Sentencia 2012-00157 de diciembre 6 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 130012333000201200157-01 [20704]

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Eder Enrique Romero Bertel

Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias

Temas: Contribución por valorización

Sentencia segunda instancia

Bogotá, D.C., seis de diciembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sección determinar si el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, respecto del predio de propiedad del demandante, identificado con registro catastral 000100010204000 y matrícula inmobiliaria 060-9370, calculó de manera correcta el monto a pagar por concepto de contribución de valorización por la construcción de la vía transversal 90 A entre Anillo Vial y la Cordialidad.

2. De la contribución de valorización determinada por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para el predio identificado con matrícula inmobiliaria 060-9370.

2.1. El Concejo Distrital de Cartagena expidió el Acuerdo 13 de 25 de julio de 2003, “Por el cual se establece la ejecución de unas obras por el sistema de valorización…”, entre otras: “c) Vía transversal que une el Anillo Vial o ruta 90A con La Cordialidad, partiendo de la intersección con la Vía Manzanillo del Mar y la vía de penetración del anillo vial a tierra baja hasta la Intersección con esta transversal. Incluye iluminación”.

En el artículo 2º ordenó el cobro de la contribución de valorización por beneficio directo a la totalidad de los inmuebles y/o predios que se encuentren dentro de la zona de influencia que determine el Departamento Administrativo de Valorización Distrital; en el artículo 4º, dispuso que el método a utilizar es el simple de área y/o método simple de frente, y/o la combinación de los métodos que resulten del estudio de valorización respectivo y; en el artículo 8º, definió que para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites de beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, incrementada con un porcentaje adicional para imprevistos hasta en un treinta por ciento (30%) más destinado a gasto de contribución y recaudación de contribución(5).

2.2. El Departamento Administrativo de Valorización Distrital realizó el Estudio de Valorización para la Construcción de la Vía Transversal Ruta 90 A entre Anillo Vial y la Cordialidad(6), elaborado por el ingeniero Alfonso Restrepo Márquez.

En dicho documento se explicó el método de distribución, en los siguientes términos:

“El método empleado para la distribución de las contribuciones de valorización es una mezcla del doble avalúo promedio para toda la zona, compaginado con la disminución porcentual acorde con la distancia a la obra y a lo largo de ella, lo que genera las ZONAS ISOBENÉFICAS o de igual beneficio recibido con la ejecución de la obra.

El método del doble avalúo se emplea al estudiar el comportamiento de los valores de la tierra (antes y después de la obra), para diferentes zonas isobenéficas cuyos valores para cada predio se calculó con base a valores de la tierra ponderados y el % de plusvalía, presentados en los cuadros 6A y 6B, según su ubicación en el plano.

Las variaciones de precios que se presentan son acordes con la plusvalía allí definida en las zonas perpendiculares a la vía, los cuales van disminuyendo a medida que los predios se alejan de la obra. A cada una de estas zonas isobenéficas se les definen los valores de la plusvalía generada por la obra mediante una curva, la mitad de la campana de Gauss o distribución normal estadística, en cuyo estudio inciden fundamentalmente la disminución de los valores de la tierra, lo cual constituye la base del beneficio creado por la obra y la aptitud para recibirla respectivamente.

…”.

2.3. El Departamento Administrativo de Valorización Distrital, en uso de sus facultades legales y en especial las derivadas del artículo 9º del Acuerdo 10 de 2005(7), expidió la Resolución 64 de 27 de junio de 2008, por medio de la cual se distribuye y asigna la contribución de valorización correspondiente a los inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia del proyecto vial que nos ocupa, y al predio 204 del demandante le asignó la contribución en el anexo 1, numeral 11, así:

Nº ORDENMUNICIPIOURBANO O RURALCORREGIMIENTOVEREDAPREDIOPropietarioÁREA hasValor tierra millón$ /haTransv ruta 90ª PLUSVALÍA GENERADA millones $Acceso tierra baja PLUSVALÍA GENERADA millones $Cap pago por rentabilidad tierra MILLÓN $ en 60 mesesPlusvalía total por las dosPlusvalía corregida socioeconómicaGravamen esperado con las dos vías según unión de plusvalía
1101302000001204ESQUIVIA ROMERO JOAQUÍN, ROMERO BERTEL JAIME E. Y ROMERO BERTEL EDER ENRIQUE43.3969.66482.0990.000419482.099482.099$ 388.555.602

2.4. El señor Eder Romero Bertel, en calidad de propietario del inmueble al que se le asignó la anterior contribución de valorización, presentó derecho de petición ante el Departamento Administrativo de Valorización Distrital solicitando la rectificación del cálculo que sirvió de base para la asignación individual de contribución de valorización del proyecto “Ruta 90”, que beneficia a su predio, teniendo en cuenta que la localización cartográfica del mismo, no corresponde a la que se tuvo en cuenta para el cálculo del derrame(8).

2.5. La directora del Departamento Administrativo de Valorización Distrital de Cartagena de Indias D.T. y C. profirió la Resolución 964 de 1 de junio de 2012(9), por medio de la cual modifica el numeral 11 del anexo 1 de la Resolución 64 de 27 de junio de 2008, en el sentido de modificar el gravamen del predio identificado con referencia catastral 000100010204000 y matrícula inmobiliaria 060-9370 que hace parte de la zona de influencia de la obra vial, por lo siguiente:

“Que se cuenta igualmente con concepto técnico de la sociedad concesionaria del proyecto PROMOTORA MONTECARLO VÍAS S.A., donde afirman que según la plancha predial 23 IV A con actualización catastral 01 01 2010, se encuentra que el propietario tiene la razón sobre el error de posicionamiento de su predio al momento de realizar el riegue, encontrándose más alejado del trazado de la vía que lo conceptuado mediante el riegue, por lo que se hace necesario realizar nuevamente la liquidación de su contribución.

Que la nueva información del predio será la siguiente:

Nº ordenReferencia catastralMatrícula inmobiliariaPropietarioÁrea (HAS)Gravamen
11000100010204000060-9370ESQUIVIA ROMERO JOAQUÍN, ROMERO BERTEL JAIME E. Y ENRIQUE43.39$ 175.256.984.87

2.6. El 12 de julio de 2012 la directora del Departamento Administrativo de Valorización Distrital dio respuesta a una solicitud referente al método utilizado para la imposición del gravamen de valorización, tanto del predio 00010010204000, como para todo el proyecto en referencia y al respecto dijo, que:

método combinado simple de áreas.

Consistente en multiplicar el área real del predio por la distancia hasta el eje de la vía. En la distancia se reconoce su centro geométrico.

Para su aplicación se partió la zona en similitud de valores de tierras: zonas geohomogéneas.

El beneficio económico generado por la obra disminuye a medida que se aleja de esta. Esto fue definido mediante fajas de beneficio (unas para la zona urbana y otra para la zona rural).

De acuerdo al uso de la obra acorde con la ubicación de los predios se crean sectores de beneficio. Se unen las fajas, los sectores y los predios. Acorde con su ubicación se precisan los beneficios.

Luego de obtener los beneficios, estos se multiplican por las áreas de los predios uno a uno.

El método se aplicó en virtud de autorización expresa que hiciere el Concejo Distrital en el artículo 4º del Acuerdo 13 del 25 de julio de 2003, para la aplicación de las obras allí contempladas, que fueron modificadas por el Acuerdo 18 del 18 de agosto de 2004, y dentro de las que se encuentra la obra en referencia…”(10).

2.7. El tribunal, en la sentencia objeto de apelación, tuvo en cuenta los datos consignados en el anexo 1 de la Resolución 64 de 27 de junio de 2008(11), para el predio 200, al momento de liquidar el gravamen así:

“…

A folio 167 del cuaderno anexo 1 se observa que el valor de la tierra por hectárea del predio 200 fue de 31.97 y no 24.23 millones, que la plusvalía por hectárea fue de 1.78 millones (lo cual resulta de dividir la plusvalía generada en millones 143.356 entre el número de hectáreas 80.35) y que el porcentaje de plusvalía fue del 5.57% (resultado al dividir la plusvalía por hectárea 1.78 millones entre el valor de la tierra por hectárea 31.97 millones). Para la Sala lo anterior es razonable si se tiene en cuenta que, aunque en el acto administrativo en el que se asignó la contribución de valorización a cada uno de los inmuebles ubicados en la zona de influencia se tuvo como antecedente del mismo el estudio realizado por el consultor ingeniero …

(…) en aplicación del derecho a la igualdad, los datos que se tuvieron en cuenta para liquidar el gravamen a pagar por el predio 200 deben ser los mismos a aplicar para el predio 204, y de este modo, aplicando el método que se indicó en el anexo 1 de la Resolución 64 del 27 de junio de 2008, al ser el valor de cada una de las 43.39 hectáreas de 31.97 millones y la plusvalía por hectárea de 1.78 millones, la plusvalía generada en millones es de $ 77.234.200 y aplicando el factor de conversión de 80.5966%, el valor de la contribución de valorización por beneficio directo sería de $ 62.248.139, de lo cual resulta ser evidente que el accionante debe pagar un menor valor por concepto de la contribución de valorización, al que le fue liquidada en la Resolución 964 de 1 de junio de 2012.

…”.

2.8. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias no está de acuerdo con la providencia del tribunal, en síntesis, por considerar que el porcentaje plusvalía fijado en 5.57%, es tan solo una variable, distancia de la vía, lo que considera un desacierto, porque se deben tomar todas las variables de estudio, distancia, área, uso, etc., que sumadas dan un factor de 11.520, tal como lo demuestra la consultoría en la página 78, en el cuadro 1 resultados en la columna 9 del predio 204, que está en el numeral 12.

2.9. La Sala precisa, en primer término, que de acuerdo con el plano predial rural (Territorial Bolívar), elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi(12), el predio 204 de propiedad del demandante tiene error de posicionamiento en la cartografía que sirvió de base para la elaboración del Estudio de Valorización para la Construcción de la Vía Transversal Ruta 90A, visible en el folio 165 del expediente.

El error de posicionamiento del predio 204, al momento de realizar el derrame generó una modificación de la contribución de valorización determinada en la Resolución 64 de 27 de junio de 2008, por lo que el Departamento Administrativo de Valorización Distrital, mediante la Resolución 964 de 1º de junio de 2012, consideró viable la corrección respecto del área y gravamen asignado al predio, y fijó la contribución de valorización en $ 175.256.984.67, no obstante, en dicho acto la administración no indicó cada una de las variables aplicadas.

Al comparar la plancha predial 23 IV A elaborada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi(13), y el plano 6 A Zonas Isobeneficio transversal Ruta 90A, realizadas por el Departamento Administrativo de Valorización Distrital - Cartagena(14), se advierte que la localización del predio 204, corresponde al lugar donde se encontraba el predio 200, tal como lo estableció al, sin que el Distrito controvirtiera esa afirmación.

2.10. El tribunal, partiendo de que la localización del predio fue errada, determinó que debían tomarse las variables identificadas para el predio 200, según los factores que establece la Resolución 64 de 27 de junio de 2008, por esto, el porcentaje de plusvalía a utilizar era de 5.57%.

El apelante controvierte este valor a pesar de que comparte la afirmación sobre la ubicación errada del predio y no discute la posición tomada por el tribunal.

Ahora, aplicadas las variables de la Resolución 64 de 27 de junio de 2008 al predio, se establece que el gravamen asciende a:

       568(15)9(16)10(17)11(18)

Nº ORDENMUNICIPIOURBANO O RURALCORREGIMIENTOVEREDAPREDIOPROPIETARIOÁREA hasValor tierra millón$ /h aPorcentaje de plusvalía %Plusvalía en millones por hectáreaPlusvalía total generada millonesFactor de conversión 80.5966% Gravamen total
1101302000001204ESQUIVIA ROMERO JOAQUIN, ROMERO BERTEL JAIME E. Y ROMERO BERTEL EDER ENRIQUE43.3931.975.57%1.7877.234.20062.248.139

La liquidación del gravamen de la contribución de valorización, dio el mismo resultado que obtuvo el tribunal.

2.11. Por lo anterior no le asiste razón a la parte demandada al considerar que el a quo tomó un porcentaje de plusvalía de 5.57% sin tener en cuenta todas las variables del estudio de valorización. Todo porque corresponde a los mismos factores que tuvo en cuenta la Administración Distrital para determinar la contribución de valorización de un predio ubicado en el mismo sector que el que es objeto de gravamen en este proceso.

2.12. Frente a las irregularidades del dictamen pericial, la Sala advierte que el tribunal se apartó de las variables tenidas en cuenta por el perito para determinar la contribución por valorización. Explicó en la sentencia que no tomaba dichos valores y, por el contrario, tuvo en cuenta los factores establecidos en el anexo 1 de la Resolución 64 de 27 de junio de 2008. En consecuencia, ninguna incidencia tienen las observaciones que presentó el apelante frente al dictamen pericial.

3. Condena en costas y agencias en derecho.

3.1. Respecto de la condena en costas debe tenerse en cuenta el artículo 365 numeral 8º, del Código General del proceso, según el cual solo habrá lugar a condenar en costas cuando, en el expediente, aparezcan causadas y, siempre y cuando, estén probadas(19).

3.2. Sobre el particular la Corte Constitucional, en Sentencia C-157 del 21 de marzo de 2013(20), señaló lo siguiente:

“La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365. Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.

3.3. En el caso concreto en el expediente no existe ningún medio de prueba para que en esta instancia se profiera condena, razón suficiente para negarla.

4. La Sala precisa que modificará los numerales primero y segundo de la sentencia apelada, porque lo que corresponde es declarar la nulidad parcial de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho fijar como contribución de valorización por la construcción de la vía transversal ruta 90 A entre Anillo Vial y la Cordialidad, al predio identificado con referencia catastral 000100010204000, de propiedad del señor EDER ENRIQUE ROMERO BERTEL, la suma de $ 62.248.139.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCANSE los numerales PRIMERO y SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia apelada. En consecuencia queda así:

PRIMERO: Declárase la nulidad parcial de la Resolución 64 de 27 de junio de 2008 por medio de la cual se distribuyó y asignó la contribución de valorización por la construcción de la vía transversal ruta 90 A entre Anillo Vial y la Cordialidad, entre otros al predio identificado con referencia catastral 000100010204000, de propiedad del señor EDER ENRIQUE ROMERO, y de la Resolución 964 de 1º de junio de 2012, por medio de la cual se modifica parcialmente el anexo 1 de la anterior resolución, expedidas por el Departamento Administrativo de Valorización Distrital de Cartagena de Indias D.T. y C.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se fija como contribución de valorización por la construcción de la vía transversal ruta 90 A entre Anillo Vial y la Cordialidad, al predio identificado con referencia catastral 000100010204000, de propiedad del señor EDER ENRIQUE ROMERO BERTEL, la suma de $ 62.248.139.

2. Sin costas en esta instancia.

3. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

5 Folios 20-21, c.p.

6 Folios 37-131, c.a. 1.

7 ART. 9º—Dependencia encargada del manejo. El Departamento Administrativo de Valorización Distrital, dependencia adscrita al despacho del Alcalde Mayor del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, realizará las operaciones y actuaciones administrativas de cálculo, liquidación, distribución y cobro de la contribución de valorización, por obras o planes de obras ordenadas por este sistema, ya construidas, en construcción o que se construyan.

8 Folio 10, c.p.

9 Folios 10-12, c.p.

10 Folios 51-52, c.p.

11 Folio 167, c.a.

12 Folio 168, c.p.

13 Folio ib.

14 Folios 165 y 166 c.p.

15 Porcentaje de plusvalía (columna 8) se obtiene de multiplicar el valor de la tierra en millones /ha (columna 6) y la plusvalía generada (columna 9).

16 Plusvalía en millones por hectárea (columna 9) se obtiene de multiplicar el valor de la tierra en millones /ha (columna 6) y el porcentaje de plusvalía (columna 8).

17 Plusvalía total generada (columna 10) se obtiene de multiplicar la plusvalía en millones por hectárea (columna 9) por el área total de predio (columna 5).

18 Columna 11 se obtiene de aplicar al factor de conversión dado 80.5966% (fl. 18, c.p.) a la plusvalía total generada en millones (columna 10).

19 Se reitera el criterio de la Sala expuesto en sentencia complementaria del 5 de marzo de 2015, expediente 20585, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

20 M.P. Mauricio González Cuervo.