil.

Bogotá D.C., quince de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico está orientado a determinar la legalidad de los actos acusados(1), expedidos por la Registraduría del Estado Civil, por medio de los cuales le fue impuesta a María Victoria Osorio Ardila la sanción de destitución e inhabilidad por el término de 10 años para ejercer cargos públicos, de conformidad con lo previsto en los numerales 2º y 55 de los artículos 34 y 48 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el Decreto 1950 de 1973 artículo 126.

Del control de legalidad practicado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a las decisiones disciplinarias.

El Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016, expediente 1210-11. M.P. Dr. William Hernández Gómez, sobre el control judicial integral de las decisiones disciplinarias expresó:

“[...] El control que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce sobre los actos administrativos disciplinarios, es integral. Ello, por cuanto la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales.

[...] Respecto a las decisiones proferidas por los titulares de la acción disciplinaria, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que puede ejercerse contra dichos actos, hace las veces del recurso judicial efectivo en los términos de la Convención Americana, por cuanto el control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo implica que puede y debe verificar: (i) La procedencia de la intervención de la jurisdicción contenciosa para examinar el control de decisiones disciplinarias; (ii) la existencia de un control integral y pleno de tales decisiones y de los procedimientos seguidos para el efecto; y, consecuencialmente (iii) la posibilidad de la jurisdicción de emprender exámenes sobre la actividad probatoria(2). [...].

“[...] El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.

Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en(3) el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no solo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva. [...]

Ahora bien(4), el juez de lo contencioso administrativo tiene competencia para examinar todas las causales de nulidad previstas en el artículo 137 de la Ley 1437. Si bien, prima facie, el juicio de legalidad se guía por las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto, que en virtud de la primacía del derecho sustancial, el juez puede y debe examinar aquellas causales conexas con derechos fundamentales, con el fin de optimizar la tutela judicial efectiva, de máxima importancia al tratarse del ejercicio de la función pública disciplinaria que puede afectar de manera especialmente grave el derecho fundamental al trabajo, el debido proceso, etc. [...]

[...] En ejercicio del juicio integral, tal y como acontece en el presente caso, el juez de lo contencioso administrativo puede estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria [...]”.

Las actuaciones administrativas surtidas dentro del proceso disciplinario, son las que a continuación se relacionan:

Mediante Resolución 228 de 7 de abril de 2009, la Registraduría Nacional del Estado Civil declaró la vacancia por abandono del cargo de profesional especializado 3010-06 de la planta global de la Registraduría Distrital del Estado Civil desempeñado por la doctora María Victoria Osorio Ardila (ff 18 a 23).

El 2 de junio de 2009, la Oficina de Control Interno Disciplinario ordenó abrir investigación disciplinaria, en aplicación de los artículos 152, 153 y 154 de la Ley 734 de 2002, en contra de la señora María Victoria Osorio Ardila, con fundamento en la Resolución 228 de 2009, decisión notificada el 9 de junio del citado año (f. 373).

El 15 de julio de 2009, la Oficina de Control Interno declaró oficiosamente la nulidad del auto de investigación disciplinaria (ff 52 a 53 c. 2).

El 15 de julio de 2009, la entidad de control profirió auto de citación a audiencia en contra de la actora, por estar dados los requisitos del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, en consecuencia citó a audiencia para el 24 de agosto de 2009 (ff 54 a 64).

El 21 de febrero de 2011, la Oficina de Control Interno Disciplinario, ordenó citar nuevamente para el 3 de marzo de 2011, a la doctora Osorio Ardila para que conforme a la ritualidad del proceso verbal consagrada en el inciso segundo del artículo 175 de la Ley 734 de 2002 aporte y solicite pruebas (ff. 283 a 284).

El 24 de marzo de 2011, se realizó audiencia para que presentaran alegatos de conclusión. Llegado el día y la hora señalados la investigada no compareció, en su lugar, vía fax remitió escrito presentando los alegatos (ff. 295 a 306 y 309 y s.s.).

Nuevamente el 9 de junio de 2011, la entidad de control citó a audiencia para presentar alegatos de conclusión, diligencia que fue aplazada a solicitud de la investigada para presentarlos por escritos, disponiendo continuarla el 13 de junio de 2011 (ff 329 a 332).

En audiencia del 13 de junio de 2011, el apoderado de oficio propuso nulidad de todo lo actuado, invocando las causales establecidas en los numerales 2º y 3º del artículo 143 de la Ley 734 de 2002, violación del derecho de defensa y la existencia de irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso (ff 333 al 335).

El 17 de junio de 2011, la Oficina Disciplinaria resolvió las nulidades, denegando las mismas e informándole al apoderado el derecho que tiene a impugnar la decisión (ff 335 a 339).

En audiencia realizada el 22 de junio de 2011, se corrió traslado al defensor para que presentara alegatos de conclusión (ff 340 a 346).

Finalmente los hechos con llevaron a que se dictara fallo de primera instancia el 29 de junio de 2011, por virtud del cual la Oficina de Control Interno Disciplinario, declaró disciplinariamente responsable a la señora María Victoria Osorio Ardila, en su condición de profesional especializada 3010-06 para la época de los hechos. En consecuencia, se le impuso sanción principal de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años, al respecto señaló (ff 346 a 373).

“[...] Sobre el reproche disciplinario se debe indicar que en el auto de citación a audiencia del 15 de junio de 2009, el operador disciplinario estableció que la doctora María Victoria Osorio Ardila, se encontraba en curso sic en la conducta tipificada en el numeral 55 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que establece como falta disciplinaria gravísima el abandono injustificado del cargo, función o servicio. Lo anterior en razón a la ausencia de la investigada a laborar en su sitio de trabajo, Registraduría Auxiliar de Suba (asignada desde el 6 de enero de 2009), durante los días 20, 24, 25, 26, 27,30 y 31 de marzo de 2009, sin que existiere incapacidad o incidente que lo justificara.

La no presentación a su sitio de trabajo por parte de la investigada se encuentra evidenciada con las pruebas documentales arrimadas a la actuación administrativa, tales como comunicaciones emitidas por el registrador auxiliar de Suba por el jefe de talento humano de la Registraduría Distrital, en donde requerían a la doctora Osorio Ardila para que justifique su ausentismo a laborar; y en la misma versión libre de la inculpada, en donde reconoce que durante los días 20, 24 25, 26, 27, 30 y 31 de marzo de 2009 y 1º, 2 y 6 de abril de 2009, estuvo presentándose en la oficina de talento humano, sede bancol piso 14 registrando en la mañana y en la tarde su ingreso y salida, sin que se le asignara ninguna función o labor, por quien tenía en su momento la facultad para hacerlo, a la espera de una respuesta a su solicitud de asignación de funciones inherentes a la naturaleza de su cargo y de conformidad con la Resolución 6053 de 2000 (manual de funciones y requisitos específicos) [...].

[...] En este orden de ideas, hay que precisar que el abandono injustificado del cargo, función o servicio, se encuentra reglado como ya se señaló, en la Ley 734 de 2002, como una falta disciplinaria autónoma la cual no requiere más ponderación que la demostración del mismo y que este se haya dado de manera injustificada.

De aquí que los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta según el artículo 43 del Código Único Disciplinario, como la afectación de la naturaleza esencial del servicio, o del grado de perturbación del mismo, se predican para las faltas graves o leves, pues la misma norma al señalar que las faltas gravísimas, están taxativamente señaladas en este código, excluye del análisis de estos criterios a estas últimas.

Hecha la anterior aclaración indíquese, que para que se configure el abandono del cargo, función o servicio, deben darse las circunstancias que establece el legislador para este tipo de conductas, artículo 126 del Decreto 1950 de 1973, entre ellas las siguientes:

1. No reasumir sus funciones al vencimiento de una licencia o permiso, vacaciones, comisión, o dentro de los 30 días siguientes al vencimiento de la prestación del servicio militar.

2. Dejar de concurrir al trabajo por tres días consecutivos. (subrayado fuera de texto).

3. No concurrir al trabajo antes de serle concedida autorización para separarse del servicio o en caso de renuencia antes de vencerse el plazo de que trata el artículo 113 del presente decreto nacional.

4. Abstenerse de prestar el servicio antes de que asuma el cargo quien ha de remplazarlo.

Sobre esta falta la Procuraduría en Concepto C385 de 2002, ha señalado que conforme al numeral 55 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la misma se estructura cuando se presenta “abandono injustificado del cargo, función o servicio”, y que por lo tanto, basta que la ausencia del empleado o de quien desempeña funciones públicas sea temporal o definitiva y que se presente sin ninguna razón o motivo que explique la dejación de las funciones. En este caso de existir justificación desaparece el hecho irregular [...]

[...] Teniendo en cuenta lo anterior y si bien es cierto que la doctora María Victoria Ardila se presentó durante los días 20, 24, 25, 26, 27, 30 y 31 de marzo de 2009 a la oficina de talento humano sede administrativa de la Registraduría Distrital edificio bancol, tal y como se observa en el reporte de marcación de asistencia del reloj biométrico, a la investigada no se le asignó ninguna labor o tarea en alguna de las dependencias de esta sede, según se puede observar en la certificación expedida por la doctora María Cecilia del Río Baena, profesional encargado de esta oficina (fl. 117 del expediente).

Esto significa que la doctora Osorio Ardila debía cumplir sus funciones, tareas o labores, en la Registraduría Auxiliar de Suba, pues era en esta localidad donde le habían asignado el cumplimiento de las mismas, a partir del 6 de enero de 2009, de acuerdo con el oficio ASATH-011/09 suscrito por la doctora Yinna Jasbleidi Mora Cardozo registradora distrital del estado civil.

De esta manera, se tiene que la investigada no se presentó a la dependencia asignada para el ejercicio de sus funciones, durante los días antes citados, lo que evidencia que no laboró por más de tres (3) días consecutivos. Conducta que se encuentra tipificada en el numeral 55 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973, como el abandono de funciones [...]”.

Posteriormente, con providencia de 17 de agosto de 2011 el registrador de estado civil resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión de 29 de junio de 2011, por medio de la cual la oficina de control interno disciplinario de la Registraduría Distrital del Estado Civil, resolvió sancionar disciplinariamente con destitución e inhabilidad general en el mínimo de 10 años a la doctora María Victoria Osorio Ardila, en su condición de profesional especializado 3010-06, (ff 374 a 394), al respecto expresó:

[...] Esta segunda instancia comparte y reitera lo manifestado por el funcionario competente de la Oficina de Control Interno de la Registraduría del Estado Civil, en el sentido de que esta solicitud ya fue objeto de pronunciamiento en audiencia del 17 de junio del año en curso, denegándose la misma.

Además es importante señalar que la defensa tuvo la oportunidad procesal para controvertir dicha decisión, pero como consta en folios 335 a 339, el apoderado de oficio manifestó en ese momento que escuchadas las argumentaciones de la negación de la nulidad por parte del operador disciplinario, no hace uso del recurso de reposición a que tenía derecho [...]

[...] La no presentación a su sitio de trabajo por parte de la doctora María Victoria Osorio Ardila, durante los días 20, 24, 25, 26, 27, 30 y 31 de marzo de 2009, sin que existiera incapacidad o incidente alguno que lo justificara, ya que si bien es cierto la disciplinada se presentó durante esos días de marzo de 2009, en la oficina de talento humano de la Registraduría Distrital, edificio bancol, no se le asignó ninguna tarea en alguna de las dependencias de esta sede [...]

[...] Una vez valoradas las pruebas allegadas y aportadas al proceso y en atención a lo considerado en el presente proveído se observa que la doctora María Victoria Osorio Ardila de una manera consiente incumplió sus deberes funcionales como funcionaría pública y no es de recibo del ad-quem que la exfuncionaria al no compartir la decisión adoptada por la administración de asignarla a una Registraduría auxiliar dejare de concurrir a esta, en vez de hacer uso de los diferentes recursos o acciones que contempla la legislación Colombiana, olvidando su condición de servidora pública y su obligación de cumplir, no solo con los principios orientadores que rigen el ejercicio de esta dignidad, sino sus deberes funcionales, lo que con meridiana claridad con lleva a la responsabilidad consagrada en el artículo 6º constitucional derivada del deber que esta misma normativa implica [...]”.

De las pruebas valoradas dentro de la investigación disciplinaria.

Documentales.

Oficio ASTH-093609 del 22 de mayo de 2009, suscrito por la doctora Adela Luz Ramírez Castaño, registradora distrital (e), con el cual remitió a la Oficina de Control Disciplinario Interno copia de la Resolución 277 de 6 de mayo de 2009, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 228 de 2009, por medio de la cual declaró la vacante del cargo de la doctora María Victoria Osorio (ff 4 a 11).

Oficio ASTH-1060/093112 del 10 de junio de 2009, con el cual el coordinador del área de soporte administrativo de la Registraduría Distrital remite la siguiente documentación.

1. Resolución 228 del 7 de abril de 2009, por medio de la cual se declaró la vacancia del cargo por abandono del mismo de la doctora María Victoria Osorio Ardila (ff 16 a 23).

2. Copia de los soportes concernientes al abandono del cargo que reposaban en la historia laboral de la demandante.

3. Correo electrónico del 25 de marzo de 2009, de la Registraduría Auxiliar de Suba, en donde se informa a la doctora María Cecilia del Río Baena, coordinadora de la oficina de talento humano, que los días 24 y 25 de marzo de 2009, la funcionaria María Victoria Osorio Ardila, no se presentó a trabajar (f 26).

4. Oficio ASATH-061/09 del 26 de marzo de 2009, donde la doctora Cecilia del Río Baena, jefe de talento humano, le solicita a la doctora María Victoria Osorio, remitir los soportes de los ausentismos correspondientes a los días 20, 24, 25 y 26 de marzo de 2009, en la localidad de Suba (fl. 27).

5. Escrito de 30 y 31 de marzo de 2009, donde la demandante da respuesta a los anteriores requerimientos (fl 28).

6. Correo electrónico del registrador de Suba, informando a la jefe de talento humano, que el día 30 de marzo de 2009, la doctora María Victoria Osorio, envió vía fax, copia de una comunicación escrita dirigida a su despacho, en la que informa que se ha presentado y continuará presentándose en la oficina de talento humano (f 35).

Derecho de petición radicado el 29 de julio de 2009 (fl 123) y la correspondiente respuesta del registrador auxiliar de Suba, reiterando que durante el periodo comprendido entre el 20 y el 31 de marzo de 2009, no se interrumpió el servicio de tarjetas de expedición en la Registraduría y que fue atendido por otro funcionario de la entidad (fl 124).

Antes de entrar a estudiar el fondo del asunto, la Sala procede a resolver las excepciones propuestas por el apoderado de la Registraduría consistentes en la infundabilidad de la acción, pleito pendiente e inepta demanda.

1. La infundabilidad de la acción incoada.

Manifiesta la Registraduría que esta excepción encuentra su sustento en la subjetividad con que la demandante cuestiona los actos administrativos demandados, cuando acude a la utilización de la desviación de poder sin ningún soporte probatorio para hacer valer sus aseveraciones, haciendo ver una especie de corruptela en la entidad.

Igualmente, asevera la demandante que se le inició una persecución laboral, pero desconoce el hecho de haber incurrido en causales de abandono de cargo, por lo tanto dicha afirmación desconoce la verdad fáctica.

Al respecto, la Sala considera que la anterior excepción, forma parte del fondo del asunto, como quiera que está altamente ligada con los argumentos de la litis de la demanda, por lo tanto es al momento de estudiar de fondo el asunto, en donde debe decidirse.

2. Pleito pendiente.

Señala la entidad demandada, que de conformidad con la normatividad y la jurisprudencia, el pleito pendiente se presenta cuando existe identidad de hechos, pretensiones y partes y contra ellos se adelanta proceso judicial. En el caso concreto, se está surtiendo por los mismos hechos y por las mismas partes un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que actualmente cursa ante el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá.

Sobre la excepción propuesta, observa la Sala que en efecto la señora María Victoria Osorio Ardila instauró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de que se declara la nulidad de las resoluciones 228 y 277 de 2009 expedidas por esa entidad (fls 16 a 23), a través de la cuales se declaró el abandono del cargo. Pretensiones que fueron negadas mediante sentencia de 23 de enero de 2012, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá (fls 223 a 225), la sentencia no fue apelada, quedó en firme.

Ahora, en el presente asunto, lo pretendido por la demandante es la nulidad de las decisiones disciplinarias proferidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil el 29 de junio y 17 de agosto de 2011, mediantes las cuales la sancionó con destitución e inhabilidad por el término de 10 años para ejercer cargos públicos.

Luego se evidencia claramente, que si bien en ambos procesos la partes intervinientes son las mínimas, su objeto es diferente, de tal forma que en el presente caso no se configura la excepción de pleito pendiente propuesta por la parte demandante.

3. Inepta demanda.

Señala la demandante que la actora omitió demandar el acto de ejecución de la sanción, por lo tanto considera que se atacó un acto incompleto.

Sobre el particular, la Sala disiente de la excepción propuesta por la Registraduría, como quiera que los actos ejecutorios no crean, modifican o extinguen la situación jurídica de la persona, de ahí, que la señora María Victoria Osorio, no tenía la obligación de demandar el acto que ejecutó la sanción ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Al respecto, la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación en sentencia de 5 de noviembre de 2009(5) señaló:

“[...] Este acto o actos ejecutorios de la sanción si bien son conexos con el acto sancionatorio (fallos de primera y segunda instancia), no forman parte del mismo, sino que son nuevos actos que ejecutan las medidas disciplinarias impuestas, pero que no crean, modifican o extinguen la situación jurídica del disciplinado. Es esta la razón por la cual la única connotación que se le ha otorgado a este acto de ejecución, por la jurisprudencia de la Corporación, es la de servir para el conteo del término de caducidad, que empieza a contabilizarse a partir de su ejecución en aras de garantizar una efectiva protección del disciplinado [...]”.

Así, al estar demostrado que no es necesario demandar el acto de ejecución, puede la Sala entrar a estudiar el fondo de la controversia planteada en el presente asunto. En consecuencia la excepción de inepta demanda no prospera.

1. Hecho el anterior recuento y una vez resueltas las excepciones propuestas, le incumbe a la Sala entrar a resolver sobre el fondo del asunto, así:

1.1. Considera la actora que en el caso particular, tal y como consta en certificaciones expedidas por el señor Fernando Cuan registrador auxiliar de Suba, no se afectó la prestación del servicio en dicha entidad, durante los días 20, 24, 25, 26, 27, 30 y 31 de marzo y 1º, 2 y 6 de abril de 2009, por lo tanto su conducta no es constitutiva de falta disciplinaria. Menos se pudo configurar el abandono del cargo, como lo afirman los actos enjuiciados, como quiera que para esas fechas se presentó en la Oficina de Talento Humano de la Registraduría Distrital a la espera de ser trasladada, como lo prueban las marcaciones hechas en el reloj biométrico del piso 14, en mañana y tarde.

Respecto del cargo planteado, Sala observa que en efecto el registrador auxiliar de Suba mediante oficio 910-38-02 de 17 de abril de 2009(6) en respuesta a una petición formulada por la demandante señaló:

“[...] De acuerdo a la referencia, le comunico que si bien es cierto que la ausencia de un funcionario (por cualquier causa o circunstancia) puede incidir en la cobertura de prestación del servicio o en las labores propiamente administrativas de la oficina, durante el periodo comprendido entre el 20 de marzo y hasta la fecha no se ha suspendido el servicio de expedición de tarjetas de identidad en esta Registraduría Auxiliar, es decir, que este servicio se ha prestado de forma ininterrumpida [...]”.

Si bien el anterior oficio certificó que la prestación del servicio no se afectó durante los días en que la demandarte no se presentó en la Registraduría de Suba, dicha situación no la exime de responsabilidad disciplinaria, como quiera que la ilicitud sustancial (art. 5º C.D.U) no se aprecia en el caso particular desde el daño material que se le cause a la administración, sino de la afectación del deber funcional como consecuencia de la omisión en las funciones encomendadas a un servidor público, pues esta situación automáticamente causa un detrimento en la eficacia del Estado, ya que se deja de cumplir la tarea que le impone el ordenamiento jurídico.

Es decir, si bien no se afectó la prestación del servicio en la Registraduría Auxiliar, sí hubo una afectación del deber funcional por parte de la señora María Victoria Osorio Ardila, ya que al no asistir a su lugar de trabajo, dejó de realizar las funciones propias encomendadas las cuales están estipuladas en el manual de funciones y en la misma ley. Hecho que constituye una falta antijurídica la cual es susceptible de responsabilidad disciplinaria, tal y como lo consideró la entidad demandada.

Aunado a lo anterior, es necesario recordar que el derecho disciplinario se caracteriza por ser de mera conducta, es decir no es necesario un resultado, basta con la simple infracción a los deberes contenidos en la carta política, las leyes, los reglamentos y los manuales de funciones entre otros, para que se configure el injusto disciplinario(7). Luego entonces, la demandante no podía pretender que hubiera una afectación real en la prestación del servicio en la Registraduría como consecuencia de su ausencia en el sitio de trabajo para poder ser investigada disciplinariamente.

En efecto, la Sala observa que la señora María Victoria Osorio Ardila al dejar de asistir injustificadamente al sitio de trabajo, vulneró el deber funcional al que estaba sometida por su condición de servidora pública de conformidad con el numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, el cual estipula:

“[...] Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente [...]” negrillas fuera de texto.

De manera que al estar demostrado que la demandante sí podía ser objeto de investigación disciplinaria, como en efecto lo consideró y lo probó la Registraduría con la Resolución 228 de 7 de abril de 2009 que declaró el abandono del cargo, hace que objetivamente su conducta se encuadre en el tipo disciplinario descrito en el numeral 55 del artículo 49 de la Ley 734 de 2002 como falta disciplinaria, decisión que ahora es compartida por esta Sala.

De otro lado, la actora aduce que nunca estuvo desaparecida, como quiera que para los días en que no asistió a la Registraduría Auxiliar de Suba se presentó en la Oficina de Talento Humano de la entidad, hecho que se demuestra con las certificaciones expedidas por el jefe de esa dependencia y con la marcaciones realizadas en la tarjeta biométrica.

A efectos de resolver el anterior inconformismo, dentro del expediente se tiene probado lo siguiente:

A folio 62 del cuaderno número 3, obra certificación de 13 de abril de 2009, suscrita por María Cecilia del Río Baena, profesional universitario de la Registraduría Nacional del Estado Civil, quien señaló:

“Que la funcionaria María Victoria Osorio Ardila [...] de acuerdo al reporte de marcación de asistencia de reloj biométrico, se ha presentado en la sede administrativa edificio bancol, sin que se le haya asignado ninguna labor o tarea en alguna de las dependencias de esta sede.

Las marcaciones y horarios son:

ÍtemFechaHora entradaHora salida
1Jueves 19/mar/200910:1616:57
2Viernes 20/mar/200908:4417:35
3Martes 24/mar/200907:5716:57
4Miercol 25/mar/200908:5418:02
5Jueves 26/mar/200907:4616:52
6Viernes 27/mar/200908:0415:31
7Lunes 30/mar/200908:2317:00
8Martes 31/mar/200907:5616:58
9Miercol 01/abr/200908:3817:02
10Jueves 02/abr/200907:5816:55
11Lunes 06/abr/200908:1416:50
12Martes 07/abr/200908:1416:56
13Lunes 13/abr/200907:31Sin marcación

De lo transcrito, efectivamente queda comprobado que para las fechas atrás señaladas la demandante no compareció a laborar en la Registraduría Auxiliar de Suba, como quiera que se encontraba en la Oficina de Talento Humano de la entidad.

No obstante dicha situación no la exime de la responsabilidad disciplinaria endilgada (abandono del cargo), como quiera que no era la Oficina de Talento Humano donde debía desarrollar las funciones encomendadas; pues obsérvese que mediante oficio ASATH-0011/09 de 5 de enero de 2009 suscrito por Yinna Jasbleydi Mora Cardozo, registradora Distrital del Estado Civil, la investigada había sido asignada a la Registraduría Auxiliar de Suba, a partir del 6 del mismo mes y año, bajo las órdenes del doctor Gastón Fernando Cuan Naranjo, quien le fijó funciones y era allá donde debía prestar sus servicios y no en otro lugar (f 13 cuaderno principal).

Así mismo, si bien la certificación antes transcrita afirma que la investigada se presentó en la Oficina de Talento Humano de la Registraduría durante los días 19, 20, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 31 de marzo y 1º, 2, 6, 7 y 13 abril de 2009, también indica que durante esas fechas nunca le fueron asignadas funciones o tareas. Además no obra prueba dentro del proceso que permita determinar que la comparecencia de la demandante en esa dependencia obedeció a una orden impartida por la entidad, de donde se infiere que actuó a mutuo propio.

En conclusión, fue la demandante quien a su juicio decidió en las fechas mencionadas dejar de asistir a cumplir con las funciones encomendadas en la Registraduría Auxiliar de Suba, sin que mediara autorización expresa del superior jerárquico.

1.2. Respecto a que la Resolución 228 de 7 de abril de 2009, por la cual se declaró el abandono del cargo fue expedida en forma irregular, al no consagrar las ritualidades del artículo 35 del C.C.A, simplemente profirió el acto administrativo de desvinculación violando los artículos 29 de la C.P y 28 del C.C.A, por lo que concluye que todo fue producto de un plan para desvincularla.

Frente a este punto, la Sala no se pronunciará, como quiera que en el presente asunto lo que se debate es la legalidad de las decisiones disciplinarias proferidas el 29 de junio y el 17 de agosto de 2011 por la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante las cuales declaró disciplinariamente responsable a la señora María Victoria Osorio Ardila, y no la Resolución de 7 de abril de 2009 mediante la cual la entidad declaró el abandono del cargo a la demandante.

Además es de resaltar, que la demandante en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de la Resolución 228 de 7 de abril de 2009, pretensiones que fueron negadas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá mediante sentencia de 23 de enero de 2012(8), de manera que fue allí donde la señora debió plantear los inconformismos respecto de este acto administrativo y no en este momento procesal. Luego queda desvirtuada cualquier irregularidad procesal o sustancial sobre los actos acusados, por lo que deben conservar su legalidad.

1.3. En último lugar, la señora María Victoria Osorio Ardila señala que la justificación para presentarse en la Oficina de Talento Humano de la Registraduría obedeció a la indiferencia de la administración frente a sus múltiples peticiones, en aras de exigir el traslado a una oficina de acuerdo con la naturaleza del cargo, por lo tanto considera que no se presentó el abandono de cargo.

Sobre el presente asunto, la Sala disiente de la apreciación hecha por la demandante, ya que si lo pretendido por la investigada era la respuesta oportuna de sus peticiones respecto del traslado, ella no debió imponer su voluntad para dejar de asistir al sitio de trabajo arbitrariamente, pues la señora Osorio Ardila al ser funcionaria de la Registraduría estaba subordinada al registrador auxiliar de Suba, quien era su superior jerárquico, por lo tanto era este quien debía autorizar previamente su inasistencia al normal desarrollo de sus funciones y no desconocerlo, lo que indica claramente que impuso su voluntad sobre la administración, desconociendo los manuales de funciones y de competencia de la entidad. Hechos que están probados con el acto administrativo que declaró el abandono del cargo, el cual no logró justificar ante lo contencioso administrativo.

Por las razones expuestas el cargo no está llamado prosperar.

2. Del desconocimiento del procedimiento disciplinario.

2.1. Señala la demandante que el 2 de julio de 2009, la entidad de control ordenó abrir investigación disciplinaria siguiendo el procedimiento ordinario; sin embargo 12 meses después se le informó que se citaba a audiencia bajo el procedimiento verbal, hecho que desde todo punto de vista desconoce los principios de celeridad, igualdad, moralidad, favorabilidad, económica, imparcialidad y contradicción consagrados en el artículo 94 de la Ley 734 de 2002.

De acuerdo con el cargo planteado por la demandante, en efecto se observa a folios 1 y 2 del cuaderno número 2, que la Oficina de Control Interno de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el 2 de junio de 2009 ordenó abrir investigación disciplinaria por el procedimiento ordinario en contra de la señora María Victoria Osorio Ardila de conformidad con los artículos 152, 153 y 154 de la Ley 734 de 2002, con el fin de verificar la ocurrencia de la conducta consistente en abandono del cargo, y así determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió la falta y establecer el perjuicio causado a la administración, motivo por el cual solicitó la práctica de pruebas.

Posteriormente, la entidad mediante auto de 15 de julio de 2009, declaró oficiosamente la nulidad de la actuación a partir del auto de investigación disciplinaria (2 de junio de 2009), como quiera que después de analizar el material probatorio se pudo establecer que por la naturaleza de la conducta a investigar, esta debía tramitarse bajo el procedimiento verbal y no por el ordinario.

Lo anterior, atendiendo a que la conducta por la cual fue investigada, consistente en abandono del cargo, se encuentra descrita en el numeral 55 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, como falta gravísima, ajustándose de esta manera a la descripción normativa del numeral 2º del artículo 175 ibidem para que la investigación se tramite por el procedimiento verbal, sin que ello, signifique vulneración al debido proceso y derecho de defensa.

En efecto, el numeral 2º del artículo 175 del C.D.U, señala:

“ART. 175.—Aplicación del procedimiento verbal. [...] También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas qravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2º, 4º, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley [...]” Subrayado fuera de texto.

Bajo ese entendido, observa la Sala que el cambio de procedimiento se produjo debido a que del estudio de las pruebas allegadas al proceso disciplinario, la entidad pudo establecer que la conducta desplegada por la investigada estaba descrita tácitamente como de aquellas que podían ser investigadas bajo el procedimiento verbal, luego no obedeció al capricho de la administración con el ánimo de perjudicar o de vulnerar los derechos fundamentales de la señora María Victoria Osorio Ardila, más cuando en el trascurso del proceso la investigada gozó de todas las garantías procesales, en otras palabras, presentó pruebas, las controvirtió, ofreció respuesta a los cargos endilgados, alegatos de conclusión e hizo uso de los recursos de ley, a través de los cuales expresó su inconformismo y planteó su defensa.

Sobre el particular, la Sección Segunda de esta Corporación ha reiterado(9) que las causales para dar trámite al procedimiento verbal son la contempladas por el artículo 175 de la Ley 734 de 2002; además, que el cambio de procedimiento del ordinario al verbal, siempre y cuando obedezca a una de las causales referidas, no implica la vulneración al debido proceso en tanto que se le garantizan las oportunidades procesales para ejercer su defensa en el marco de un proceso más ágil.

Por las anteriores, razones, no le asiste razón a la demandante cuando afirma que la variación en el procedimiento de ordinario a verbal le desconoció los principios de celeridad, igualdad, moralidad, favorabilidad, imparcialidad y contradicción consagrados en el artículo 94 de la Ley 734 de 2002.

2.2. Finalmente la demandante señala que los autos de apertura de investigación y el que decidió una nulidad propuesta al interior del proceso no fueron notificados como lo ordena la ley, hechos procesales que con llevaron a que se le vulneraran las garantías procesales.

En lo concerniente a la indebida notificación del auto de apertura de investigación disciplinaria y del que decidió la nulidad, la Sala dirá lo siguiente:

El artículo 101 de la Ley 734 de 2002, señala que se notificarán personalmente los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo.

Por su parte el articulo 103 ibidem, respecto de la notificación de las decisiones interlocutorios, indica “que a más tardar al día siguiente se librará comunicación con destino a la persona que deba notificarse; si esta no se presenta a la secretaría del despacho que profirió la decisión, dentro de los tres días hábiles siguientes, se procederá a notificar por estado o por edicto, salvo en el evento del pliego de cargos”.

Así las cosas, observa la Sala que la Oficina de Control Disciplinario de la Registraduría Nacional del Estado Civil mediante auto de 2 de junio de 2009(10) ordenó abrir investigación disciplinaria en contra de la señora Osorio Ardila con el fin de verificar la ocurrencia de la conducta y determinar las circunstancias de tiempo modo y lugar en las que se cometió la falta, estableciendo a su vez que dicha decisión fuera notificada personalmente a la investigada.

Por lo tanto, en cumplimiento a lo ordenado, la Registraduría mediante oficio 900-273089 de 9 de junio de 2009 dirigido a la señora María Victoria Osorio Ardila, le solicitó comparecer ante esa entidad con el fin de notificarla personalmente del auto que ordenó investigación disciplinaria, de igual forma le advirtió que de no ser posible notificarla personalmente, dicho trámite se realizaría por edicto de conformidad con la Ley 734 de 2002.

No obstante, una vez revisadas las actuaciones procesales, no se aprecia que materialmente se haya surtido la notificación personalmente o por edicto a la señora Osorio Ardila del auto que decidió abrirle investigación disciplinaria, lo que con llevaría a declarar la nulidad de dicho proceso, como quiera que le estaría vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y al derecho de defensa y contradicción de la investigada.

Sin embargo, la entidad en decisión proferida el 15 de julio de 2009, declaró la nulidad oficiosa del proceso a partir del auto que ordenó la apertura de investigación disciplinaria al percatarse que dicha diligencia debía tramitarse por el procedimiento verbal y no por el ordinario, por la razón expuesta en párrafos precedentes. Actuación que, contrario a lo manifestado por la demandante sí fue notificada personalmente el 3 de agosto de 2009 como se puede apreciar a folio 69 del cuaderno 2.

Bajo ese entendido, si bien no se notificó personalmente el auto de apertura de investigación disciplinaria a la señora Osorio Ardila, al declarase la nulidad de esta decisión quedó sin efectos jurídicos, por lo que la falta de notificación de dicha actuación ya no tendría incidencia dentro de la investigación disciplinaria.

En tanto que el auto(11) que dispuso tramitar la investigación disciplinaria bajo el procedimiento verbal y citó audiencia, sí fue notificado personalmente a la investigada, luego fue a partir de esta decisión que se dio inicio al proceso disciplinario y del cual gozó de todas las garantías procesales que culminó con las decisiones cuestionadas en el presente asunto.

Por lo tanto el cargo no está llamado a prosperar.

En suma, la Oficina de Control Interno Disciplinario fundamentó las decisiones acusadas en el acervo probatorio allegado al expediente, así mismo quedó demostrada la autoría y la participación de la actora en los hechos, y por ende, los actos acusados conservan su presunción de legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por la señora María Victoria Osorio Ardila, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

RECONOCER personería jurídica al doctor Carlos Antonio Coronel Hernández como apoderado de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 638 del expediente.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada, archívese el expediente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

1 Acto administrativo de 29 de junio y Resolución 660 de 17 de agosto de 2011, respectivamente, proferidos por la oficina de control interno disciplinario de la Registraduría del Estado Civil y por los Delegados Distritales de la citada entidad.

2 Sentencia C-500 de 2014.

3 (Sic)

4 (Sic)

5 Expediente Nº: 0792-2008, magistrado ponente Gerardo Arenas Monsalve.

6 Folio 48 del cuaderno principal.

7 Consejo Superior de la Judicatura - Sala Disciplinaria, sentencia del 16 de diciembre de 1992, radicado 664-106-1, magistrado ponente Edgardo José Maya Villazón.

8 Folios 317 a 332 del cuaderno 3.

9 Sentencia del 18 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-25-000-2011-00276-00 (0986-11), Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Dr. Gabriel Valbuena Hernández. Sentencia del 29 de junio de 2017, radicación: 66001-23-33-000-2014-00040-01 (3971-2015), Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 29 de julio de 2017, radicación: 13001-23-31-000-2005-01846-02(0541 -12), Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Dr. Carmelo Perdomo Cuéter.

10 Folios 1 y 2 del cuaderno numero 2.

11 Folio 54 a 64 del cuaderno 2.