Sentencia 2012-00182 de julio 22 de 2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Radicación 520012333000201200182 01 (3996-2013).

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (e)

Actora: Mariana Inés Romo Villareal

Autoridades Nacionales

Demandado: Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Bogotá, D.C., veintidós de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en establecer si la accionante es acreedora del derecho a la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 4º del Decreto 1724 de 1997, pese a no haber reclamado con anterioridad a la entrada en vigencia de esa normativa el reconocimiento; y, de superarse lo anterior, analizar si cumple de manera específica con el requisito de “experiencia altamente calificada”, aunque no la acredite con posterioridad a un título académico de formación avanzada.

Análisis de la Sala

Teniendo en cuenta las cuestiones jurídicas objeto de discusión en esta oportunidad, la Sala abordará los siguientes aspectos: (i) Alcance de la transición prevista en el Decreto 1724 de 1997; (ii) Requisitos para acceder a la Prima Técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada - Referencia específica al caso de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; y, (iii) Caso en concreto.

(i) Alcance de la transición prevista en el Decreto 1724 de 1997.

Este tópico ha sido abordado de manera pacífica por parte de la jurisprudencia reciente de esta corporación, por lo que la Sala reiterará la tesis que se consolidó.

En este sentido, lo primero que debe advertirse es que la prima técnica(31) constituye un reconocimiento económico destinado a atraer o mantener en el servicio público a las personas altamente calificadas, en cargos que exijan la aplicación de conocimientos técnicos o científicos o en virtud de los cuales se ejerzan labores de dirección o de especial responsabilidad; atendiendo, además, a las necesidades de la entidad(32).

A partir de la lectura de la Sentencia C-018 de 1996(33), proferida por la Corte Constitucional, se ha sostenido que el reconocimiento de la prima técnica no es el resultado del ejercicio de una facultad discrecional por parte del empleador, sino que una vez cumplidos los requisitos legales se impone su otorgamiento(34).

Ahora bien, del estudio de los antecedentes normativos, se concluye que la prima técnica se ha ido restringiendo a los niveles más cualificados del ejercicio del empleo público. Así, en vigencia del Decreto 1661 de 1991(35) se permitió su otorgamiento a quienes desempeñaran cargos de los órdenes profesional, ejecutivo, asesor o directivo, cuando se solicitara por formación avanzada y experiencia altamente calificada, y de todos los niveles cuando se reclamara por evaluación de desempeño(36).

Con la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 4 de julio de 1997, por su parte, se circunscribió a los niveles directivo, asesor y ejecutivo, o sus equivalentes, bajo cualquiera de las dos modalidades previamente referidas, veamos:

“(…) Artículo 1º. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor, o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder públicos (…)”.

A su turno, el artículo 1º del Decreto 1336 de 2003 dispuso lo siguiente:

“(...) La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel directivo, jefes de oficina asesora y a los de asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: ministro, viceministro, director de departamento administrativo, superintendente y director de unidad administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público. (…)”.

Los citados cambios normativos y la vinculación de todas las autoridades al mandato establecido en el artículo 58 de la Constitución Política [sobre los derechos adquiridos], sin embargo, exigió la configuración de disposiciones que funcionaran a manera de transición con el objeto de garantizar a todos aquellos que bajo las condiciones de la ley anterior tenían derecho a gozar de la prima técnica que lo continuaran haciendo, hasta su retiro del servicio o el cumplimiento de las condiciones para su extinción. Tal es el caso del artículo 4º del Decreto 1724 de 1997 que prescribe:

“(...) Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente Decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que cumplan las condiciones para su pérdida, consagrada en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.(37) (…)”.

Esta disposición, interpretada en el marco del ordenamiento jurídico en su integridad y de cara a su propia finalidad, implicó que con independencia de la fecha en la que se solicitara la prima técnica, era dable continuar aplicando el régimen previsto en el Decreto 1661 de 1991 siempre y cuando la persona interesada reuniera los requisitos exigidos durante su vigencia. O, dicho de otro modo, no es dable entender que solo a quienes se les haya otorgado formalmente la prima antes del Decreto 1724 de 1997, bajo los requisitos del Decreto 1661 de 1991, tuvieran derecho a continuar gozando de aquella, sino todos aquellos que materialmente cumplieran con los requerimientos.

Al respecto, en la providencia del Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, de 26 de mayo de 2005(38), se expresó que:

“(...).

En la Sala de Subsección se plantearon dos tesis en relación con el alcance del artículo 4º, transcrito.

De acuerdo con la primera(39), dicho régimen de transición sólo podría beneficiar a quienes viniendo del régimen anterior, es decir, del previsto por el Decreto 1661 de 1991, les hubiera sido reconocida la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada pero no a quienes la hubieran obtenido por evaluación de desempeño, dado que esta última modalidad, a diferencia de la otra, no tenía carácter permanente y debía ser obtenida año tras año. En consecuencia, sus efectos no podían extenderse a un régimen de transición que, como toda regulación de este tipo, busca poner a salvo los derechos adquiridos o las expectativas de derecho frente a cambios de legislación.

De acuerdo con la segunda tesis, que prevaleció en la subsección(40), y que hoy constituye el parámetro para el reconocimiento de la misma, sí es posible aplicar el régimen de transición del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 a quienes, sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo el nuevo régimen, cumplieran con los siguientes requisitos:

(i) que tuvieran derecho al reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño bajo el régimen del Decreto 1661 de 1991, esto es, que hubieren laborado para la respectiva entidad en la vigencia de la normativa mencionada y que, desde luego, cumplieran los requisitos legales exigidos por la misma;

(ii) que hubieran reclamado la prima técnica antes o después de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, siempre que tuvieren derecho a la prima mencionada en vigencia del Decreto 1661 de 1991;

(iii) que la entidad demandada injustificadamente hubiera guardado silencio frente a la petición o, se entiende, hubiera resuelto la misma en forma negativa.

(…)”.

Y, más adelante, advirtió que:

“(…).

Según puede observarse, en el presente caso se cumplen por parte de la actora los presupuestos establecidos en la jurisprudencia vigente sobre la materia contenidos en el fallo transcrito en precedencia. En efecto:

(i) La actora tenía derecho a la prima técnica bajo el régimen del Decreto 1661 de 1991, por tratarse de un servidor público del nivel administrativo, y la reclamó por la modalidad de evaluación de desempeño;

(ii) Presentó la reclamación de la prima técnica el 28 de junio de 1999. De acuerdo con la tesis vigente, basta que la reclamación se haya presentado, antes o después de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, siempre que la reclamación corresponda a períodos anteriores a la vigencia del Decreto 1724 de 1997, en los casos de las personas que bajo la vigencia de esta última norma perdieron el derecho a la prima técnica.

(iii) La misma le fue negada en forma injustificada pues cumplía las exigencias legales previstas.

Recientemente, en la sentencia de 17 de noviembre de 2011(41), la Sección Segunda - Subsección B de esta corporación reiteró el anterior planteamiento, precisando que:

“ (…).

De acuerdo con las consideraciones que anteceden, debe decirse que los servidores públicos de niveles distintos al directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes tienen derecho al reconocimiento de la prima técnica, aún en vigencia del Decreto 1724 de 1997, siempre que bajo las reglas establecidas por el régimen anterior, esto es, el del Decreto 1661 de 1991, hubieren tenido derecho a la citada prestación.

(...)”(42).

Como conclusión de este primer aspecto analizado(43), se advierte que los funcionarios o empleados destinatarios de la prima técnica prevista en el Decreto 1661 de 1991 pueden continuar gozando de este beneficio, pese a que el nivel de su cargo ya no se encuentre establecido en las normas posteriores que regularon esta materia, siempre y cuando hayan cumplido los requisitos exigidos por la misma normativa durante su vigencia(44) y hasta su retiro del servicio o el cumplimiento de los requisitos para la pérdida del derecho.

ii) Requisitos para acceder a la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada - Referencia específica al caso de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

De conformidad con lo estipulado en el artículo 2º del Decreto Ley 1661 de 1991, uno de los dos criterios en virtud de los cuales se adquiere el derecho a devengar la prima técnica es el de “formación avanzada y experiencia altamente calificada”, indicándose que se tendrían en cuenta requisitos superiores a los exigidos como mínimo para el ejercicio del cargo ocupado. En concreto este supuesto se reguló en los siguientes términos:

“(...) Criterios para otorgar prima técnica …

a) Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menos de tres (3) años; o,

b) …

PAR. 1º—Los requisitos contemplados en el literal a) podrán ser reemplazados por experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de seis (6) años.

PAR. 2º—La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe de la entidad con base en la documentación que el funcionario acredite.

(...)”.

Posteriormente, a través del Decreto 2164 de 1991, que reglamentó parcialmente el Decreto Ley 1661 de 1991, se precisaron los siguientes aspectos relevantes:

• La prima técnica por este concepto se predica frente a personas que desempeñan cargos en propiedad, en los niveles ya referidos previamente. El título de formación avanzada puede reemplazarse por 3 años de experiencia, siempre que se acredite la terminación de estudios(45).

• Por título universitario de especialización se entiende el obtenido en estudios de postgrado, durante mínimo un (1) año(46).

Finalmente, el artículo 7º del decreto ibídem confirió facultades al jefe de la entidad o junta o consejo directivo o superior, según sea el caso, de establecer [con sujeción al Decreto Ley 1661 de 1991, las necesidades del servicio, la política de personal y la disponibilidad presupuestal] los niveles, escalas o grupos ocupacionales, dependencias y empleos susceptibles de prima técnica.

En ejercicio de esta facultad, el Director de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales profirió la Resolución No. 3682 de 16 de agosto de 1994, por la cual estableció el procedimiento para otorgar la prima técnica.

Antes de señalar los aspectos principales de esa normativa, conviene advertir que en vigencia del artículo 1º del Decreto 1661 de 1991 tenían derecho a la prima técnica los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público. El inciso 2º del artículo 1º del Decreto reglamentario 2164 de 1991, por su parte, dispuso que: “(…) Tendrán derecho a gozar de la prima técnica los empleados de … Unidades Administrativas Especiales, en el orden nacional. (…)”(47). Normas estas de las que no cabe duda de que los empleados o funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, siempre y cuando acreditaran los requisitos legales, podían acceder a este beneficio(48).

Retomando la regulación prevista en la Resolución 3682 de 1994 sobre el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada, es oportuno resaltar los siguientes elementos(49):

• Los requisitos para acceder al beneficio son adicionales a los exigidos para el cargo que se ocupa, requiriéndose, además, un desempeño meritorio [artS. 1º y 4.1];

• Por experiencia se entienden los conocimientos, habilidades y destrezas adquiridas en el ejercicio profesional, en los sectores público y privado, y como independiente [art. 5.4.a]. Agregó que:

“(...).

Será aceptada como experiencia profesional altamente calificada, en primer lugar, la adquirida en el desempeño de los cargos del sector hacendario, (… Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales). En segundo lugar, la adquirida en el desempeño de cargos públicos o privados con posterioridad a la terminación de los estudios universitarios y en tercer lugar, la experiencia anterior a la terminación de los estudios universitarios en el sector privado en el sector privado o público, caso en el cual deberá ser calificada por el director.

(…)”.

• La formación avanzada implica la realización de estudios de educación formal; por un tiempo mínimo de 1 (un) año; la obtención de títulos oficiales o convalidados en la modalidad de carrera universitaria, postgrado, especialización, magíster y doctorado; y, que sean ulteriores a la formación profesional.

Con posterioridad a este acto administrativo y con objeto similar, la DIAN profirió la Resolución No. 8011 de 23 de noviembre de 1995(50), cuyo contenido integral no reposa dentro del expediente. Pese a lo anterior, en la medida en que su contenido se citó in extenso en un caso similar al presente, conviene referirlo con el objeto de efectuar un desarrollo histórico de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada al interior de la DIAN. Así, en la Sentencia del Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A(51), se relató que:

“(…).

La anterior resolución fue derogada por la número 8011 de 23 de noviembre de 1995(52), en donde se señaló lo siguiente:

ART. 1º—Campo de aplicación de prima técnica.

La prima técnica se otorgará a los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales altamente calificados, que, de acuerdo con las necesidades específicas de la DIAN, se encuentren en las siguientes circunstancias:

1) Que desempeñen cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados; o  

2) Que realicen labores de dirección o de especial responsabilidad.

(…).

ART. 4º—Prima técnica por formacion avanzada y experiencia. 

Los requisitos para la obtención de prima técnica son: Título de formación avanzada en programas de postgrado y tres (3) años de experiencia profesional calificada.  

El título de formación avanzada, cuando se acredite la terminación de los respectivos estudios, podrá compensarse por tres (3) años de experiencia altamente calificada, para un total de seis (6) años de experiencia. Para estos efectos se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

A) En cuanto a la experiencia.

Se entenderá por tal, los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas a través del ejercicio profesional en el desempeño de cargos en entidades públicas o privadas; en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, y el ejercicio independiente de la profesión. La experiencia deberá ser por un término no menor de tres (3) años y adquirida con posterioridad a la terminación de los estudios universitarios. (…)

(...)”.

El régimen de la prima técnica previsto en el Decreto Ley 1661 de 1991, reglamentado por el Decreto 2164 de 1991, fue modificado por el Decreto 1335 de 22 de julio de 1999 con el objeto de ajustarlo, principalmente, a los niveles beneficiarios en virtud de lo estipulado en el Decreto 1724 de 1997.

A su turno, a través del Decreto 1268 de 13 de julio de 1999, por el cual se estableció el régimen salarial y prestacional de la DIAN, se reguló la prima técnica en los siguientes términos:

“(...).

ART. 2º—Prima técnica. Consistirá en un reconocimiento económico que, a criterio del director general de la entidad y previa certificación de disponibilidad presupuestal, podrá ser otorgado a servidores de la contribución, en los siguientes casos:

1. Cuando desempeñen labores de jefaturas de la dirección general, de las secretarías, direcciones, oficinas, subdirecciones, subsecretarías, direcciones regionales, administraciones y divisiones, y mientras permanezcan en tal situación. En este caso, el monto máximo a otorgarse será hasta del cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual y no constituirá factor salarial para ningún efecto. El reconocimiento de la prima a que se refiere este numeral excluye la prima de dirección y no será procedente cuando se trate de jefaturas que tengan asignada prima técnica automática.

2. Para mantener al servicio de la entidad a funcionarios que acrediten títulos de formación avanzada y experiencia altamente calificada, que se desempeñen en cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados. El porcentaje máximo que podrá ser asignado en este caso podrá ser hasta del cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual y constituirá factor salarial. 

El Director General de la DIAN reglamentará el procedimiento y demás condiciones necesarias para la cabal aplicación de lo dispuesto en el presente artículo.

PAR. 1º—Para efectos de asignar la prima técnica ésta se concederá en los mismos términos y condiciones señalados en los decretos generales que regulan la materia.

PAR. 2º—Los servidores de la contribución pertenecientes al sistema específico de carrera que tengan asignada prima técnica conforme a las normas generales aplicables a los funcionarios públicos, continuarán percibiéndola en los términos y condiciones allí previstas.

(…)”. Resaltas fuera de texto.

En ejercicio de las facultades conferidas en la disposición transcrita, el Director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales profirió la Resolución No. 2227 de 27 de marzo de 2000(53), que estableció el procedimiento y ponderación de factores para conceder la prima técnica, destacando que por experiencia debía entenderse(54):

“(…) los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas a través del ejercicio profesional en el desempeño de cargos en entidades públicas o privadas; en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, y el ejercicio independiente de la profesión. La experiencia deberá ser por un término no menor de tres (3) años y adquirida con posterioridad a la terminación de los estudios universitarios.

(…)”.

Finalmente, el artículo 1º del Decreto 2177 de 2006(55) estipuló que para adquirir la prima en estudio se requerían 5 años de experiencia altamente calificada y que no era válido compensar el título de formación avanzada por experiencia.

Efectuado el anterior recuento se detiene la Sala en el alcance de la expresión “experiencia altamente calificada”. Con tal objeto, se verifica que de las normas generales pueden extraerse algunos aspectos relevantes, así:

• La experiencia exigida debe ser adicional a la que se necesita para el desempeño del cargo(56) y debe adquirirse en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica.

• El cumplimiento del requisito debe ser valorado por el Jefe del organismo, de acuerdo a la documentación que el interesado acredite.

• Por último, y de la simple estructura de la expresión, se deduce que no puede ser cualquier tipo de experiencia, pues ese sustantivo fue calificado por un adjetivo, el cual, a su turno, se refuerza con el adverbio “altamente”. Al respecto, en el concepto No. 2081 de 2 de febrero de 2012(57), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo que:

“(...).

La expresión “altamente calificada” como criterio para acceder a la prima técnica no es equivalente a la “experiencia profesional”. La primera alude a condiciones profesionales de excelencia que por razones de estudios, conocimientos, talentos, destrezas y habilidades, exceden los requisitos establecidos para ocupar un empleo. La experiencia profesional, en cambio, es una de las condiciones que junto con el requisito de estudio, forma parte del perfil de competencias que ordinariamente se requieren para ocupar el empleo.

(…).

La experiencia altamente calificada como criterio para acceder a la prima técnica puede haberse conseguido o completado en el ejercicio del cargo sobre el cual se está solicitando su reconocimiento o también en otros empleos públicos o privados. En todo caso debe tener la calidad de “calificada” a que se ha hecho referencia en la respuesta anterior”.

En la parte motiva la Sala señaló, además, que no es suficiente con la simple antigüedad en el cargo, y que, en todo caso, en las entidades en las que se reconoce este beneficio ostentan competencia para regular las formas de acreditar el requisito en estudio, atendiendo, sin lugar a duda, las exigencias establecidas en las normas de superior jerarquía.

En el marco propio de la DIAN, la experiencia altamente calificada fue abordada en la Resolución No. 3682 de 1994, estableciendo que por tal se tendría en cuenta la lograda en cargos del sector hacendario. Y, en los actos administrativos posteriores, aunque no lo estableció de manera expresa, sí advirtió que tenía relación con los conocimientos, habilidades y destrezas adquiridas a través del ejercicio profesional en el desempeño de cargos o en investigación técnica o científica, siempre que tuvieran que ver con las funciones del empleo sobre el cual se solicitaba el beneficio. Se agregó, también, que sería acreditada mediante certificaciones o constancias escritas.

Ahora bien, revisados los antecedentes judiciales proferidos por esta Corporación, se encontró que en algunas oportunidades se consideró que solo podía validarse por tal, la experiencia adquirida con posterioridad a la obtención de un título profesional de formación avanzada. Esta tesis se esgrimió en las Sentencias de la Sección Segunda - Subsección B de 8 de marzo de 2012 y 14 de junio del mismo año, que indicaron, respectivamente, lo siguiente:

• “(…) Conforme lo anterior, debe decirse que a partir del 26 de abril de 1996, fecha en que la demandante adquirió su título en formación avanzada, como Especialista en Derecho Administrativo, comenzó a contabilizar su experiencia altamente calificada la cual, en vigencia de los Decretos 1661 y 2164 de 1991, ascendía a 1 año, 2 meses y 9 días, lapso que no supera los 3 años requeridos por las referidas normas.

(…)(58)”.

• “(…).

La Sala no pasa por alto, que cuando los decretos 1661 y 2164 de 1991 exigen tres años de experiencia para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada se están refiriendo a experiencia altamente calificada con posterioridad al título de especialización, la cual de acuerdo con la resoluciones (sic) 3682 de 1994 y 2227 de 2000, se acredita mediante: (…), circunstancia que, a juicio de la Sala, no fue satisfecha por la demandante, por cuanto, mediante la certificación (…) se verificó que la demandante contaba con 15 años de servicios a favor de la entidad demandada, no obstante la señora Gladys Niampira contaba con tan sólo 1 año y 4 meses de experiencia altamente calificada después de la obtención del título de formación avanzada, por lo que no superó los 3 años de experiencia altamente calificada requeridos con posterioridad al título de especialización, (…)”(59).

En pronunciamiento posterior, proferido por la Subsección B de esta misma Corporación(60), se analizó del cumplimiento del requisito de la experiencia altamente calificada sin atenerse al momento en el que se adquirió el título de formación avanzada, pues, como allí se refirió, el interesado ni siquiera acreditó esa condición. Con tal objeto, se precisó que:

“(…).

Así las cosas, a juicio de la Sala, resulta razonable que el literal a, del artículo 2 del Decreto 1661 de 1991 exija como mínimo 3 años de experiencia “cualificada” para efectos del reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, pues sólo en el desempeño de las funciones del cargo respecto del cual se exigen los anotados requisitos podrá el funcionario de que se trate adquirir la “experiencia altamente calificada”, la cual, en todo caso deberá ser calificada por el jefe del organismo.

(...).

Teniendo en cuenta lo anterior, y descendiendo al caso concreto, se advierte que el demandante sólo ocupó en propiedad el cargo de profesional universitario, código 3020, grado 12, respecto del cual hoy solicita el reconocimiento de una prima técnica, a partir de su inscripción en el escalafón de la carrera administrativa, esto es, del 4 de agosto de 1995 lo que le permite a la Sala afirmar, que al 4 de julio de 1997 fecha en que entró en vigencia el Decreto 1724 de 1997(61), el demandante no contaba con 3 años de experiencia altamente calificada respecto del empleo de Profesional Universitario, código 3020, grado 12, lo que le impedía a la administración ordenar el reconocimiento y pago de la prestación requerida.”(62).

Más recientemente, en la providencia de 22 de mayo de 2014 proferida por la Sección Segunda - Subsección A(63), se abordó un caso en el que se discutió el derecho a la prima técnica por formación avanzada en la DIAN, destacándose que con miras a determinar lo que debe entenderse por experiencia altamente calificada era válido analizar el alcance que, dentro del marco general y obligatorio, había dado la misma entidad. Al respecto, se puntualizó lo siguiente:

“(…).

5.4. Finalmente, en cuanto al requisito de experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años, para la Sala es claro que se encuentra satisfecho, por cuanto la actora acreditó más de 30 años de experiencia profesional en el sector hacendario, desempeñándose inicialmente en la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y luego en la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

En la reglamentación que ha hecho la DIAN al respecto, se acepta como experiencia profesional altamente calificada la adquirida en dicho sector. Sobre el punto, el numeral 4 literal A. del artículo 5º de la Resolución 3682 de 1994 señaló:

“A. En cuanto a la experiencia  

Se entiende por tal, los conocimientos, las habilidades, y las destrezas adquiridas a través del ejercicio del empleo y la práctica profesional en el ejercicio de cargos en entidades públicas o privadas, y el ejercicio independiente de la profesión.

Será aceptada como experiencia profesional altamente calificada, en primer lugar, la adquirida en el desempeño de los cargos del sector hacendario (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales, la Superintendencia de Control de Cambios y la actual Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales). En segundo lugar, la adquirida en el desempeño de cargos públicos o privados con posterioridad a la terminación de los estudios universitarios y en tercer lugar, la experiencia anterior a la terminación de estudios universitarios en el sector privado o público, caso en el cual deberá ser calificada por el Director”. (Se destaca).

(…)”(64).

De lo hasta aquí referido, entonces, cabe concluir que la valoración del cumplimiento del requisito de experiencia altamente calificada exige tener en cuenta los supuestos que se derivan de los decretos citados, y la situación concreta del empleado en el marco de la entidad a la que se le solicita el reconocimiento(65), de cara a garantizar la finalidad que subyace al beneficio económico.

En este sentido, pese a que se está en presencia de un concepto con indeterminación lingüística por vaguedad, lo cierto es que las normas generales ofrecen pautas que deben advertirse por el funcionario judicial, resultando, además, de utilidad acudir a las normas internas de las entidades frente a las cuales se reclama el beneficio con la pretensión de concretar su entendimiento.

iii) Caso en concreto.

(iii.1) De lo probado en el proceso.-

Vinculación.

De conformidad con las certificaciones laborales obrantes de folios 23 a 32, la señora Mariana Inés Romo Villarreal se vinculó al servicio de la Dirección General de Aduanas el 23 de noviembre de 1992, incorporándose a la planta de personal de la DIAN mediante la Resolución 03935 de 27 de noviembre de 1992(66). Durante su ejercicio profesional ha desempeñado los siguientes cargos:

DenominaciónUbicaciónPeriodoRequisitosCargos
Gestor II, Código 302, Grado 02División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pasto04/11/2008 a la fechaTítulo Profesional y un (1) año de experienciaAuditor Tributario de Gestión
Auditor Tributario de Gestión y Control
Agente de Devoluciones y Compensaciones - Seccional
Profesional en Ingresos Públicos II - Nivel 31 - Grado 22 02/08/1999 a 03/11/2008Título ProfesionalAgente de Devoluciones y Compensaciones - Local
Auditor Tributario Control Gestión Fondo
Profesional en Ingresos Públicos II - Nivel 31 - Grado 21 9/12/1992 a 01/08/1999Título Profesional  
Supernumeraria - Profesional Aduanero 2317División Administrativa de la Jefatura Regional de Aduanas de Ipiales23/11/1992 a 08/12/1992  

De acuerdo a lo previsto en la Resolución 02229 de 7 de septiembre de 1993(67), para ocupar el cargo de Profesional en Ingresos Públicos II – Nivel 31 - Grados 21, 22 y 23 se requería contar con título profesional, agregando que:

“(…)

Además de los requisitos mínimos exigidos para el ejercicio del cargo en el respectivo nivel se deberá acreditar dos (2) años de permanencia relacionada en grados inferiores en la Carrera Tributaria y Aduanera, aprobación de dos módulos de capacitación por cada grado sobre tributación o el módulo equivalente de acuerdo con el área y funciones a desempeñar dictado por la Escuela de Impuestos y Aduanas Nacionales y acreditar el porcentaje de evaluación de desempeño indicado en la respectiva convocatoria si se tratare de un funcionario, o acreditar dos años de experiencia si se tratare de personal ajeno a la entidad en el respectivo grado de acceso.

(…)”.

Finalmente, atendiendo a lo ordenado en el artículo 116 del Decreto Extraordinario 2117 de 29 de diciembre de 1992(68), se certificó que mediante la Resolución. 001 de 1º de junio de 1993 se incorporó de manera automática a la carrera especial a los empleados públicos de la Dirección de Impuestos Nacionales y de la Dirección de Aduanas Nacionales, entre los que se encontraba la aquí accionante.

Estudios

Institución EducativaTítuloFechaTrámite adicional
La Universidad Mariana(69)Contador Público - Profesional13/12/1991 
Universidad Antonio Nariño(70)Especialista en Ciencias Fiscales - Escuela de Postgrados05/09/1996 
Universidad Regional Autónoma de los Andes - Ecuador(71)Especialista en Gerencia de Proyectos20/07/2002Convalidación Ministerio de Educación, Resolución. 8627 de 30/09/2010, especialista en formulación y evaluación de proyectos
Universidad Regional Autónoma de los Andes - Ecuador(72)Magíster Ejecutiva en Dirección de Empresas, con énfasis en Gerencia Estratégica03/06/2004Convalidación Ministerio de Educación, Resolución 1520 de 12/04/2006, magíster en administración

Actuación administrativa

La señora Mariana Inés Romo Villarreal, en el cargo de Gestor II - Código 302 - Grado 02, solicitó el 20 de septiembre de 2011 ante el Director de la DIAN(73) el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.

Su pretensión, empero, se negó por el funcionario requerido a través del Oficio 100000202-001176 de 12 de octubre de 2011(74), oportunidad en la que se manifestó que: (i) la reclamación no se efectuó en vigencia del Decreto 1661 de 1991, por tanto la interesada no se encuentra amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 4º del Decreto 1724 de 1997(75); (ii) para la fecha en la que se invocó la petición las normas vigentes no incluyen el nivel profesional dentro de los beneficiarios de la prestación; y, finalmente, (iii) como no hay precedente unificado sobre el asunto no es dable dar aplicación al artículo 114 de la Ley 1395 de 2010.

Interpuesto el recurso de reposición contra el anterior acto(76), el Director General de la DIAN confirmó su decisión, bajo argumentos similares a los referidos previamente, mediante la Resolución 003050 de 26 de abril de 2012(77).

(iii.2) Solución del asunto.

Atendiendo a los parámetros normativos y supuestos fácticos antes expuestos, la Sala estudiará si le asiste el derecho reclamado a la señora Romo Villarreal.

Lo primero que debe precisarse es que la reclamación de la prima el 20 de septiembre de 2011 no le impide solicitar la aplicación del Decreto ley 1661 de 1991, en razón a la transición establecida en el artículo 4º del Decreto 1724 de 1994. Lo relevante para beneficiarse de aquella normativa, única que le permitiría actualmente adquirir el derecho en un cargo profesional como el que desempeña(78), es que durante su vigencia haya acreditado los requisitos exigidos.

En tal sentido, se evidencia que la señora Romo Villarreal ostenta un cargo en titularidad, pues, en virtud de lo dispuesto en el artículo 116 del Decreto Extraordinario No. 2117 de 29 de diciembre de 1992, fue inscrita de manera extraordinaria en la carrera administrativa propia de la Entidad. Esa inscripción, de acuerdo con lo ordenado por la misma disposición, se verificó a partir del 1º de junio de 1993.

Sobre este aspecto, en consonancia con lo expuesto en la providencia de 22 de mayo de 2014 proferida por el Consejo de Estado - Sección - Segunda - Subsección A(79), advierte la Sala que aunque en jurisprudencia consolidada de la Corte Constitucional la vinculación en carrera a un cargo sin adelantar proceso de selección que garantice el mérito se opone a la Carta Fundamental(80), lo cierto es que esa actuación en la DIAN se verificó atendiendo a una norma del año 1992 y a partir de 1993, fecha para la cual es indudable la buena fe y confianza legítima con que se actuó, por tanto, no hay lugar a objetar tal presupuesto en relación con el derecho adquirido de la señora Romo Villarreal(81).

También debe tenerse en cuenta que, según la certificación que reposa a folio 23 del expediente(82), la actora “(…) pertenece al Sistema Específico de Carrera, …, donde actualmente desempeña el cargo de Gestor II Código 302 Grado 02 (…).”.

Para ejercer el cargo de Profesional en Ingresos Públicos II Nivel 31 Grado 21, por el periodo comprendido entre el 23 de noviembre de 1992 y el 1º de agosto de 1999, se requería título profesional. De las pruebas allegadas al proceso se infiere que, además, había unos requisitos de permanencia en grados inferiores de la carrera aduanera, sin embargo, en la medida en que la interesada accedió a su cargo y fue inscrita en carrera de manera extraordinaria, no se reparará en tal aspecto, máxime cuando se precisa que, en todo caso, eran adicionales al mínimo exigido, que en este evento era el título profesional.

Aunado a lo anterior la norma que, de conformidad con la certificación laboral allegada al expediente, exige esos requisitos adicionales es la Resolución 02229 de 7 de septiembre de 1993, proferida con posterioridad a la fecha en que la interesada accedió a su cargo en carrera, por lo que no podría aplicársele.

Antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997(83), el 5 de septiembre de 1996, la interesada obtuvo el título de Especialista en Ciencias Fiscales por parte de la Escuela de Post-grado de la Universidad Antonio Nariño, por lo que también cumpliría con el requisito de formación avanzada.

Finalmente, y en relación con la experiencia calificada, se verifica que de conformidad con lo previsto por la DIAN [específicamente en la Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994] la experiencia hacendaria configura ese supuesto. Por tal motivo, a partir del 1º de junio de 1993 es dable contar los 3 años exigidos por el Decreto Ley 1661 de 1991. En tal sentido, al 11 de julio de 1997 acreditaba un total de 4 años, 1 mes y 1 día.

Esa referencia a la experiencia hacendaria, debe advertirse, no se opone a las normas que regulan la prima técnica y tiene sentido en el marco de una entidad en la que los conocimientos técnicos de un área determinada son relevantes, por tanto, acudir a la experiencia material en el ejercicio del cargo se constituye en un criterio a tener en cuenta en este caso en concreto.

Ahora bien, si se repara en el hecho de que la Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994 fue reemplazada por la Resolución 8011 de 23 de noviembre de 1995 y esta última no incluyó de manera expresa la labor hacendaria como merecedora del contabilizar la experiencia a la que se viene haciendo referencia, en todo caso y bajo el criterio más estricto de los que se ha manejado por esta Corporación, tendría más de los 3 años de experiencia altamente calificada a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, dado que entre el 1º de junio de 1993 y el 23 de noviembre de 1995(84) acreditaría 2 años, 5 meses y 22 días; y, entre la fecha en que obtuvo el título de especialización y el 11 de julio de 1997(85) cumpliría 10 meses y 6 días, los que, acumulados, permiten el cumplimiento del requisito exigido.

De este modo, y sin pretender afirmar que solo a partir de la obtención de un título de formación avanzada es dable contabilizar experiencia altamente calificada(86), se concluye que la interesada, bajo el marco normativo general y el desarrollado por la DIAN, cumplía con los requisitos para acceder a la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, por tanto hay lugar a revocar la providencia recurrida.

Conclusiones 

Por lo expuesto, se declarará la nulidad de los actos administrativos cuestionados para, en su lugar, condenar a la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a reconocerle a la señora Mariana Inés Romo Villarreal la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.

Dicho reconocimiento, en virtud del fenómeno prescriptivo trienal previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, surtirá efectos a partir del 20 de septiembre de 2008, teniendo en cuenta para efectos de determinar su cuantía, con sujeción a los topes legales, los estudios realizados y la experiencia adquirida en el marco de la normativa que ha venido implementando la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a través de las resoluciones 3682 de 16 de agosto de 1994, 8011 de 1995 y 2227 de 2000.

Adicionalmente se ordenará tener en cuenta la prima técnica como factor salarial, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto Ley 1661 de 1991(87), por lo que la entidad demandada deberá reliquidar las prestaciones y demás emolumentos a los que tiene derecho la accionante, con efectos fiscales a partir del 20 de septiembre de 2008.

Las sumas adeudadas por la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a la señora Mariana Inés Romo Villarreal se ajustarán en su valor, de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A., hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, dando aplicación a la siguiente fórmula:

R = Rh Índice final

Índice Inicial

En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la demandante desde el 20 de septiembre de 2008 por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para valor dejado de pagar por concepto de mesada pensional teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Respecto a la pretensión de la demandante relativa a la condena en costas encuentra la Sala que, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) estableció que: “salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. En ese sentido, a diferencia del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), impone al Juez pronunciarse respecto de la condena en costas atendiendo a elementos objetivos, sin tener en consideración el análisis de carácter subjetivo con ocasión de la actuación de las partes.

Debe advertirse que dicha condena es una figura que surge del proceso propiamente dicho y hace relación a los gastos en los que se debe incurrir para obtener una declaración o ejecución judicial de un derecho(88).Éstas deben ser sufragadas por aquel que fue vencido en el proceso(89) y, comprende además de las expensas necesarias, las agencias en derecho, es decir el pago de honorarios del abogado de la parte que obtuvo un pronunciamiento judicial favorable a sus intereses(90).

No obstante, el reconocimiento efectivo de las costas judiciales dependerá de la causa y razón que motivaron el gasto, por lo tanto, a la parte que obtuvo un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, le corresponde no sólo acreditar que se causaron sino también el monto en que incurrió, para que, con fundamento en ello y de acuerdo a los criterios establecidos por el legislador(91), se cuantifiquen. Debe tenerse en cuenta, que en el evento de que no se pruebe su causación material, pueden liquidarse sin reconocimiento alguno.

Ahora bien, para efectos de este trámite, el artículo 366 del Código General del Proceso estableció que la competencia recaen en el Tribunal o Juzgado de la respectiva instancia o recurso, inmediatamente después de quedar ejecutoriada la providencia que las imponga o la de obedecimiento a lo resuelto por el superior, correspondiendo al Secretario hacer la liquidación y al Magistrado ponente o al juez aprobarla u ordenar que se rehaga. La liquidación debe incluir el valor de los impuestos de timbre, los honorarios de auxiliares de la justicia y los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que, se reitera, aparezcan comprobados y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, además de las agencias en derecho, aunque se litigue sin apoderado. La liquidación así practicada puede ser objetada y el Auto que la confirme es apelable.

Por lo anterior, hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, pues resultó vencida dentro del presente proceso.

Decisión

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

REVÓCASE la Sentencia de 16 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Mariana Inés Romo Villarreal contra la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. En su lugar,

DECLÁRASE la nulidad del Oficio 100000202 - 001176 de 12 de octubre de 2011 y de la Resolución 003050 de 26 de abril de 2012, proferidos por el Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. En consecuencia,

CONDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a reconocerle y pagarle a la señora Mariana Inés Romo Villarreal la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, con efectos fiscales a partir del 20 de septiembre de 2008, hasta su retiro del organismo o hasta que cumplan las condiciones para su pérdida, y atendiendo a los demás parámetros establecidos en la parte motiva de esta providencia.

Adicionalmente, téngase en cuenta la prima técnica aquí reconocida como factor salarial para el reconocimiento y reliquidación de prestaciones y demás emolumentos, con efectos fiscales a partir del 20 de septiembre de 2008.

CONDÉNASE en costas a la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al tenor de lo previsto en el artículo 188 del C.P.A.C.A.

DESE cumplimiento a esta providencia en los términos establecidos en los artículos 187, 192 y concordantes del C.P.A.C.A.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

1 Previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

2 En adelante DIAN.

3 Fls. 53 a 70.

4 Porcentaje calculado con base en lo estipulado en las resoluciones 2227 de 27 de marzo de 2000 o 8011 de 1995.

5 Es de aclarar que, tal como se verá al momento de analizar los supuestos acreditados dentro del proceso, los derechos de carrera derivaron de una inscripción automática que operó efectivamente a partir del 1º de junio de 1993.

6 Del 23 de noviembre de 1992 al 17 de febrero de 1998.

7 Del 18 de febrero de 1998 al 25 de junio de 2008.

8 Del 26 de junio de 2008 al 11 de enero de 2010.

9 Del 12 de enero de 2010 al 20 de octubre de 2011.

10 Del 21 de octubre de 2011 a la fecha.

11 Convalidado por el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 8627 de 30 de septiembre de 2010, con el equivalente de Especialista en Formulación y Evaluación de Proyectos.

12 Convalidado por el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 1520 de 12 de abril de 2006, con el equivalente de Magíster en Administración.

13 Una de las dos modalidades reguladas en el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991; y, alegando ser beneficiaria del régimen de transición estipulado en el artículo 4º del Decreto 1724 de 1997 y el Decreto 1661 de 1991.

14 Resolución 3682 de 26 de agosto de 1994.

15 Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E, de 16 de marzo de 2012, radicado 2009-00209-01.

16 Sentencia C-018 de 1996.

17 Para el efecto citó las resoluciones 8011 de 1995 y 2227 de 2000.

18 Fls. 111 a 128.

19 Resoluciones 0203 de 1992, 3682 de 1994, 8011 de 1995 y 2227 de 2000.

20 Tal como lo estimó el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B en providencia de 14 de junio de 2012, expediente 2009-00422-01, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve.

21 Providencia que se dictó atendiendo a lo estipulado en el inciso 2º del artículo 181 del C.P.A.C.A. y que obra a folios 297 a 304 vto.

22 En relación con las costas citó el artículo 188 del C.P.A.C.A.

23 Decretos 1661 de 1991, reglamentado por el Decreto 2164 del mismo año, 1724 de 1997 y 1336 de 2003.

24 Resoluciones 3682 de 16 de agosto de 1994 y 2227 de 27 de marzo de 2000.

25 Al respecto citó la sentencia de la Sección Segunda - Subsección B, de 15 de junio de 2006, radicado No. 2002-08524-01, C.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante.

26 Fecha que tuvo en cuenta el tribunal para determinar si antes de la vigencia del Decreto 1724 de 1997 la interesada acreditaba el derecho reclamado.

27 Además de los tres años exigidos por el requisito de experiencia en sí misma considerada.

28 Fls. 379 a 389 vto.

29 Tanto a los decretos generales como a la regulación interna de la DIAN.

30 El referido aparte dispone que: “(…) Si el magistrado ponente considera innecesaria la celebración de audiencia, ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes. (…)”.

31 Regulada por primera vez en el Decreto 2285 de 1968.

32 En similares términos ver lo establecido en el artículo 1º del Decreto 1661 de 1991, disposición de relevancia para este caso en la medida en que la accionante afirma que adquirió su derecho en vigencia de esa disposición.

33 Oportunidad en la que se analizó la sujeción a la norma superior de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 6º del Decreto 1661 de 1991, relacionado con la necesidad de que el pago de este reconocimiento estuviera precedido de la respectiva disponibilidad presupuestal.

34 Al respecto, ver entre otras, las Sentencias del Consejo de Estado – Sección Segunda: (a) Subsección B, de 26 de mayo de 2005, C.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante, radicado interno No. 1892-04; y, (b) Subsección A, de 22 de mayo de 2014, C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; radicado interno No. 3824-2013.

35 Proferido en virtud de lo dispuesto en los numerales 2º y 3º del artículo 2º de la Ley 60 de 1990, que establece: “(…) Artículo 2o._ De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para adoptar las siguientes medidas en relación con los empleos de las distintas ramas y organismos del poder público.
(...).
2o. Establecer un sistema mediante el cual se otorguen estímulos para los mejores empleados oficiales.
3o. Modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación.
(...)”.

36 En este sentido se estipuló en el artículo 3º ibídem que: “Para tener derecho al disfrute de Prima Técnica con base en los requisitos de que trata el literal a) del artículo anterior, se requiere estar desempeñando un cargo en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo. La Prima Técnica con base en la evaluación del desempeño podrá asignarse en todos los niveles.”.

37 Disposición similar se encuentra incorporada en el artículo 4º del Decreto 1336 de 27 de mayo de 2003 que establece: “Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.”.

38 C.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamente, radicado interno 1892-04, accionante: Rubiela Páez Páez.

39 Salvamento del voto del Dr. Jesús María Lemos Bustamante del 9 de octubre de 2003, a la sentencia dictada el 8 de agosto de 2003 en el expediente 23001-23-31-000-2001-00008-01, referencia No.0426-03, Consejero Ponente Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, actor: Benjamín Antonio Vergara.

40 Al respecto puede verse la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, del 8 de agosto de 2003, Consejero Ponente: Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente No.23001-23-31-000-2001-00008-01, referencia No.0426-03, actor: Benjamín Antonio Vergara.

41 Radicado interno No. 0692-2011, con ponencia del Doctor Gerardo Arenas Monsalve.

42 En el mismo sentido ver la Sentencia de la Sección Segunda - Subsección A de esta Corporación, de 22 de mayo de 2014, radicado interno 3824-2013, con ponencia de quien ahora lo hace en este asunto, en la que se afirmó lo siguiente: “(…)Por último, la Sala considera necesario reiterar la tesis que ha sostenido la Sección Segunda durante años, en el sentido que para la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 no es necesario que exista un acto administrativo donde se haya reconocido la prima técnica, basta con que el beneficiario haya consolidado su derecho en vigencia de los Decretos 1661 y 2164 de 1991, aunque no lo hubiere reclamado, como es el caso de la demandante.
En tales eventos, el castigo a la inactividad del interesado está dado por la prescripción trienal del derecho, mas no por la anulación del mismo, como al parecer lo entiende la entidad enjuiciada. (…)”.

43 Destacándose que el objeto de análisis de este asunto es la transición prevista en el artículo 4º del Decreto 1724 de 1997, pues es en virtud de esa norma que la aquí accionante reclama el reconocimiento de su derecho a la prima técnica.

44 Con independencia, claro está, de la configuración de fenómenos tales como la prescripción de mesadas.

45 Artículo 4º.

46 Artículo 8º.

47 A través de los Decretos posteriores, el campo de aplicación superó la Rama Ejecutiva del Poder Público, v. gr., a través del artículo 1º del Decreto 1724 de 1997, en el que se mencionaron los: “(…) diferentes Órganos o ramas del Poder Público”.

48 Aunado a lo anterior, en el artículo 61 del Decreto 1647 de 27 de junio de 1991, “Por el cual se establece el régimen de personal, … y el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección de Impuestos Nacionales, …”, se estipuló que los funcionarios de esa Entidad tenían derecho a todas las prestaciones y beneficios aplicables a los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional. Posteriormente, el artículo 112 del Decreto 2117 de 29 de diciembre de 1992, que fusionó la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacional en la DIAN, estableció que el régimen prestacional, entre otros, de los funcionarios vinculados a esta nueva entidad gozarían de los beneficios previstos en el Decreto 1647 de 1991.

49 Fls. 47 a 50 vto.


50 Tal como lo manifestó la accionante en su demanda y la DIAN en su contestación.

51 Radicado interno 3824-2013, con ponencia de quien ahora lo hace en este asunto.

52 “Por la cual se establece el procedimiento y la ponderación de factores para otorgar Prima Técnica” (folios 81-84).

53 Obrante de folios 44 a 46 del expediente.

54 Artículo 4.A.

55 Que modificó el artículo 3º del Decreto 2164 de 1991, modificado a su turno por el artículo 1º del Decreto 1335 de 1995.

56 En caso en que esa sea una de las condiciones para su ejercicio, pues de conformidad con la normativa pertinente puede requerirse simplemente un título académico.

57 Radicado 11001-03-06-000-2011-00086-00; actor: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; C.P. Dr. William Zambrano Cetina.

58 Radicado interno 1885-201, C.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, accionante: Flori Elena Fierro Manzano, demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

59 Radicado interno 1883-2011, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve, accionante: Gladys Edith Niampira, demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

60 Sentencia de 27 de junio de 2013, radicado interno 1880-2012, M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve, actor: Jorge Jairo Quintero Bustamante.

61 El cual como quedó visto en precedencia restringía el reconocimiento de la prima técnica sólo a los niveles asesor.

62 En sentido similar, en la sentencia de 16 de enero de 2014, la Subsección B al analizar una acción de tutela contra providencia judicial, se refirió a la forma de acreditar la experiencia altamente calificada en los siguientes términos: “(…) máxime cuando de acuerdo a jurisprudencia de esta Sección sobre el tema, es posible acreditar el requisito de experiencia altamente calificada con el desempeño de funciones en el cargo para el cual solicita el reconocimiento, situación que no analizó el tribunal, pasando por alto que de acuerdo a lo probado en el proceso, la actora excede en dos años el cumplimiento de los requisitos mínimos para el desempeño del caro que ocupa desde 1993.
(…).
Visto lo anterior, concluye la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no consideró que de acuerdo a lo señalado en la Resolución 3682 de 1994, se puede acreditar la experiencia profesional altamente calificada, entre otras formas, con el desempeño de cargos del sector hacendario, dentro del cual se encuentra la DIAN, por lo que al omitir realizar un pronunciamiento al respecto se vulneran los derechos fundamentales alegados por el accionante. (…)” Radicado . 2013-02407-00, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve, accionante: Fanny Cecilia Otálora de Eslava.

63 Radicado interno 3824-2012, accionante: Paulina de Jesús Trujillo Cortes, con ponencia de quien ahora lo hace en este asunto.

64 Si bien en este caso la interesada acreditó título de especialización desde el año 1980, ese supuesto no determinó el estudio que se adelantó sobre el cumplimiento del requisito de experiencia altamente calificada.

65 Sobre el margen de regulación de las entidades públicas, en la Sentencia del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, de 10 de noviembre de 2010 [radicado interno No. 2273-07, C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, accionante: Consuelo Arias Trujillo, demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública], se expresó lo siguiente: “(…) En efecto, la autorización otorgada a las Entidades para regular el régimen de prima técnica se encuentra completamente sujeta al marco general de consagración del derecho desarrollado por el Gobierno Nacional, en donde se encuentran definidos los criterios de asignación, los niveles y cargos susceptibles de su otorgamiento, los requisitos específicos en cada caso para su consolidación, la cuantía límite de asignación y el procedimiento a solicitud de parte que debe adelantar quien configure el derecho a su favor en aras de su reconocimiento, de manera que su otorgamiento no es facultativo por parte del Jefe del Organismo respectivo, y la potestad reguladora atribuida en tales casos, se circunscribe únicamente a la precisión y adaptación de dicho régimen general a las condiciones especiales de cada estructura y planta de personal en las Entidades del Orden Nacional inicialmente mencionadas y a la definición de la cuantía dentro del rango señalado en la norma general.
(…)”.

66 Proferida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

67 Información tomada de la certificación laboral obrante de folios 27 a 32 del expediente.

68 Proferido en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 20 transitorio de la C.P., y por el cual se fusionó la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

69 Fls. 12 y 13.

70 Fl. 14.

71 Fls. 15 a 17.

72 Fls. 18 a 20.

73 Mediante apoderado, radicado No. 2011ER89303, folios 38 a 40.

74 Fls. 2 a 6.

75 Como soporte de esta tesis citó la Sentencia del Consejo de Estado, radicado No. 2000-00639-01, actora: María del Carmen Mendoza de Vargas.

76 Fls. 41 a 43.

77 Fls. 7 a 11.

78 En la medida en que a partir del Decreto 1724 de 1994 se excluyó el nivel profesional de los beneficiarios de este reconociendo económico.

79 Radicado interno 3824-2013, C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, accionante: Paulina de Jesús Trujillo Cortes.

80 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias C-317 de 1995, C-030 de 1997 y C-588 de 2009.

81 En tal sentido, v. gr., nótese que en la providencia C-030 de 1997 se declaró la inexequibilidad de los artículos 5o. y 6o. de la Ley 61 de 1987 y 22 de la ley 27 de 1992 que permitían la inscripción automática en carrera, pero se dejaron a salvo las situaciones que se encontraban consolidadas. Con tal objeto se argumentó que:
“(…)
Para el caso en estudio, a los empleados que accedieron a la carrera administrativa con fundamento en las normas que serán declaradas inexequibles, no pueden desconocérseles los derechos que en virtud de ellas adquirieron. Es decir, quienes en desarrollo de los artículos 5o. y 6o. de la ley 61 de 1987 y 22 de la ley 27 de 1992, lograron obtener su inscripción en carrera administrativa, mantendrán esa situación, a pesar de esta declaración de inexequibilidad. Si bien no se agotó un proceso de selección adecuado, estos empleados, que al entrar en vigencia las normas acusadas, una vez cumplidos los requisitos allí señalados, fueron inscritos en carrera, adquirieron unos derechos que no pueden ser desconocidos por este fallo. Derechos como el de permanecer en la carrera, a pesar de que su ingreso a ella no cumplió todos los requisitos para el efecto. (…)”.

82 Emitida el 11 de abril de 2012 por el Director Seccional de Impuestos y Aduanas de Pasto.

83 El artículo 5º ibídem previó que empezaría a regir a partir de su publicación, la cual, se materializó a través del Diario Oficia No. 43081 de 11 de julio de 1997.

84 Fecha en que se expidió la Resolución No. 8011.

85 Fecha en la que entró en vigencia el Decreto 1724 de 1997.

86 Pues, se itera, este requisito debe observarse al amparo de las normas generales y particulares de la entidad.

87 Que prevé lo siguiente: “(…) La Prima Técnica asignada se pagará mensualmente, y es compatible con el derecho de percibir gastos de representación. La Prima Técnica constituirá factor de salario cuando se otorgue con base en los criterios de que trata el literal a) del artículo 2 del presente Decreto, y no constituirá factor salarial cuando se asigne con base en la evaluación del desempeño a que se refiere el literal b) del mismo artículo (…)”. Por su parte, el literal a) artículo 2º ibídem establece que: “(…) Criterios para otorgar la Prima Técnica. … a) Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años; …”.

88 Morales Molina, Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General. Novena Edición. Editorial ABC. Bogotá. 1985. Página. 529.

89 Caicedo Mora, Caicedo. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Anotado. Trigésima Cuarta Edición. Página 299.
“(…) Para la condenación en costas el legislador tomó inicialmente el criterio subjetivo, conforme al cual la imposición se subordina a la malicia o temeridad con que actuara la parte en el proceso.
Posteriormente la doctrina moderna, y con ella nuestra ley procesal, han acogido en esta materia el criterio objetivo, o sea que las costas corren en todo caso a cargo del vencido, abstracción hecha de su intención y de su conducta en el proceso (…)” (Lo subrayado es de la Sala).

90 López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento Civil. Tomo 1. Dupré Editores. Bogotá D.C. 2012. Pág. 1059.

91 De acuerdo con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación(…)”.