Sentencia 2012-00150 de febrero 22 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Alberto Yepes Barreiro

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018).

Rad.: 20001-23-31-000-2012-00150-01

Actor: Félix Ramiro Sánchez Pardo

Demandado: Fiscalía General de la Nación – Dirección seccional administrativa y financiera de Valledupar

Asunto: Nulidad. Fallo de segunda instancia

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 22 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo del Cesar, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo decidido en el acuerdo de descongestión Nº 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta corporación.

2. Acto demandado.

Resolución DASF-Nº 736 de 7 de octubre de 2002 por medio de la cual se asigna en forma provisional y se ordena la entrega de una camioneta, suscrita por la directora seccional administrativa y financiera (e) de Valledupar y la administradora de bienes (e).

3. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Cesar que negó las pretensiones de la demanda.

4. Caso concreto.

4.1. Contenido del acto acusado.

La Resolución 736 de 2002 dispuso en su parte resolutiva:

(i) Asignar en forma provisional, como vehículo de apoyo operativo a la dirección seccional del CTI de Valledupar, la camioneta de placas OIR 119.

(ii) Efectuar la entrega real y material de dicho vehículo a la dirección seccional del CTI de Valledupar, a través del almacén de la seccional.

(iii) De conformidad con lo establecido en el artículo 6º de la Resolución 0-1740 de 2001 y el numeral 5º de la Circular 0003 de 2002, el automotor asignado deberá permanecer inmovilizado en el parqueadero durante las horas y días no laborables, excepto cuando esté en cumplimiento de misión oficial.

(iv) Será responsabilidad del conductor a quien le sea asignada la camioneta, mantenerla en buen estado, velar y atender las fechas y kilometrajes establecidos por el supervisor de transportes, así como de los daños o pérdidas de los elementos de la camioneta, salvo fuerza mayor o caso fortuito debidamente comprobados y demás consagrados en el artículo 10 de la Resolución 0-1934 de 1998.

Como fundamento de dichas decisiones se expusieron las siguientes consideraciones:

a) Mediante providencia de 23 de enero de 1997 la Fiscalía Cuarta Seccional, Fe pública y otros, delegada ante los juzgados penales del circuito, unidad única de automotores, decretó la extinción de dominio a favor de la Fiscalía General de la Nación de la camioneta marca Ford Explorer de placa OIR 119, y se matriculó según el formulario único nacional del Ministerio de Transporte Nº 00403-20621.

b) La dirección seccional del CTI requiere vehículos para el “desarrollo de sus Servidores”.

c) Según el artículo 1º de la Resolución 0-1740 de 2001 los vehículos que conforman el parque automotor de la Fiscalía General de la Nación se clasifican, entre otros, como vehículos de apoyo operativo, que son aquellos destinados al apoyo para el cumplimiento de las funciones de las diferentes dependencias, de acuerdo con las necesidades del servicio y en ningún caso pueden tener asignación de carácter permanente.

d) Se hace necesario asignar, de acuerdo a las necesidades de la institución como vehículo operativo a la dirección seccional del CTI el vehículo referido.

4.2. De la Resolución 0-1740 de 21 de noviembre de 2001 por la cual se establecen los mecanismos para el manejo del parque automotor de la Fiscalía General de la Nación dictada por el Fiscal General, se destaca que:

En su artículo 1º clasificó los vehículos así:

• Vehículos de asignación exclusiva: determinados en normas de carácter general en los decretos 1737 de 1998 y 2445 de 2000, para los directivos de la Entidad y los servidores que tienen a cargo la dirección de seccionales.

• Vehículos para necesidades operativas: destinados a la realización de actividades de policía judicial tales como investigación penal y criminalística.

• Vehículos para seguridad de funcionarios: destinados a la protección de funcionarios que presenten niveles de riesgo según lo establecido en los esquemas de seguridad.

• Vehículos para seguridad de familiares: destinados a la protección de familiares de funcionarios que presenten niveles de riesgo según lo establecido en los esquemas de seguridad.

• Vehículos para la protección a víctimas y testigos: destinados al desarrollo del programa de protección a víctimas y testigos.

Vehículos de apoyo operativo: destinados al apoyo para el cumplimiento de las funciones de las diferentes dependencias, de acuerdo con las necesidades del servicio y asignados a la coordinación de transportes de las direcciones nacional y seccionales administrativas y financieras y en ningún caso pueden tener asignación de carácter permanente.

Dispuso que el Fiscal General de la Nación, el vicefiscal, el secretario general, los directores nacionales y seccionales y el director de asuntos internacionales, tienen asignación exclusiva de vehículos.

Estableció que la asignación de vehículos para los esquemas de seguridad —actividades de custodia y seguridad—, se hará previo estudio de seguridad.

Impuso a la dirección nacional administrativa y financiera el deber de reglamentar, mediante acto administrativo, el suministro de combustible, parqueo, traslado y mantenimiento de los vehículos que conforman el parque automotor.

Señaló que durante los días no laborables, los automotores deben permanecer en el parqueadero asignado a cada vehículo, con excepción de los de los despachos del Fiscal General de la Nación, el vicefiscal, y los de seguridad y protección. Los demás vehículos asignados y los de necesidades operativas, cuando las circunstancias lo exijan podrán ser movilizados en dichos días previa autorización de la división administrativa en el nivel central y del coordinador de transportes o quien haga sus veces, en las direcciones seccionales.

La resolución contiene otras disposiciones referidas a la ocurrencia de accidentes de tránsito y el deber de los servidores que tienen vehículos a su cargo, de velar por su conservación y adecuado manejo.

4.3. Circular DNAF Nº 0003 de 25 de enero de 2002 de la Dirección Nacional Administrativa y Financiera cuyo asunto es: “Reglamentación de la Resolución Nº 0-1740 del 21 de noviembre de 2001 por la cual se establecen los mecanismos para el manejo del parque automotor de la Fiscalía General de la Nación”.

Este documento contiene 9 acápites de los cuales resulta relevante para el presente caso los siguientes:

El primero, referido a la identificación, asignación y responsabilidad. Allí se hace una clasificación de los vehículos así:

• Vehículos de asignación exclusiva: aquellos cuya asignación está definida por ley, como es el caso de los directivos de la entidad y los servidores que tienen a cargo la dirección de seccionales determinados en normas de carácter general en los decretos 1737 de 1998 y 2445 de 2000 así: Fiscal General de la Nación, vicefiscal, secretario general, directores nacionales y seccionales y director de asuntos internacionales.

• Vehículos para necesidades operativas: destinados a la realización de actividades de policía judicial tales como investigación penal y criminalística. La responsabilidad en su asignación está a cargo del director nacional y seccionales del CTI.

• Vehículos para seguridad de funcionarios y familiares: destinados a la protección de funcionarios y sus familiares con niveles de riesgo según lo establecido en los esquemas de seguridad. La responsabilidad en su asignación está a cargo del director nacional y seccionales del CTI.

• Vehículos para la protección a víctimas y testigos: destinados al desarrollo del programa de protección a víctimas y testigos y la responsabilidad en su asignación está a cargo de la unidad de protección.

Vehículos de apoyo operativo: destinados a garantizar la operación y cumplimiento de las funciones básicas de la Fiscalía General de la Nación cuya actividad es de carácter institucional y su asignación no es exclusiva ni permanente. Su requerimiento y asignación se establece previa programación de las necesidades del servicio, la cual se debe enviar a la división administrativa debidamente justificada y con prioridad en forma semanal. En el evento en que dicha programación mantenga su dinámica y comportamiento, se debe remitir mensualmente debidamente certificada por el jefe de la dependencia. Si se requiere servicio urgente por excepciones se debe solicitar por escrito.

El acápite dedicado a la programación, seguimiento y control de la utilización del parque automotor, contiene unas reglas según el tipo de vehículo. En cuanto a los vehículos de apoyo operativo, dispuso que es responsabilidad del jefe de cada dependencia donde se requiera el servicio, “garantizar su utilización en el desarrollo de actividades propias de cada dependencia relacionada con sus funciones”.

La circular también se ocupa del parqueo de los vehículos de apoyo operativo para ordenar que deben permanecer en los parqueaderos durante las horas y días no laborables excepto cuando estén en cumplimiento de misión oficial, apoyando operativos de carácter judiciales o de apoyo mecánico o hayan obtenido permiso del jefe de la división administrativa o director seccional administrativo y financiero.

4.3.(sic) A partir del contenido de las normas reseñadas anteriormente cuyo desconocimiento alega el demandante, configura la causal de nulidad alegada, la Sala resolverá continuación los argumentos propuestos en la apelación.

El tribunal consideró que el vehículo no fue asignado a las actividades de Policía Judicial que es la hipótesis de “necesidades operativas” a que se refiere la circular en comento, sino que lo asignó a la dirección seccional del CTI atendiendo el alcance de “apoyo operativo” contenido no solo en la circular sino en la Resolución 0-1740, que autoriza la destinación de vehículos para el cumplimiento de las funciones de diferentes dependencias de la Fiscalía, dentro de las que se incluye la mencionada dirección.

Para el recurrente, asignar en forma provisional para la dirección seccional del CTI de Valledupar, un vehículo como de apoyo operativo, desconoce la Resolución 0-1740 que lo prohíbe taxativamente en su artículo 1º, por cuanto los vehículos de apoyo operativo serán asignados a la coordinación de transportes de las direcciones nacional y seccionales administrativas y financieras.

En su criterio, el solo hecho de haber sido asignado a la dirección seccional del CTI, se debe entender que estaba destinado a la realización de actividades de policía judicial y no de actividades básicas, las cuales no realiza y, en caso de requerirlo, se debería acudir a las direcciones nacional y seccionales administrativas y financieras, como lo dice el numeral 1º de la Circular 0003, cuando define los vehículos de apoyo operativo.

Se trata entonces, de determinar si la camioneta, por haber sido destinada a la dirección seccional del CTI, que realiza funciones permanentes de policía judicial, debía ser asignada como vehículo para necesidades operativas y, en consecuencia desconoció la Resolución 0-1740 y la Circular 0003 —como sostiene el demandante—; o, si como se hizo en el acto acusado, podía válidamente asignarse como vehículo de apoyo operativo —como concluyó el tribunal—.

Ahora bien, debe advertirse que no es cierto, como lo aseguró el señor Sánchez Pardo, que el artículo 1º de la Resolución 0-1740 contiene una prohibición referida a la asignación de vehículos pues este únicamente contiene una clasificación del parque automotor, es decir, es una norma que únicamente describe las características y/o condiciones de los vehículos, como se expuso anteriormente.

Revisado el contenido de las normas que el actor alega desconocidas, referidas a dos tipos de vehículos: de necesidades operativas y de apoyo operativo, se puede advertir que, si bien es similar, no es idéntico:

Vehículos para necesidades operativas
Resolución 0-1740Circular 0003
Destinados a la realización de actividades de policía judicial tales como investigación penal y criminalística.Destinados a la realización de actividades de policía judicial tales como investigación penal y criminalística. La responsabilidad en su asignación está a cargo del director nacional y seccionales del CTI.

Vehículos de apoyo operativo
Resolución 0-1740Circular 0003
Destinados al apoyo para el cumplimiento de las funciones de las diferentes dependencias, de acuerdo con las necesidades del servicio y asignados a la coordinación de transportes de las direcciones nacional y seccionales administrativas y financieras y en ningún caso pueden tener asignación de carácter permanenteDestinados a garantizar la operación y cumplimiento de las funciones básicas de la Fiscalía General de la Nación cuya actividad es de carácter institucional y su asignación no es exclusiva ni permanente. Su requerimiento y asignación se establece previa programación de las necesidades del servicio, la cual se debe enviar a la división administrativa debidamente justificada y con prioridad en forma semanal. En el evento en que dicha programación mantenga su dinámica y comportamiento, se debe remitir mensualmente debidamente certificada por el jefe de la dependencia. Si se requiere servicio urgente por excepciones se debe solicitar por escrito.

Sin duda, los vehículos para necesidades operativas son aquellos destinados a una tarea específica y determinada: las funciones de policía judicial, las cuales cumple el CTI. Su asignación está a cargo del director nacional y los seccionales del CTI.

Los vehículos de apoyo operativo, por el contrario, no están designados para una tarea precisa, sino que deben ser dispuestos para atender necesidades del servicio de las diferentes dependencias o el cumplimiento de funciones básicas de la Fiscalía. Están asignados a la coordinación de transportes de las direcciones nacional y seccionales administrativas y financiera.

Esta asignación no supone que la utilización de estos vehículos sea para la mencionada coordinación, pues como es lógico, si están destinados a las diferentes áreas de la Fiscalía, lo que le corresponde a la coordinación de transportes es su distribución en atención a las necesidades del servicio.

Ahora, como sostuvo el Tribunal Administrativo del Cesar, cuando la Resolución 0-1740 se refiere a los vehículos de apoyo operativo para señalar que deben emplearse para el cumplimiento de funciones de “las diferentes dependencias”, esta expresión incluye a todo el organigrama institucional de la Fiscalía, en el que desde luego está el CTI, entidad que no fue excluida de manera expresa.

Este argumento bastaría para confirmar el fallo de primera instancia y negar la declaratoria de nulidad del acto acusado, sin embargo, el actor considera que el CTI única y exclusivamente desarrolla funciones de policía judicial y por ello los vehículos que le asignen deben ser para “necesidades operativas”. Es decir, no contempla la posibilidad de que el CTI desarrolle tareas o actividades que no sean investigación penal y criminalística.

Pues bien, para la Sala este argumento no es de recibo como pasa a explicarse.

El acto acusado fue dictado el 7 de octubre de 2002, época en la que estaba vigente el Decreto Ley 261 de 2000 “por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”(14), en cuyo título III “Del régimen de competencias” se regulaba el CTI, en particular las direcciones seccionales:

CAPÍTULO VII

Del cuerpo técnico de investigación y sus dependencias

ART. 40.—Dirección nacional del cuerpo técnico de investigación. La dirección nacional del cuerpo técnico de investigación tiene las siguientes funciones: (...)

ART. 41.—El director nacional, los directores seccionales, los jefes de división, los jefes de unidad de policía judicial, los profesionales y demás personal técnico, científico forense, investigador y operativo del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, cumplirán funciones de policía judicial.

ART. 42.—Direcciones seccionales. Las direcciones seccionales del Cuerpo Técnico de Investigación tienen las siguientes funciones:

1. Organizar el adecuado desarrollo de las funciones del Cuerpo Técnico de Investigación a nivel Seccional.

2. Adelantar a través de las unidades del Cuerpo Técnico de Investigación adscritas a la dirección seccional, las investigaciones de los delitos de competencia de la dirección seccional de Fiscalías y responder por su desarrollo.

3. Velar porque el Cuerpo Técnico de Investigación y las unidades de Policía Judicial cumplan con el Código de Procedimiento Penal y normas pertinentes.

4. En coordinación con el director seccional de fiscalías, adelantar actividades con los representantes de organismos distintos a la Fiscalía General con funciones de policía judicial, del nivel seccional, para el desarrollo de las investigaciones.

5. Efectuar el seguimiento y evaluar los resultados de las investigaciones adelantadas por las unidades del Cuerpo Técnico de Investigación adscritas.

6. Prestar los servicios forenses requeridos en el desarrollo de las investigaciones o procesos de competencia de la dirección seccional de Fiscalías.

7. Coordinar con la dirección seccional de Fiscalías y con la dirección seccional administrativa y Financiera, las acciones tendientes al desarrollo efectivo de la función de investigación.

8. Asistir, en representación de la Fiscalía General de la Nación, a los comités, juntas, sesiones y demás reuniones interinstitucionales en su respectivo departamento, que tengan que ver con el ejercicio de la función de Policía Judicial o relacionadas con la investigación penal.

9. Las demás funciones que les sean asignadas por el Fiscal General de la Nación o por el director nacional del Cuerpo Técnico de Investigación que guarden relación con la naturaleza de la dependencia.

De las normas trascritas se advierte que si bien, el marco general de las funciones asignadas en esa época a las direcciones seccionales del CTI y aún hoy, son las de policía judicial en atención a su naturaleza, ello no es óbice para afirmar que en su quehacer, todas y cada una de sus actividades implican la realización de investigación penal o criminalística, toda vez que para lograr sus cometidos, se requieren de actividades logísticas, administrativas, financieras, de planeación etc.

De esta manera, es razonable concluir que si los vehículos para apoyo operativo están destinados a las diferentes dependencias de la Fiscalía, lo que incluye al CTI, y éste a su vez requería vehículos para una actividad no investigativa de policía judicial, aquellos podían asignársele a la dirección seccional del CTI de Valledupar atendiendo los condicionamientos fijados por la Resolución 0-1740 y la Circular 0003, como que no podía ser de carácter permanente y debían ubicarse en los parqueaderos durante días y horas no laborales a menos que estén en misión oficial, restricciones que se cumplieron en el caso de la asignación de la camioneta de placas OIR 119.

Además, como según la misma Circular 0003, al jefe de la dependencia donde ser requiera el servicio le corresponde garantizar su debida utilización -presupuesto aplicable al caso en cuestión y que en modo alguno fue desvirtuado-, se presume que la utilización de la camioneta en cuestión respondió a las necesidades del servicio de la dirección seccional del CTI de Valledupar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Confirmar la sentencia de 22 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

2. Devolver el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y Cúmplase.

Consejeros: Rocío Araújo Oñate, Presidente—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez—Carlos Enrique Moreno Rubio—Alberto Yepes Barreiro».

14 Decreto derogado por el artículo 79 de la Ley 938 de 2004.