Sentencia 2012-00177 de mayo 24 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 17001-23-31-000-2012-00177-01(AC)

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Actor: María Jair Quintero de Murillo

Demandado: Departamento para la Prosperidad Social

Bogotá, D.C., veinticuatro de mayo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala:

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

Corresponde a la Sala determinar si la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ha vulnerado los derechos fundamentales de la actora y de su núcleo familiar, el cual está conformado por ella, quien tiene 66 años de edad, su esposo con 68 años y su hija con 29 años, la cual sufre una enfermedad mental y epilepsia, al no hacerle entrega inmediata de la ayuda humanitaria requerida.

En relación con la atención humanitaria de emergencia y su prórroga, esta Sección se pronunció en sentencia de 12 de abril de 2012, Expediente 2012-00029, con ponencia de la magistrada doctora María Elizabeth García González, de la siguiente manera:

La Ley 387 de 1997 “por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”, definió en su artículo 15 la ayuda humanitaria de emergencia, la cual debe ser prestada una vez se produzca el desplazamiento, cuya finalidad es socorrer, asistir y proteger a esta población y atender sus necesidades básicas, tales como la alimentación, aseo personal, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio(1).

(…)

Posteriormente fue expedida la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. En dicha ley se definió la ayuda humanitaria en su artículo 47, el cual dispuso lo siguiente:

“ART. 47.—Ayuda humanitaria. Las víctimas de que trata el artículo 3º de la presente ley, recibirán ayuda humanitaria de acuerdo a las necesidades inmediatas que guarden relación directa con el hecho victimizante, con el objetivo de socorrer, asistir, proteger y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, y con enfoque diferencial, en el momento de la violación de los derechos o en el momento en el que las autoridades tengan conocimiento de la misma.

Las víctimas de los delitos contra la libertad, integridad y formación sexual, recibirán asistencia médica y psicológica especializada de emergencia.

PAR. 1º—Las entidades territoriales en primera instancia, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas, y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar subsidiariamente, deberán prestar el alojamiento y alimentación transitoria en condiciones dignas y de manera inmediata a la violación de los derechos o en el momento en que las autoridades tengan conocimiento de la misma.

PAR. 2º—Las instituciones hospitalarias, públicas o privadas, del territorio nacional, que prestan servicios de salud, tienen la obligación de prestar atención de emergencia de manera inmediata a las víctimas que la requieran, con independencia de la capacidad socioeconómica de los demandantes de estos servicios y sin exigir condición previa para su admisión, cuando estas lo requieran en razón a una violación a las que se refiere el artículo 3º de la presente ley.

PAR. 3º—La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación, deberá adelantar las acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman el sistema nacional de atención y reparación a víctimas para garantizar la ayuda humanitaria. De igual manera, y de acuerdo a lo contemplando en el artículo 49 de la Ley 418 de 1997 y sus prórrogas correspondientes, prestará por una sola vez, a través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la gratuidad en el trámite, y de acuerdo a su competencia, la ayuda humanitaria.

PAR. 4º—En lo que respecta a la atención humanitaria para la población víctima del desplazamiento forzado, se regirá por lo establecido en el capítulo III del presente título.

El artículo 60 de la ley ibídem, unificó lo relacionado con la atención a las víctimas del desplazamiento forzado, pues dispuso que ello se regirá por lo dispuesto en esa ley y debe ser complementado con la política pública de prevención y estabilización socioeconómica contemplada en la Ley 387 de 1997(2).

(…)

Una vez prestada la atención humanitaria, cualquiera que sea su clase, la población en situación de desplazamiento tiene derecho a que esta sea prorrogada, siempre y cuando su situación de vulnerabilidad no haya cesado.

La Ley 387 de 1997 en su artículo 15, dispuso que la ayuda humanitaria debía prorrogarse por 3 meses, no obstante, dicho término fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-278 de 2007, con ponencia del magistrado doctor Nilson Pinilla Pinilla, pues consideró que aquella debe seguir siendo prestada hasta tanto la víctima salga del estado de vulnerabilidad en que se encuentra, ello implica una estabilización económica y social, es decir, que se tenga certeza que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima. Así lo precisó la Corte en los siguientes términos:

“Con el mismo fundamento, ya bajo la actual perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, la Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social.

Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material, dichos programas solo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.

En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto, además ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa.

Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad.

El segmento restante del citado parágrafo se declarará exequible, en el entendido que la atención humanitaria de emergencia será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento” (negrillas fuera del texto).

El Decreto 4800 de 2011 en los artículos 79 y siguientes, explicó cuándo se entiende que la víctima del desplazamiento forzado superó su estado de debilidad manifiesta, con el fin de determinar la viabilidad o no de la asistencia por parte del Estado.

A voces del artículo 79 del decreto ibídem, la mentada cesación se entiende en los eventos en los cuales hay un proceso de retorno o reubicación, en el que se pueda afirmar que hubo un restablecimiento de los derechos de las víctimas del desplazamiento forzado gracias a las políticas públicas de prevención, protección, atención y reparación integral, las cuales permitieron que los afectados gozaran de sus derechos fundamentales”(3).

De lo anterior se advierte que la ayuda humanitaria de emergencia debe ser prestada de manera inmediata a la población en situación de desplazamiento, la cual puede ser prorrogada hasta tanto se hubiese superado la situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta gracias a las políticas públicas de prevención, protección, atención y reparación integral, más aún, si esta es solicitada por los sujetos de especial protección constitucional.

De otra parte, la Sala precisa que la entrega de la ayuda humanitaria debe estar sometida a los turnos asignados por la entidad responsable, que para el presente caso es la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Al respecto, el artículo 15 de la Ley 962 de 2005, dispone que las entidades de la administración pública nacional que conozcan de peticiones, quejas o reclamos, se encuentran en la obligación de respetar estrictamente el orden en que estas se presenten.

Así pues, las personas en situación de desplazamiento que acudan ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para solicitar asistencia y entrega de la ayuda humanitaria, deben someterse al turno que les fue asignado, de suerte que no le está permitido al juez por vía de una acción de tutela alterar el orden de las solicitudes, pues se afectaría notablemente el derecho a la igualdad de las personas que se encuentran en las mismas circunstancias y que no promovieron el amparo constitucional, pero que sí realizaron la correspondiente petición ante la entidad demandada, los cuales están esperando que la ayuda sea entregada.

Sin embargo, lo precedente no es absoluto, por lo que pasa a exponerse a continuación:

En general, el desplazamiento forzado implica una vulneración a distintos derechos fundamentales que ponen a la víctima en una condición de debilidad manifiesta, no obstante, dentro de este grupo existen personas que se encuentran en un grado de indefensión más alto debido a su condición, las cuales merecen protección especial por expreso mandato constitucional, como son: (i) los niños (art. 44), (ii) las personas de la tercera edad (art. 46), (iii) las personas en situación de discapacidad física, sensorial y psíquica (art. 47) y (iv) las madres cabeza de familia (art. 43).

De suerte que, en caso de que se presenten solicitudes por parte de los sujetos de especial protección, la ayuda humanitaria debe ser prestada de manera prioritaria, pues se encuentran en condiciones mucho menos favorables que las demás personas en situación de desplazamiento, quienes, pese a estar en una debilidad manifiesta, se hallan en una situación de superioridad, lo que hace más visible la desigualdad entre estos y aquellos.

Caso concreto

Observa la Sala que la accionante, mediante escrito de 8 de marzo de 2012(4), solicitó la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia a la directora general de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Al anterior requerimiento, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, le indicó lo siguiente:

En relación con su solicitud de ayuda humanitaria por desplazamiento forzado, manifestamos que ésta debe ser analizada concretamente para verificar las condiciones de vulnerabilidad que usted informa y efectuar un seguimiento de su situación actual. El estudio de vulnerabilidad que realiza la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV (antes Acción Social), para la entrega de los componentes de la ayuda humanitaria y de acuerdo con las condiciones inherentes a cada núcleo familiar inscrito en el registro único de víctimas, RUV, se basa en la estrategia de asignar un turno de acuerdo con las condiciones de vulnerabilidad tales como: Tipo de afectación, tiempo entre la ocurrencia del hecho victimizante y la solicitud de la ayuda, genero del jefe de hogar, presencia de miembros menores de edad, discapacitados y adultos mayores en el grupo familia, y el pertenecer a grupos étnicos minoritarios entre otros; igualmente se tiene en cuenta dentro de este estudio, el acceso a programas regulares que contribuyan al mínimo de subsistencia del núcleo familia.

Por lo anterior, la UARIV procederá a tramitar su solicitud de ayuda humanitaria por desplazamiento forzado, asignándole el número de turno 3D-37561, teniendo en cuenta la fecha de radicación de su petición.

(…)

En aras de suministrar información concreta acerca de la fecha probable en la cual, según la relación del turno asignado y la cantidad de turnos evacuados diariamente por la entidad, se realizará la entrega de la ayuda humanitaria, en su caso concreto la fecha probable de entrega es entre diciembre de 2012 a febrero de 2013”.

Observa la Sala que la entidad accionada para la asignación del turno, no tuvo en cuenta las condiciones reales a que alude la accionante, toda vez que su núcleo familiar se encuentra conformado por su esposo, quien al igual que ella son de la tercera edad y, su hija de 29 años de edad, la cual, según afirma la actora, tiene problemas sicológicos y padece de epilepsia.

La Resolución 03069 de mayo de 2010, proferida por Acción Social (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), estableció el principio de “atención especial y prioritaria”, la cual consagra lo siguiente:

“La atención humanitaria se entregará de manera prioritaria y en un periodo mayor al límite temporal establecido en la presente resolución, en los casos en que objetivamente se pueda establecer que el hogar solicitante requiere una atención especial, preferente y diferenciada de acuerdo a su mayor grado de vulnerabilidad, atendiendo a criterios como: (i) madres cabeza de familia que estén desempleadas y no perciban ningún ingreso para garantizar su subsistencia mínima, (ii) menores de edad desamparados o abandonados, (iii) adultos mayores que no tengan ningún ingreso, o que no reciban alimentos o una manutención idónea de sus familiares o terceros, (iv) personas con incapacidad de autosostenimiento, como los discapacitados que no pueden trabajar o no reciben una manutención idónea de su familia o terceros, (v) cualquier otra situación similar a las anteriores. En estos casos las entidades del sistema nacional de atención a la población desplazada (SNAPD) deberán cooperar y colaborar en la inclusión de especial protección del Estado en los programas regulares o especiales para la población en situación de desplazamiento” (negrillas fuera del texto).

De lo anterior se advierte que la actora y su núcleo familiar son sujetos de especial protección constitucional, como quedó arriba señalado, de suerte que deben ser atendidos de manera prioritaria, razón por la que la Sala considera que su turno no fue asignado en consideración a su situación, pues ninguno de los integrantes del grupo familiar cuenta con una posibilidad cierta de autosostenerse, por lo que requieren la pronta intervención del Estado, con el fin de que se garanticen sus derechos fundamentales, en especial, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.

Siendo ello así, se ordenará a la entidad tutelada que le reasigne un turno a la actora con especial consideración de su situación y la de su familia, respetando el lugar de las personas que se encuentran en su mismo estado de vulnerabilidad y que permita la rápida entrega de la ayuda humanitaria pertinente, la cual deberá suministrarse hasta tanto no sea superada su vulnerabilidad y debilidad manifiesta, conforme a las políticas públicas de prevención, protección, atención y reparación integral.

Lo precedente impone a la Sala revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales de la accionante y de su grupo familiar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de 19 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en su lugar, se dispone:

AMPÁRANSE los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas de la señora María Jair Quintero Murillo y de su núcleo familiar.

2. ORDÉNASE a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, contadas a partir de la notificación de la presente providencia, procedan a reasignar un turno a la señora María Jair Quintero Murillo con especial consideración de su situación y la de su familia, respetando el lugar de las personas que se encuentran en su mismo estado de vulnerabilidad y que permita la rápida entrega de la ayuda humanitaria pertinente, la cual deberá suministrarse hasta tanto no sea superada su vulnerabilidad y debilidad manifiesta conforme a las políticas públicas de prevención, protección, atención y reparación integral.

3. NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

4. REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída discutida y aprobada por la Sala, en sesión de 24 de mayo de 2012».

(1) Ley 387 de 1997. Artículo 15. De la atención humanitaria de emergencia. Una vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.

En todos los casos de desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para la defensa y protección de derechos humanos y el cumplimiento de las normas del derecho internacional humanitario.

Mientras persista la situación de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y sus bienes patrimoniales.

El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos punibles que condujeron al desplazamiento.

PAR.—A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio de tres (3) meses, prorrogables.

(2) Ley 1448 de 2011. Artículo 60. “Normatividad aplicable y definición. La atención a las víctimas del desplazamiento forzado, se regirá por lo establecido en este capítulo y se complementará con la política pública de prevención y estabilización socioeconómica de la población desplazada establecida en la Ley 387 de 1997 y demás normas que lo reglamenten.

Las disposiciones existentes orientadas a lograr el goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento, que no contraríen la presente ley, continuarán vigentes.

PAR 1º—El costo en el que incurra el Estado en la prestación de la oferta dirigida a la población desplazada, en ningún caso será descontado del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tiene derecho esta población.

Esta oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición.

PAR. 2º—Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la presente ley”.

(3) Decreto 4800 de 2011. Artículo 79. De la cesación: “La cesación de la condición de vulnerabilidad manifiesta se declara en el marco de un proceso de retorno o reubicación, frente al restablecimiento de derechos de las víctimas de desplazamiento forzado en virtud de la política pública de prevención, protección, atención y reparación integral, mediante la cual se establece que se ha garantizado el goce efectivo de los derechos de las víctimas”.

(4) Folio 12.