Sentencia 2012-00152 de septiembre 28 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Expediente: 660012331000201200152 01

Número interno: 4773-2013

Consejera Ponente:

Dr. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Demandante: María Aleyda Valencia Rojas

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Tema: Reconocimiento de pensión gracia

Bogotá, D.C., 28 de septiembre de 2017

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala.

Agotada como se encuentra la instancia, sin observar causales de nulidad que invaliden lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto, para lo cual se fija el siguiente:

2.1. Problema jurídico

El problema jurídico se circunscribe, de conformidad con la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación a:

Establecer si los tiempos laborados por la demandante como supervisora de educación en la División Pedagógica del Departamento de Risaralda, pueden tenerse en cuenta para el reconocimiento y pago de la pensión gracia.

Para resolverlo, la Sala analizará, i) Sobre la Pensión gracia; ii) Fundamento normativo de la calidad de docente supervisor; ii) el estudio del caso concreto.

2.1.1. Sobre la pensión gracia.

La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913(5) para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta. Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación.

Así, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos(6):

“El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913).

Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales”.

De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

En este orden, es preciso tener en cuenta, que la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15 que:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

De lo anterior, se infiere que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal.

Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas.

El docente, como el profesional dedicado a la enseñanza a cargo del Estado en los diversos niveles de la educación, corresponde a un verdadero empleado público de naturaleza especial, que tiene una relación laboral legal y reglamentaria, que se vincula a través de acto administrativo emitido por la autoridad nominadora competente, y que debe tomar posesión de su cargo, conforme lo disponen los artículos 1º y 4º del Decreto Ley 2400 de 1968(7), en concordancia con el artículo 3º del Decreto Ley 2277 de 1979(8).

2.1.2. Fundamento normativo de la calidad de docente en el aspecto de supervisión

El ejercicio de la profesión de educador es definida por el artículo segundo del Decreto-Ley 2277 de 1979, Estatuto Docente, “Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”:

“ART. 2º—Profesión docente. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo”.

A su vez, el decreto en mención en sus artículos 26, 32 y 35, señala la definición de la carrera docente, quienes tienen carácter docente y cuales se comprenden como cargos administrativos así:

“ART. 26.—Definición. La carrera docente es el régimen legal que ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector oficial, garantiza la estabilidad de dichos educadores en el empleo, les otorga el derecho a la profesionalización, actualización y capacitación permanentes, establece el número de grados del escalafón docente y regula las condiciones de inscripción, ascenso y permanencia dentro del mismo, así como la promoción a los cargos directivos de carácter docente.

ART. 32.—Carácter docente. Tienen carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes: a) Director de escuela o concentración escolar; b) Coordinador o prefecto de establecimiento; c) Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d) Jefe o director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e) Supervisor o inspector de educación.

ART. 35.—Cargos administrativos. Los cargos directivos de la educación oficial no previstos en el artículo 32 tienen carácter administrativo y sus titulares se regirán por las normas aplicables a los demás empleados públicos.”(Negrilla y subrayas fuera de texto original).

Lo anterior, permite determinar que cargos se categorizan como docentes y aquellos que se contemplan como cargos administrativos.

Por otro lado, la normatividad refleja claramente la supervisión en la docencia como parte de la función misma de educador, de conformidad con los artículos 126 y 129 de la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la Ley General de Educación”:

“ART. 126.—Carácter de directivo docente. Los educadores que ejerzan funciones de dirección, de coordinación, de supervisión e inspección, de programación y de asesoría, son directivos docentes.

(…).

ART. 129.—Cargos directivos docentes. Las entidades territoriales que asuman la prestación directa de los servicios educativos estatales podrán crear cargos directivos docentes, siempre y cuando las instituciones educativas lo requieran, con las siguientes denominaciones: 1. Rector o director de establecimiento educativo. 2. Vicerrector. 3. Coordinador. 4. Director de Núcleo de Desarrollo Educativo. 5. Supervisor de Educación. PAR.—En las instituciones educativas del Estado, los cargos directivos docentes deben ser provistos con docentes escalafonados y de reconocida trayectoria en materia educativa. Mientras ejerzan el cargo tendrán derecho a una remuneración adicional y cumplirán funciones, según la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.” (Negrilla y subrayas fuera de texto original).

Y en virtud de los artículos 23, 24 y 26 del Decreto 907 de 1996 modificado por el Decreto Nacional 2878 de 1997 “por el cual se reglamenta el ejercicio de la suprema inspección y vigilancia del servicio público educativo y se dictan otras disposiciones”:

Del cuerpo técnico de supervisores

ART. 23.—Integración. El cuerpo técnico de supervisores de educación, creado en virtud de la Ley 115 de 1994, tiene como función general la de apoyar, fomentar y dignificar la educación en todas sus formas, niveles y modalidades de atención, en todo el territorio nacional.

Estará integrado por educadores que mediante la aprobación de un programa específico de formación de postgrado o de formación permanentes o en servicio y de un concurso para el correspondiente ascenso, puede ejercer las funciones de supervisión e inspección de la educación. 

El Ministerio de Educación Nacional reglamentará estos concursos.

ART. 24.—Carácter y requisitos. Para todos los efectos y de conformidad con el Estatuto Docente y la Ley 115 de 1994, los educadores que ejerzan funciones de inspección y vigilancia de la educación se denominará supervisores de educación y tienen el carácter de directivos docentes de régimen especial.

Los educadores que aspiren al cargo de supervisor de educación tanto a nivel nacional como territorial, deberán reunir los siguientes requisitos:

1. Ser Licenciado en Ciencias de la Educación y acreditar título en un programa de formación de postgrado en educación.

2. Presentar y aprobar el concurso de ascenso convocado por el Ministerio de Educación Nacional, para el caso de los supervisores de educación nacionales o por el departamento o distrito respectivamente, para los supervisores de educación del nivel territorial.

3. Acreditar como mínimo diez (10) años de ejercicio docente, de los cuales, al menos cinco (5) como directivos docentes en el servicio educativo estatal.

4. Certificar como mínimo el grado once (11) en el Escalafón Nacional Docente.

5. Ser evaluado positivamente en el desempeño de las funciones propias del cargo anterior, de acuerdo con los criterios establecidos por el Ministerio de Educación Nacional.

6. Cumplir con los demás requisitos de ley.

(…).

ART. 26.—Ejercicio de las funciones. Las funciones del cuerpo técnico de supervisores departamentales y distritales de educación, se desarrollarán en forma descentralizada en el respectivo ámbito territorial, de acuerdo con las regulaciones sobre organización y adopción de plantas de personal docente y directivo docente en el correspondiente departamento o distrito.” (Negrilla y subrayas fuera de texto original).

Así las cosas, de conformidad con la ley, la función de supervisor se entiende como parte de la carrera docente y tiene carácter como tal, siéndole oponible el régimen salarial y prestacional para este tipo de servidores.

La jurisprudencia de esta corporación, en cuanto al punto previamente indicado, señaló en sentencia de 27 de noviembre de 2014(9) con respecto al cargo de supervisor lo siguiente:

“En el sub lite se encuentra demostrado que la actora se vinculó como Docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, por varios periodos desde el 3 de mayo de 1978 hasta el 6 de febrero de 1991, como docente de primaria, nacionalizada; desde el 17 de abril de 1991 hasta el 31 de diciembre de 2002, como Supervisora de educación básica, nombramiento de carácter departamental, como Directivo Docente, nombrada mediante Decreto 224 de 8 de abril de 1991 y a partir del 1º de enero 2003 pasó a ser pagada con recursos del Sistema General de Participaciones, es decir, que cumplió más de 20 años de servicio en el nivel territorial, pues la vinculación la hizo con la Secretaría de Educación de Caldas, que es de nivel territorial no nacional. Para efectos de aclarar la naturaleza jurídica de los cargos directivo docente, la Ley 115 de 1994, artículo 126 establece: “…Ley 115 de 1994 artículo 126: Carácter de directivo docente. Los educadores que ejerzan funciones de dirección, de coordinación, de supervisión, e inspección, de programación y de asesoría son directivos docentes...” Por su parte, el Artículo 32 del Decreto 2277 de 1979 señala: “…Artículo 32º.- Carácter docente. Tiene carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados, los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes: a. Director de escuela o concentración escolar; b. Coordinador o prefecto de establecimiento; c. Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d. Jefe o Director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e. Supervisor o inspector de educación…” Con base en la norma transcrita, queda claro que no son válidos los argumentos expuestos por la entidad demandada en la Resolución No. 010073 del 23 de agosto de 2010, en lo relacionado con que el cargo de Supervisora de Educación Básica que desempeñaba la actora era un cargo administrativo, pues como bien lo establece la norma, los directivos tienen carácter de docentes y ejercen funciones de dirección, de coordinación de supervisión e inspección, sin que ello implique que no pueden ser beneficiarios de la pensión gracia, pues el requisito legal de su cargo los clasifica como docentes. En consideración a lo anterior, la demandante cumplió en forma suficiente los requisitos que exige la ley para acceder a la pensión especial reclamada, pues tenía la condición de docente territorial, su vinculación se efectuó antes del 31 de diciembre de 1980, cumplió más de 20 años de servicio y el 30 de julio de 2009 adquirió el estatus pensional fecha en la que cumplió los 50 años de edad.”(Negrilla y subrayas fuera de texto original)

Y por otro lado en la sentencia de 3 de noviembre de 2016(10) con respecto al mismo aspecto, esta Sala señaló lo siguiente:

“Bajo los anteriores supuestos, se precisa que los tiempos en los que el actor laboró como Rector, Supervisor Docente en la División Operativa, Jefe de la Sección de Normales, Jefe de Oficina de Programación Académica y Director de Planeamiento Educativo deben tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que estos cargos se consideran como de carácter docente. Sin embargo, se advierte que el período en el que se desempeñó como asistente del despacho del Secretario de Educación, del 9 de marzo de 1981 al 12 de septiembre de 1982, el cual se encuentra acreditado en la certificación expedida por la Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional, Dirección de Personal de la Gobernación de Antioquia, no puede computarse, en razón a que el referido cargo no es de naturaleza docente. Esto, de acuerdo con lo previsto por el artículo 2º del Decreto 2277 de 1979, antes referido.”(Negrilla y subrayas fuera de texto original)

En este contexto, el cargo de Supervisor conforme a las leyes, es clasificado como carácter docente y de ninguna manera administrativo, por lo tanto aquel tiempo de servicios que ejerza el educador en dicho cargo puede ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia

2.1.3. Del análisis probatorio y de la solución del caso concreto.

Atendiendo las conclusiones alcanzadas en el capítulo anterior, procederá la Sala al análisis de la situación fáctica que provocó el reconocimiento de la pensión del demandante, a efecto de esclarecer si tiene el derecho pretendido, teniendo en cuenta los tiempos que laboró como supervisora de educación en la División Pedagógica del Departamento de Risaralda.

De la cédula de ciudadanía se establece que la señora María Aleyda Valencia Rojas nació el 17 de septiembre de 1952(11).

El certificado del 7 de octubre de 1997 expedido por la Secretaria Administrativa de la Función Pública de Risaralda, señala que la demandante, prestó sus servicios como profesora de enseñanza secundaria en el colegio Nuestra Señora del Rosario, Belén de Umbría, desde el 15 de septiembre de 1972 hasta el 1º de abril de 1973(12).

A través de certificado de fecha 11 de diciembre de 2008 expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Quindío(13), se constata que la actora ejerció el cargo de docente nacionalizado así:

— Decreto 375 de 9 agosto de 1974, nombrada como profesora en el Colegio Santísima Trinidad de Filandia, a partir del 14 de agosto de 1974.

— Resolución 79 del 30 de enero de 1975, trasladada al Colegio San Vicente de Paul Génova en reemplazo de María del Carmen Suarez.

— Resolución 120 del 11 de febrero de 1975, trasladada al Bachillerato Rural Marco Fidel Suárez de Pueblo Tapao.

— Resolución 1048 de 19 octubre de 1976, trasladada al Colegio Rufino J. Cuervo de Armenia.

— Decreto 485 del 25 de agosto de 1978, concedida licencia por el término de 10 días.

— Decreto 494 del 30 de agosto de 1978, aceptó renuncia a partir del 27 de agosto de 1978.

Así mismo, la información laboral contenida en el certificado de 7 de julio de 2009(14), expedido por el Departamento de Risaralda, señala los periodos de vinculación laboral de la demandante entre el 15 de septiembre de 1972 al 31 de marzo de 1973 como docente y desde el 20 de febrero de 1981 hasta el 31 de marzo de 1997 como supervisora.

La Secretaria Administrativa de la Función Pública de Risaralda, mediante certificación del 7 de octubre de 1997(15), señala que la accionante, prestó sus servicios como Supervisora Código 455 Grado 12, en la División Pedagógica de la Secretaria de Educación desde el 20 de febrero de 1981 hasta el 14 de junio de 1997.

De otro lado, el certificado de salarios mes a mes(16), informa que la actora percibió salarios desde septiembre de 1972 hasta marzo de 1973 y desde febrero de 1981 hasta marzo de 1997, como docente territorial.

A través de escrito de 21 de julio de 2008(17), la actora solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y mediante Resolución 53340 del 29 de octubre de 2008(18), Cajanal la negó argumentando el artículo 32 del Decreto 2277 de 1979, consagra el cargo de Supervisor Código 455 Grado 12, como de carácter administrativo; decisión que fue confirmada en la Resolución UGM 027561 de 19 de enero de 2012(19), que resolvió el recurso de reposición interpuesto.

Ahora bien, la Sala observa que la actora cumple con los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913 y la Ley 91 de 1989 para adquirir la pensión gracia, estos son, cumplió con la edad requerida, tiempo de servicios por un tiempo no menor a los veinte años como docente nacionalizado, observó buena conducta, pues los empleos los desempeñó con honradez y consagración, y así mismo, no recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Dicho de otro modo, la actora acreditó válidamente la edad, los tiempos de servicio como docente y supervisora, los cuales tienen validez para tenerlos en cuenta al momento del reconocimiento de la pensión gracia, puesto que como se analizó en el acápite anterior, la supervisión, tiene sustento legal y normativo que permite determinar que se considera como educador y no como un cargo de índole administrativo.

Es de aclarar, que una vez efectuado el análisis pertinente, encuentra la Sala que tal como lo alegó el Ministerio Público en esta instancia, y puesto que el Consejo de Estado tiene la potestad de revisar de oficio lo contenido en el expediente, se observa que en dicho concepto se solicitó revocar el numeral 3 del fallo apelado(20) en cuanto sea reconocida la pensión gracia a partir del “17 de septiembre de 2002 y en cuantía del 75% de lo devengado en el último año de servicios, esto es, entre el 14 de junio de 1996 y el 14 de junio de 1997, valor que deberá ser indexado de acuerdo con la fórmula: R=Rh x Índice Final/ Índice Inicial, donde el inicial debe corresponder al índice del 14 de junio de 1997 y el final al índice del 17 de septiembre de 2002; y confirmar lo demás”, lo que se encuentra viable pero como modificación, porque se produjo una confusión en la fecha 17 de abril de 2002 de efectividad del derecho, y que verdaderamente corresponde al 17 de septiembre de 2002, día en el cual la actora cumplió 50 años de edad, por ende, adquirió el estatus pensional allí. Por tal razón, se proveerá en tal sentido.

Resuelto todo lo anterior, el análisis de la entidad demandada respecto del cargo de Supervisora Código 455 grado 12 de la División Pedagógica de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, que ejerció la demandante entre el 20 de febrero de 1981 hasta el 14 de junio 1997, al considerarlo de carácter administrativo, carece de fundamento por cuanto el artículo 32 del Decreto 2277 de 1979, Estatuto Docente y demás normas señaladas en acápites anteriores, contemplan la supervisión como parte de la carrera y actividad docente, por lo que la negativa debió ser anulada tal como se decidió en instancia.

Finalmente, ha de precisar la Sala que el reconocimiento de la pensión de jubilación, tampoco constituye un impedimento para la obtención de la pensión gracia, ya que se trata de prestaciones con orígenes y causas distintas, que por expresa disposición del legislador son compatibles(21).

Así las cosas, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, está acorde a la normativa y jurisprudencia reguladora de la materia y, en consecuencia, deberá ser confirmada atendiendo las previsiones y reglas señaladas en las consideraciones precedentes.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: CONFIRMAR CON MODIFICACIONES la sentencia del 9 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por María Aleyda Valencia Rojas contra la U.G.P.P., encaminadas al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por las razones expuestas en la parte motiva, salvo el numeral 3º de la resolutiva que se modifica y queda así:

“3º. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la UGPP, reconocerle y pagarle a la demandante María Aleyda Valencia Rojas, una pensión gracia efectiva a partir del 17 de septiembre de 2002, en monto del 75% del salario devengado durante el año anterior a la obtención del estatus, esto es, del 15 de junio de 1996 al 15 de junio de 1997, indexando el ingreso base pensional desde el 15 de junio de 1997 hasta el 17 de septiembre de 2002, con aplicación del IPC. El reconocimiento pensional, tendrá efectos fiscales a partir del 22 de julio de 2005, por prescripción trienal.”

Segundo: Por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen y dejar las constancias de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión, por los señores consejeros».

5 “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela”.

6 Expediente S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón.

7 Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones.

8 por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección”A”, 27 de noviembre de 2014, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación 17001233100020110017601 (0133-13).

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, 3 de noviembre de 2016, C.P. Radicación 05001233300020130131401 (0111-15).

11 Folio 134 (Cuaderno 1).

12 Folio 42 (Cuaderno 1).

13 Folio 43 (Cuaderno 1).

14 Folio 45. (Cuaderno 1).

15 Folio 44 (Cuaderno 1).

16 Folios 46-52 (Cuaderno 1).

17 Folio 132 (Cuaderno 1).

18 Folios 53-55 (Cuaderno 1).

19 Folios 1-3 8 Cuaderno 1).

20 “3.Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, Cóndenase a Cajanal E.I.C.E en liquidación, a reconocer y pagar la pensión de jubilación gracia a la señora María Aleyda Valencia Rojas teniendo en cuenta el 75% de lo devengado en el último año de servicios, esto es, del 14 de junio de 1996 hasta el 15 de junio de 1997, pero indexando la primera mesada tomando como índice inicial el IPC del 14 de junio de 1997 (último día laborado), y como índice final el 17 de abril de 2002, fecha en que cumplió los 50 años de edad), a partir de la última fecha mencionada, pero con efectos fiscales a partir de 22 de julio de 2005, toda vez que operó la prescripción de derechos (mesadas pensionales), tal y como quedó establecido en el numeral 1º de esta sentencia”.

21 Artículo 15, Ley 91 de 1989.