Sentencia 2012-00202/0820-2012 de febrero 22 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 110010325000201200202 00 (0820-2012)

Actor: Hugo Alexander Alzate.

Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho - Decreto 01 de 1984

Consejero Ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Bogotá D.C., veintidós de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Anotación preliminar.

Si bien es cierto, la Policía Nacional contestó de forma extemporánea el escrito del libelo introductor, se observa que en los alegatos de conclusión considera que en el presente caso se configura la caducidad(3), como quiera que a su juicio, la misma debe contarse a partir de la providencia sancionatoria de segunda instancia y no, desde su acto de ejecución.

Ahora, si bien es cierto, la oportunidad procesal para proponer excepciones no es la etapa de alegatos, la subsección considera procedente realizar el estudio de esta figura procesal, con el fin de brindar las garantías procesales pertinentes.

Ahora, con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado(4), se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.

Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad sancionadora que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio.

Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos:

[…] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […].

Así pues, deben tenerse en cuenta los parámetros dispuestos en aquella decisión judicial, lo que desde ya implica descartar los argumentos de la Procuraduría General de la Nación en el sentido de que el estudio que en estos casos puede hacer el órgano jurisdiccional es meramente formal. Por el contrario, hay que reconocer las facultades irrestrictas de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el proceso disciplinario.

Problemas jurídicos.

Definido lo anterior, los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas:

1. ¿Operó el fenómeno de la caducidad respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Hugo Alexander Alzate en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional?

2. ¿La entidad vulneró el debido proceso del señor Hugo Alexander Alzate por: i) omitir notificar a la Procuraduría General de la Nación de la citación a audiencia dentro del proceso verbal, conforme lo dispone el artículo 176 de la Ley 734 de 2002, ii) al variar la ilicitud de la falta del agente Luis Alberto Botachede a título de dolo por culpa grave, iii) al negar la ampliación del testimonio del señor Juan Alejandro Barrios Mosquera?

3. ¿Se demostró más allá de toda duda razonable la responsabilidad del patrullero Hugo Alexander Alzate en los hechos que fueron objeto de la investigación disciplinaria?

4. ¿La conducta desplegada por el patrullero Hugo Alexander Alzate el día 10 de mayo de 2010, corresponde con la tipificada en el artículo 34 numeral 14 de la Ley 1015 de 2006?

Primer problema jurídico.

¿Operó el fenómeno de la caducidad respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Hugo Alexander Alzate en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional?

i) La caducidad de los actos administrativos sancionatorios que suponen remoción temporal o definitiva del servicio

El de acceso a administración la justicia no es un derecho absoluto y, por ello, su ejercicio puede encontrarse limitado, legítimamente, al cumplimiento de ciertos requisitos, entre otros, la exigencia de que las acciones se incoen en forma oportuna, según los términos legalmente consagrados. Por ello, en materia contencioso administrativa se ha contemplado la institución jurídica de la caducidad, que se refiere al término de orden público que tiene el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se trata de un fenómeno que se predica del ejercicio del derecho de acción.

Su finalidad es racionalizar el ejercicio del derecho de acción, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas(5). Lo anterior, a efectos de evitar la incertidumbre que provocaría la facultad irrestricta de ventilar las controversias que se presentan en sociedad ante la jurisdicción en cualquier momento, lo que de bulto sería atentatorio del principio de seguridad jurídica.

El Código Contencioso Administrativo dispuso diversos términos de caducidad que se aplican de acuerdo a la naturaleza de la acción ejercida. En el caso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2 del artículo 136 ibídem dispone que

[…] caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe […].

En línea con esta disposición, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que cuando el acto impugnado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de carácter disciplinario e implica la suspensión o destitución del funcionario, el término de caducidad se computa a partir del día siguiente del acto de ejecución de la sanción. Esto con el fin de hace honor al principio pro homine de interpretación y a la garantía de derechos como el de defensa, debido proceso y acceso a la administración de justicia que le asisten al disciplinado.

Así, el Auto del 25 de febrero de 2016, proferida por la Sala Plena de la sección segunda de esta corporación, unificó jurisprudencia al respecto en los siguientes términos:

[…] Es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario […](6) (subraya la Sala).

En ese orden de ideas, en tales casos, será el día siguiente a aquel en que se expida el acto de ejecución de la sanción disciplinaria cuando comiencen a correr los cuatro meses a efectos de que opere la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. No resulta viable extender el conteo de dicho término al día en que se produzca la notificación del acto de ejecución. En primero lugar porque tal interpretación contraría tanto el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo que alude expresamente al “[…] día siguiente al de […] la ejecución del acto”, como la regla de unificación que fijó la citada providencia.

ii) Excepciones a la regla general de caducidad(7) 

Tanto el legislador como la jurisprudencia del Consejo de Estado han identificado algunas situaciones en las cuales es factible suspender el término de caducidad, a efectos de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia.

Así por ejemplo, la Ley 288 de 1995 “por medio de la cual se establecen instrumentos para la indemnización de perjuicio a las víctimas de violaciones de derechos humanos en virtud de lo dispuesto por determinados órganos internacionales de derechos humanos”, señaló en el artículo 2º parágrafo 4º que el trámite reglado en la misma, puede realizarse incluso, si hubieren caducado las acciones previstas en el derecho interno para efectos de obtener la indemnización de perjuicios por hechos violatorios de los derechos humanos.

La norma en cita limita el ejercicio de este derecho solo al cumplimiento de ciertos requisitos, tales como: la existencia de una decisión previa, escrita y expresa del Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos o de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la que se concluya respecto de un caso concreto que el Estado colombiano ha incurrido en una violación de derechos humanos y se establezca que deben indemnizarse los correspondientes perjuicios, así como el concepto previo favorable de un comité constituido por distintas autoridades(8).

Sobre la excepción al término de caducidad analizado, la Corte Constitucional se pronunció mediante Sentencia C-195 de 1998 al estudiar la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos:

[…] Estas excepciones al principio general de la caducidad tienen fundamento supra legal y se justifican en la medida que reconocen la necesidad de darle un tratamiento especial a aquellos casos donde se produce la violación de derechos humanos, que son objeto de reprobación internacional, frente a la gravedad de los mismos y la trascendencia que ellos tienen.

[…]

Estos requisitos denotan un tratamiento diferenciado, objetiva y razonablemente justificado por la naturaleza y contenido de la misma ley, en cuanto se ocupa de proteger especialmente a las víctimas de violaciones de derechos humanos, declaradas en decisiones expresas de los órganos internacionales de derechos humanos, mediante la respectiva indemnización de perjuicios.

En estos casos, a diferencia de aquellos que quedarían comprendidos dentro del precepto demandado (art. 136 del CCA.), no opera el fenómeno de la caducidad, por tratarse de situaciones distintas que ameritan un tratamiento diferenciado, que no implica la violación del principio constitucional de la igualdad. […]” (negrillas fuera de texto).

Otra excepción establecida jurisprudencialmente respecto a la forma de contabilizar el término de caducidad, ha sido la fijada por la sección tercera de esta corporación cuando se está ante casos de desaparición forzada y secuestros. En este tipo de eventos se ha dispuesto que la caducidad de la acción de reparación directa se cuenta a partir del momento en que se tuvo conocimiento del daño o que se tuvo certeza de la materialización del perjuicio.

Al respecto la sección tercera precisó(9):

[…] Esta corporación ha señalado que en los casos en que la ocurrencia del daño y el conocimiento del mismo no coincidan o que se trate de delitos continuados, esto es que su consumación se prolongue en el tiempo, el término de caducidad deberá contarse a partir del momento en que se tenga conocimiento del acaecimiento del daño o se tenga plena certeza de la consolidación del perjuicio, así:

“(…) pueden darse eventos en los cuales la manifestación o conocimiento del daño no coincida con el acaecimiento mismo del hecho que le dio origen, resultando —en consecuencia— ajeno a un principio de justicia que, por esa circunstancia, que no depende ciertamente del afectado por el hecho dañoso, quien no podría obtener la protección judicial correspondiente. Por ello, en aplicación del principio pro danmatum y en consideración a que el fundamento de la acción de reparación es el daño, se ha aceptado que en tales casos el término para contar la caducidad de la acción indemnizatoria empiece a correr a partir del momento en que se conozca o se manifieste el daño.

(…)

En síntesis, en un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de una parte razones de justicia y de otra el interés de la seguridad jurídica, no es posible establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que rodean el caso concreto.

(…)

Como se observa, las reflexiones que han llevado a esta corporación a reconocer la posibilidad de acudir a la solución que se deja vista, nacen de la aplicación de los principios de equidad y de justicia, bajo una visión de la lógica de lo razonable y habida consideración de la circunstancia de desconocimiento por parte del afectado de la existencia del daño, desconocimiento, se reitera, no nacido del desinterés o descuido de éste, sino de las particularidades específicas en que surgió […]”(10) (negrilla fuera de texto).

Las excepciones invocadas se refieren a: (i) casos en los cuales se vulneraron derechos humanos; (ii) cuando el daño ha sido continuado en el tiempo o; (iii) cuando se debe contar el término a partir del conocimiento del daño por parte del afectado o a partir de que se tuvo certeza de los perjuicios.

Ahora, en los casos de desaparición forzada y secuestros, es especialmente relevante la imposibilidad del afectado de interponer la acción de reparación directa por razones ajenas a su voluntad, ya sea porque la retención lo impidió o porque no era posible saber el paradero de la víctima.

El análisis anterior, sirve como antecedente para indicar que existen casos en los cuales computar el término de caducidad de manera estricta, puede implicar denegación de justicia.

Frente al punto, debe precisarse que si bien los casos precedentes son propios del estudio de la acción de reparación directa, cuyo objeto y finalidad difiere del de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la subsección A considera aplicable este criterio garantista a casos muy excepcionales y especialísimos, en los cuales el afectado demuestre que no pudo atacar la legalidad de un acto administrativo dentro del término de caducidad, por haber concurrido causas ajenas e irresistibles a su voluntad.

En efecto, pueden presentarse situaciones excepcionales que impidan que las personas actúen ante la jurisdicción dentro del término establecido para ello, casos en los cuales el juez debe evaluar si la imposibilidad de hacer valer su derecho fue de tal magnitud y ajena a la voluntad del accionante, que el no estudiar de fondo el asunto, vulneraría el derecho de acceso material a la administración de justicia.

Tal situación podría darse, verbigracia, cuando una persona por diversas circunstancias pierde su capacidad legal entendida esta como la aptitud de ejercer por sí misma sus derechos sin requerir de la autorización de otra persona(11).

Así, puede suceder que sobrevengan incapacidades físicas, psíquicas o mentales sobre el afectado, que le impidan advertir las consecuencias de un acto administrativo que afecte sus intereses. En esas circunstancias, si carece de curador o tutor que actúe por él en defensa de sus derechos dentro del término legalmente indicado para el efecto, es necesario que el juez analice las circunstancias del caso concreto.

En tales situaciones, podría, de manera excepcional y especialísima, obviarse el término de caducidad señalado en el artículo 136 numeral 2 del Código Contencioso Administrativo, siempre y cuando se demuestre que la no interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad, no se derivó de negligencia o desinterés del afectado, y adicionalmente se acredite lo siguiente:

(i) Que el afectado haya perdido su capacidad legal por enfermedad física o mental, lo que le impidió defender sus derechos por sí mismo.

(ii) Que para la fecha en que se expidió el acto administrativo, hubiera perdido su capacidad legal por la enfermedad física o mental, o que la perdiera con posterioridad a dicha expedición, siempre y cuando ello ocurra durante el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(iii) Que dentro del término de caducidad no se le hubiere asignado curador o tutor para que actuara en su nombre, caso en el cual, el término se cuenta conforme a lo dispuesto por el artículo 136 numeral 2 del Código Contencioso Administrativo.

(iv) Que la pérdida de capacidad legal por enfermedad física o mental esté debidamente probada con la historia clínica y en general, con el arribo al proceso de los dictámenes médicos especializados o las pruebas documentales que permitan determinar: (a) la gravedad de la enfermedad; (b) cómo afectaba al demandante en su capacidad de discernimiento al momento de la expedición del acto administrativo y/o dentro del término de caducidad y; (c) si la patología es de carácter transitorio o permanente.

(v) Igualmente debe anotarse que si la enfermedad física o mental fuere transitoria, dicho término solo se suspende hasta tanto el afectado recupere la capacidad legal, y si la patología es permanente, hasta que se le designe curador o tutor que actúe en su nombre.

En los eventos en que se materialicen los supuestos anteriores, declarar la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a sabiendas de que el interesado no pudo interponerla a tiempo por razones ajenas e irresistibles a su voluntad podría implicar un desconocimiento del derecho convencional y constitucional de acceso material a la administración de justicia.

iii) Caso concreto

En el sub lite, el acto de ejecución de la sanción disciplinaria impuesta al señor Hugo Alexander está dado por la Resolución 3424 del 20 de septiembre de 2011 expedida por el director general de la Policía Nacional.

De acuerdo con ello, la caducidad de cuatro meses de la acción comenzaría a contar desde 21 de septiembre de 2011, día siguiente a la expedición del acto, hasta el 21 de enero de 2012, fecha límite para presentar la demanda.

Sin embargo, la subsección advierte que el demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación el día 20 de enero de 2012 y esta se realizó el 26 de marzo de 2012, tal como se evidencia en la certificación emitida por la entidad(12).De esta manera se suspendió el cómputo del término conforme lo dispone el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 por dos (2) días que faltaban para cumplirse(13).

Quiere decir lo anterior que el plazo para que el señor Hugo Alexander Alzate incoara la acción vencía el 28 de marzo de 2012. Así las cosas al presentarse la demanda el día 29 de marzo de la misma anualidad(14) la misma fue radicada por fuera del término de que trata el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, por lo que se configuró la caducidad de la acción, motivo por el cual se procederá a declarar de oficio la configuración de este fenómeno jurídico.

En conclusión, para la fecha en que se presentó la actual demanda ya había caducado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que era titular el señor Hugo Alexander Alzate en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

Al ser positiva la respuesta al interrogante planteado, resulta innecesario abordar el estudio de los demás problemas jurídicos planteados.

Decisión.

Conforme a lo expuesto, se procederá a declarar oficiosamente la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Hugo Alexander Alzate en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

Costas.

No hay lugar a condenar en costas porque no se demostró temeridad o mala fe de las partes, tal y como lo regulaba el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, vigente para este proceso, que consagraba un criterio subjetivo para efectos de la imposición de costas.

Reconocimiento de personería.

Se reconocerá personería a la abogada Diana Andrea Chacón Gómez identificada con cédula de ciudadanía 24.738.503 y portadora de la tarjeta profesional 177.105 del Consejo Superior de la Judicatura para que actúe en nombre y representación de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 315 del cuaderno principal del expediente.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE probada de oficio la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Hugo Alexander Alzate en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.

2. Sin condena en costas por lo expuesto en la parte motiva.

3. RECONÓZCASE personería a la abogada Diana Andrea Chacón Gómez identificada con cédula de ciudadanía 24.738.503 y portadora de la tarjeta profesional 177.105 del Consejo Superior de la Judicatura para que actúe en nombre y representación de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, conforme al poder a ella conferido (fl. 315).

Notifíquese y cúmplase».

3 Folios 321 a 326 del cuaderno principal.

4 Sentencia del 9 de agosto de 2016; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Rad. 110010325000201100316 00 (1210-11).

5 Ver sentencia del siete (7) de octubre de dos mil diez (2010); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Rad. 25000-23-25-000-2004-05678-02(2137-09). Actor: José Darío Salazar Cruz. Demandado: Procuraduría General de la Nación y Congreso de la Republica.

6 Consejo de Estado, Sección Segunda. Auto del 25 de abril de 2016, Rad. 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012).

7 Véase la sentencia del 21 de abril de 2016; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Exp. 0225-2010.

8 Artículo 2º numerales 1 y 2 de la Ley 288 de 1995.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A; nueve (09) de diciembre de dos mil trece (2013), Rad. 50001-23-31-000-2012-00196-01(48152). Actor: Edna Murielle Rubio Villate. Demandado: Ministerio de Defensa — Policía Nacional, Ref. Apelación auto — Acción de reparación directa.

10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 16 de agosto de 2001, Rad. 13.772.

11 Inciso final artículo 1502 del Código Civil.

12 Folio 238 ibídem.

13 Desde el 20 hasta el 22 de enero de 2012.

14 Folio 268 reverso ibídem.