Sentencia 2012-00191 de mayo 2 de 2013

 

Sentencia 2012-00191 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 13001233300020120019101

Consejera Ponente (E):

Dra. Susana Buitrago Valencia

Demandante: Procuraduría 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena

Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder

Acción de Cumplimiento - Fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

Esta Sección es competente para conocer de la impugnación, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997, y en el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado(7), que asignó a esta Sección el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones, cuando se dirijan contra organismos y entidades del orden nacional.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento.

La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su finalidad es la observancia del ordenamiento jurídico existente.

En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997 que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (art. 8º), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.

Ahora bien, para que la demanda tenga éxito se requiere:

a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de esa autoridad pública o de ese particular en ejercicio de funciones públicas, a los cuales se reclama el cumplimiento; y que en efecto se establezca que existe la desatención de la norma o del acto;

b) Que el actor pruebe que antes de demandar exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber;

c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela.

3. Lo que se solicita se ordene cumplir por la accionada.

En ejercicio de la acción de cumplimiento la Procuraduría 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena, solicita que se dé cumplimiento a lo siguiente:

• Artículo 12 numerales 1º, 3 º y 4º de la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, se establece una subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.

“ART. 12.—Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria:

1. Coordinar, con arreglo a las directrices que señale el Ministerio de Agricultura, las actividades que deben cumplir los organismos y entidades integrantes del sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino.

(...).

3. Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras que ellos promuevan a través de los mecanismos previstos en los numerales 5º, 6º y 7º de este artículo(8).

4. Administrar el Fondo Nacional Agrario”.

• Decreto 2664 de 1994 “Por el cual se reglamenta el capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación”.

• Resoluciones proferidas por el Incora:

— 256 de 18 de julio de 2000, por medio de la cual se revoca la Resolución de Adjudicación 1074 de 1994.

— 257 de 18 de julio de 2000, por medio de la cual se revoca la Resolución de Adjudicación 1078 de 1994.

— 387 de 3 de octubre de 2000, por medio de la cual se revoca la Resolución de Adjudicación 1092 de 1994.

— 532 de 19 de diciembre de 2000, por medio de la cual se revocan las resoluciones de adjudicación 1054, 10544, 1057, 1058, 1072, 1073, 1075, 1076, 1093 y 1157 de 1994.

— 0009 de 2001, por medio de la cual se revocan la resoluciones de adjudicación 1053, 1056, 1091, 1158, 1159, 1160, y 1162 de 1994.

— 123 de junio de 2001, por medio de la cual se revoca la Resolución de Adjudicación 1097 de 1994.

Cada una de las anteriores resoluciones presenta el mismo contenido, salvo la identidad del sujeto a quien se dirige y el predio asignado. Por lo tanto, la Sala si bien estudió el contenido de cada una de ellas, se limitará a transcribir una sola de ellas:

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4. Del caso en concreto.

Entrará la Sala a determinar la procedencia de la impugnación incoada en contra de la sentencia de 26 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que “denegó las pretensiones formuladas por la señora Procuradora 03 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena, por inexistencia de la obligación presuntamente incumplida...”.

El escrito de impugnación se centra principalmente en señalar que el Incoder tiene la obligación de adjudicar nuevamente los predios que el Incora había adjudicado a 18 familias campesinas, pero que por inconformidad en materia de delimitación de linderos decidió revocar con la anuencia de sus beneficiantes. Señaló que en la parte considerativa de los actos administrativos de revocatoria de la adjudicación se estableció como condición que la administración procedería a la adjudicación a los mismos beneficiarios, una vez procediera a la alineación correspondiente.

De los antecedentes y de las pruebas que obran en el expediente, la Sala advierte que la pretensión de la presente acción de cumplimiento no está llamada a prosperar, y por lo tanto, confirmará el fallo de primera instancia, por las siguientes razones:

4.1. Del requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento.

La Ley 393 de 1997, en su artículo 8º, establece que:

“La acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente ley.

Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho” (destacado de la Sala).

Como se observa la mencionada ley exige al actor, como uno de los requisitos mínimos para que la acción de cumplimiento proceda(9), que aporte con la demanda la prueba de haber requerido directamente a la entidad demandada el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desconocido por esta, previo al ejercicio de la acción. Este incumplimiento deberá haberse ratificado por la autoridad, ya sea de manera expresa mediante escrito comunicado dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la petición, o tácitamente por haber guardado silencio dentro de ese mismo término.

En el caso en concreto, obra en el expediente oficio de 25 de julio de 2012 (fls. 83 – 85) a través del cual la Procuraduría 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena solicitó al Incoder dar cumplimiento a la Ley 160 de 1994(10), al Decreto 2664 de 1994(11), al Acuerdo 04 de 1996(12) y las resoluciones 00256 y 00257 de 18 de julio de 2000; 00387 de 3 de octubre de 2000; 00532 de 19 de diciembre de 2000; 00009 de 9 de febrero de 2001; y 00123 de 15 de junio de 2001.

Sin embargo, no se evidencia respuesta proferida por el Incoder al mencionado oficio, por lo tanto se tiene que la entidad demandada guardó silencio.

Así las cosas, respecto de las normas y actos administrativos cuyo cumplimiento pretende la Procuraduría 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena, se agotó el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento.

4.2. De las normas y actos administrativos cuyo cumplimiento se pretende.

Revisadas las normas y los actos administrativos que pretende hacer cumplir la Procuraduría 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena, advierte la Sala que no contienen un mandato imperativo e inobjetable, requisito indispensable para que esta acción prospere(13).

Los numerales 1º, 3º y 4º del artículo 12 de la Ley 160 de 1993, establecen como funciones del Incoder, coordinar las actividades que cumplen los organismos y entidades integrantes del sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, apoyar a los campesinos en los procesos de adquisición de tierras y administrar el Fondo Nacional Agrario.

Por su parte, el Decreto 2664 de 1994, reglamenta el capítulo XII de la Ley 160 de 1994, que hace referencia a los bienes baldíos, es decir, este acto administrativo establece, los procedimientos y trámites para la adjudicación de estos terrenos.

Los actos administrativos 00256 y 00257 de 18 de julio de 2000; 00387 de 3 de octubre de 2000, 00532 de 19 de diciembre de 2000, 00009 de 9 de febrero de 2001, y 00123 de 15 de junio de 2001, “por los cuales se revocan unas resoluciones de adjudicación”, tienen el mismo contenido salvo en materia de identificación del afectado. Se destaca la parte considerativa de los actos, en donde se hace un resumen del proceso de adquisición y adjudicación de las parcelas del lote el “El Pedregal” y precisan lo siguiente:

“Que la ubicación de parcelas adjudicables, no corresponde a los respectivos lotes de terrenos que conforman materialmente el inmueble de mayor extensión denominado genéricamente Pedregal.

Que los adjudicatarios expresaron su consentimiento para que se revoquen dichas resoluciones, con el propósito que se hagan las correcciones de ubicación topográfica de las parcelas y se les adjudiquen nuevamente”.

En la parte resolutiva, se ordena revocar los actos administrativos de adjudicación de los lotes que integran el terreno “El Pedregal”.

Como puede advertirse en ninguna de las disposiciones y en las resoluciones cuyo cumplimiento pretende la autoridad accionante se establece una obligación al Incoder de proferir nuevos actos administrativos de corrección y adjudicación de los lotes que hacen parte del terreno “El Pedregal”, a las familias que inicialmente fueron beneficiadas por el Incora.

Si bien en la parte motiva de las resoluciones se establece que los mismos tienen como finalidad revocar las de adjudicación de terrenos para que se hagan las correcciones topográfica de estos y se adjudique nuevamente a los campesinos, en la parte resolutiva que es donde en principio se establece el objeto y contenido del acto administrativo no se impone a la entidad que las emitió el deber de una vez concluida la delimitación, conferir las parcelas a quienes iniciales les fueron asignadas.

Así mismo, al hacer un estudio sistemático de los numerales 1º, 3º y 4º del artículo 12 de la Ley 160 de 1993 y del Decreto 2664 de 1994 no se observa una obligación, clara, expresa y exigible para el Incoder de adjudicar nuevamente los lotes del Pedregal.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de 26 de noviembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Bolívar que negó las pretensiones de la demanda, porque de las disposiciones y actos administrativos cuyo cumplimiento se pretende no se advierte una obligación clara, expresa y exigible para el Incoder.

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confirmar la sentencia de 26 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

2. Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen.

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Cópiese y notifíquese».

(7) Acuerdo de Sala Plena que continúa vigente.

(8) ART. 12.—Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria:

(...).

5. Prestar asesoría técnica y jurídica a los beneficiarios en los procesos de adquisición de tierras, cuando estos obren mediante las modalidades de negociación voluntaria, servicios de inmobiliaria y las reuniones de concertación.

6. Establecer servicios de apoyo a los campesinos y propietarios en los procesos de adquisición de tierras que aquellos promuevan, sin perjuicio de los que presten las sociedades inmobiliarias rurales previstas en el capítulo V de la presente ley.

7. Otorgar subsidios directos que permitan la adquisición de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos que no la posean, a los minifundistas, a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional, a mujeres campesinas jefes de hogar y a las que se encuentren en estado de desprotección social y económica por causa de la violencia, el abandono o la viudez y carezcan de tierra propia o suficiente, de conformidad con lo establecido en el capítulo IV de esta ley.

(9) La jurisprudencia de esta corporación, ha determinado que según la Ley 393 de 1997, “los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes:

1º. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º).

2º. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º).

3º Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º).

4º No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción” (destacado fuera del texto original) Sentencia de 6 de mayo de 2004, Rad. 63001-23-31-000-2004-0073-01(ACU).

(10) “Por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.

(11) “Por el cual se reglamenta el capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación”.

(12) “Por el cual se reglamenta el capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación”.

(13) La jurisprudencia de esta corporación, ha determinado que según la Ley 393 de 1997, “los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes:

1º. Que el deber jurídico que se pretende hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º).

2º. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a las cuales de reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º).

3º. Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente cumplimiento (art. 8º).

4º. No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción” (destacado fuera del texto original). Sentencia de 6 de mayo de 2004, Rad. 63001233100020040073-01 (ACU).