Sentencia 2012-00211 de febrero 22 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Julio Roberto Piza Rodríguez

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018).

Ref.: Nulidad y restablecimiento del derecho

Rad.: 15001-23-33-000-2012-00211-01 (20817)

Demandante: Emiliano Vargas Mesa

Demandado: DIAN

Tema: Cobro coactivo. Excepciones contra el mandamiento de pago. Falta de título ejecutivo.

Sentencia segunda instancia

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. En los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandante, la Sala se pronunciará sobre la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó la nulidad de los actos administrativos que declararon no probadas las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago en el procedimiento administrativo de cobro coactivo.

Concretamente, se analiza (i) la indebida notificación del mandamiento de pago Nº 20120302000039, del 10 de febrero de 2012; (ii) la falta de título ejecutivo por indebida notificación de la liquidación oficial de revisión del 5º bimestre del IVA de 2006; (iii) la falta de ejecutoria del título por ocurrencia del silencio administrativo positivo originado en la indebida notificación de la resolución que desató el recurso de reconsideración dentro del procedimiento de revisión de la declaración de IVA del 3º bimestre de 2006; (iv) el cobro de lo no debido por falta de coincidencia entre los valores determinados en las liquidaciones oficiales de revisión y el mandamiento de pago y, finalmente; (v) la improcedencia de la condena en costas.

2. Con todo, antes de resolver esas cuestiones, debe la Sala pronunciarse respecto del impedimento para conocer del presente proceso manifestado por el consejero de Estado Milton Chaves García, con fundamento en el numeral 9º del artículo 141 del Código General del Proceso (fl. 496).

La Sala aceptará el mencionado impedimento, toda vez que se funda en la amistad que el Dr. Chaves García pone de presente que tiene con el apoderado de la parte demandante. En consecuencia, quedará separado del conocimiento del presente asunto.

3. Para resolver las alegaciones de la apelación, se tienen los siguientes hechos probados:

(i) El 7 de abril de 2009, la DIAN expidió la liquidación oficial de revisión 262412009000007, mediante la que se modificó la declaración privada del IVA del 3º bimestre de 2006 (fls. 42 a 55).

(ii) Dicha liquidación fue confirmada por medio de la Resolución 900001, del 22 de octubre de 2009, con ocasión del recurso de reconsideración interpuesto el 11 de junio de 2009 (fls. 460 a 473, cdno. a 3).

(iii) El 2 de mayo de 2010, la DIAN remitió al apoderado del demandante, la citación para la notificación personal de la Resolución 900001, del 22 de octubre de 2009, según consta en el informe de acto administrativo de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Sogamoso (fl. 477, cdno. a 3). Asimismo, obra en el expediente administrativo que, mediante guía de la empresa de mensajería Nº 1021800307, del 23 de octubre de 2009, se envió la citación para notificación personal de dicho acto administrativo a la dirección que había informado el apoderado del demandante. En esta misma se identifica que el documento fue recibido el 28 de octubre siguiente (fl. 571, cdno. a 3).

(iv) El 14 de abril de 2009, la DIAN profirió la liquidación oficial de revisión 262412009000012 a través de la cual se modificó la declaración del IVA del 5º período de 2006 (fls. 56 a 68). Dicha liquidación fue confirmada por medio de la Resolución 900056, del 10 de mayo de 2010, con ocasión del recurso de reconsideración interpuesto el 16 de junio de 2009 (fls. 312 a 318, cdno. a 2).

(v) El 10 de mayo de 2010, la DIAN remitió al apoderado del demandante, a la dirección en la ciudad de Bogotá que había informado, la citación para la notificación personal de la Resolución 900056, del 10 de mayo de 2009, mediante la guía de correo Nº 1028275521 (fl. 319, cdno. a 2). Asimismo, se observa la diligencia de notificación personal, mediante la cual el apoderado se notificó del señalado acto, el 14 de mayo de 2010 (fl. 318 vto., cdno. a 2).

(vi) Posteriormente, la DIAN libró Mandamiento de Pago 20120302000039, del 10 de febrero de 2012, por las obligaciones contenidas en las liquidaciones oficiales de revisión que modificaron las declaraciones del IVA de los períodos 3º y 5º de 2006 (fls. 480 y 481, cdno. a 2).

(vii) El 22 de marzo de 2012, el demandante propuso las excepciones contra el Mandamiento de Pago 20120302000039, del 10 de febrero de 2012 (fls. 74 a 83).

(viii) El 13 de abril de 2012 la DIAN expidió la Resolución 20120312000003, por medio de la cual declaró no probadas las excepciones propuestas y negó los demás cargos propuestos por ser aspectos no susceptibles de ser discutidos en el proceso de cobro coactivo (fls. 84 a 93).

(ix) El 16 de mayo de 2012, el demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior resolución (fls. 95 a 114).

(x) Mediante la Resolución 1-26-242-311-004, del 4 de junio de 2012, la DIAN confirmó la Resolución 20120312000003, del 13 de abril de 2012 (fls. 115 a 120).

(xi) Mediante audiencia inicial celebrada el 11 de septiembre de 2013, el a quo decretó de oficio a cargo del actor, la prueba documental consistente en las copias de los poderes conferidos al apoderado del señor Vargas Mesa, mediante los cuales interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión 242412009000007 del 7 de abril de 2009 y con fundamento en el cual presentó respuesta al requerimiento especial 260632008000035 del 14 de julio de 2006 relacionado con la declaración del IVA del 5º bimestre de 2006 (fl. 271). Las anteriores pruebas, fueron allegadas por el demandante, mediante memorial el 16 de septiembre de 2013 (fls. 279 a 277).

4. A través de sus distintas intervenciones procesales, sostiene el demandante que la DIAN violó el derecho al debido proceso y el derecho de defensa, por pretermitir el término de los 10 días para acudir a la notificación personal del mandamiento de pago consagrado en el artículo 826 del estatuto tributario. Señaladamente, adujo que como la citación fue recibida el 15 de febrero de 2012, tenía hasta el 29 de febrero del mismo año para presentarse a las oficinas de la Administración para que se surtiera la diligencia de notificación personal; no obstante lo cual el 28 de febrero de 2012 se le remitió por correo certificado el mandamiento de pago que quedó notificado por esa vía el 29 de febrero siguiente.

Sobre el particular, observa la Sala que, efectivamente, la DIAN notificó con un día de anticipación el mandamiento de pago. Sin embargo, la irregularidad anotada por el demandante no tiene la entidad por él alegada de reducir la oportunidad para formular las excepciones contra el mandamiento de pago, como quiera que el 22 de marzo de 2012 el apoderado presentó, oportunamente, las excepciones contra el mandamiento de pago (fl. 36 c p demandante) y ellas fueron estudiadas y resueltas por la administración.

La anterior circunstancia constituye plena prueba de que el ejercicio de la defensa no se vio menoscabada de manera efectiva, pues el procedimiento de notificación que desplegó la DIAN permitió que el actor conociera del contenido de la orden de pago y pudiera formular excepciones contra ella.

Al existir plena prueba de que no se quebrantó el derecho de defensa en el caso particular analizado, no prospera el cargo de apelación.

5. Por otra parte, plantea el demandante la falta de título ejecutivo para cobrar en relación con la obligación contenida en la liquidación oficial de revisión Nº 262412009000012, del 14 de abril de 2009, que modificó la declaración del IVA del 5º bimestre de 2006. Lo anterior, debido a que, según su dicho, solo tuvo conocimiento de la liquidación oficial de revisión el 16 de junio de 2009, cuando ya se encontraba vencido el plazo máximo para notificar el acto de acuerdo con el dictado del artículo 710 del estatuto tributario.

Para fundamentar el cargo, el demandante afirma que la notificación de la señalada liquidación oficial de revisión efectuada por la DIAN el 16 de abril de 2009, mediante envío por correo certificado de una copia del acto a la dirección procesal indicada en la respuesta al requerimiento especial por el profesional en derecho a quien en su día se le confirió poder para responder el requerimiento especial, careció de efectos porque el apoderado no estaba investido de poderes para notificarse de los actos que en el marco del procedimiento que se adelantaba llegara a proferir la autoridad de impuestos.

5.1 Los cargos planteados en este sentido se relacionan con el alcance de la excepción de «falta de título ejecutivo» prevista en el numeral 7º del artículo 831 del estatuto tributario, ejercida por el demandante. En su opinión, el análisis en torno a la existencia del título ejecutivo permite estudiar las circunstancias bajo las cuales se profirió y notificó la liquidación oficial del tributo objeto de cobro, en tanto que para la parte demandada y para el a quo dicha excepción no habilita a quien la conoce para estimar la legalidad del acto administrativo de determinación.

Sobre el particular advierte la Sala que la referida excepción impide adelantar el cobro coactivo, cuando la deuda que se pretende ejecutar no se ha determinado en alguno de los documentos a los que el ordenamiento tributario le reconoce la calidad de «título ejecutivo».

La categoría de los títulos ejecutivos tributarios, a la que se refiere el numeral 7º del artículo 831 del estatuto tributario, se encuentra especificada y delimitada en el artículo 828 ibidem, que prescribe:

ART. 828.—Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo:

1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.

Así, al tenor del numeral segundo de la citada norma, las liquidaciones oficiales que se encuentren ejecutoriadas son tenidas por títulos ejecutivos y no cabría excepcionar contra el cobro de las deudas determinadas en esa clase de actos administrativos la «falta de título ejecutivo».

Por su parte, la «ejecutoria» de los actos administrativos tributarios (y dentro de ellos las liquidaciones oficiales), se encuentra regulada en el artículo 829 del estatuto tributario. De acuerdo con la disposición, la ejecutoria tiene lugar cuando (i) contra los actos administrativos no proceda recurso alguno, o (ii) procediendo alguno no se haya ejercitado en tiempo o debidamente, o (iii) habiendo sido ejercido se desista del recurso, o (iv) haya sido resuelta con carácter definitivo cualquier controversia respecto del acto administrativo tributario en vía gubernativa o judicial. En definitiva, cuando concluya toda litispendencia abierta o posible.

Considerando las normas referidas, cabe concluir que, respecto del cobro de liquidaciones oficiales, la excepción de «falta de título ejecutivo» solo podría alegarse en aquellos casos en los que cursa un debate formal y debidamente establecido contra el acto administrativo de determinación del tributo o cuando se puede establecer mediante recurso o demanda porque están habilitados los términos para adelantar esas actuaciones, pero no cuando lo que se pretende es formular al interior de procedimiento del cobro coactivo una nueva impugnación sobre el contenido y legalidad del acto de determinación oficial del tributo.

5.2 Al analizar el caso concreto, aprecia la Sala que la excepción formulada por el actor contra el mandamiento de pago no obedece al hecho de que la liquidación oficial de revisión aún sea susceptible de recursos o de que los recursos interpuestos estén pendientes de decisión administrativa o judicial, sino que lo que plantea en esta instancia es que se encontraba en firme la declaración del IVA del 5º bimestre de 2006 que fue modificada por la liquidación oficial de revisión cuya ejecución se adelanta a través del mandamiento de pago.

Por tanto, no se encuentran cumplidas las condiciones jurídicas que exige la normativa, a través de los artículos 828 y 829 del estatuto tributario, para que quede acreditada la excepción de «falta de título ejecutivo», consagrada en el numeral 7º del artículo 831 del ibidem.

No prospera el cargo de apelación que plantea la falta de título ejecutivo con relación al cobro de la deuda determinada oficialmente por el IVA correspondiente al 5º bimestre de 2006.

6. En cuanto se refiere al cobro del IVA determinado oficialmente por el 3.º bimestre de 2006, el demandante también planteó que carecía de ejecutoria la liquidación oficial de revisión Nº 262412009000007, del 7 de abril de 2009, con la cual la DIAN modificó la declaración privada.

Según el dicho del demandante, lo anterior obedece a que la DIAN envió la citación para notificación personal del acto que desató el recurso de reconsideración a la dirección del apoderado, que no a la dirección que tenía inscrita en el RUT el contribuyente.

Por su parte, la DIAN aportó al plenario la guía de notificación de la citación Nº 1021800307, del 23 de octubre de 2009, de la empresa de mensajería Servientrega (fl. 571, cdno. a 3). Dicho documento demuestra que tal notificación por correo certificado se efectuó en la dirección del apoderado del demandante.

6.1 Aunque el apoderado manifestó en el escrito de demanda que no tenía poder para recibir notificaciones del demandante, lo cierto es que fue este quien representó al señor Vargas Mesa en la interposición del recurso de reconsideración contra la referida liquidación oficial, según se desprende de la identificación que hiciere la Administración en los actos censurados (fl. 460, cdno. a 3). Adicionalmente, esta corporación constata que respecto de la Resolución 900056, del 10 de mayo de 2010, que desató el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión del IVA del 5° bimestre de 2009, el mismo apoderado recibió la citación y, más aún, se notificó personalmente de dicho acto, tal como se evidencia en el folio 317 vuelto del expediente administrativo. Es decir, el mandatario firmó con su nombre, cédula y tarjeta profesional.

Tal circunstancia permite inferir que el apoderado recibió citaciones para la notificación personal de los actos administrativos proferidos contra el señor Vargas Mesa y en dichas oportunidades no censuró la dirección de notificación que empleó la DIAN, aun cuando se trataba de obligaciones del mismo impuesto por varios períodos, relacionadas con el mismo contribuyente.

En este contexto, si el actor permitió que el apoderado recibiera notificaciones y además se notificara en algunos de los períodos fiscalizados, y en relación con otros no lo hizo, dicha conducta afectaba la actuación de la Administración, en la medida en que fueron varios bimestres los que modificó la DIAN según se constata del cuaderno de los antecedentes administrativos. En consecuencia, no se explican las razones por las cuales en unos casos el apoderado recibió notificaciones en la dirección procesal y en otros no, siendo que es el mismo contribuyente y los actos versan sobre el mismo tributo.

De otra parte, el demandante sostuvo que el poder conferido al apoderado no lo habilitaba para recibir notificaciones y que su mandato se circunscribía exclusivamente a responder el requerimiento especial, que no a interponer el recurso de reconsideración, razón por la cual debió otorgar un nuevo poder al momento de la interposición del recurso. Pese a la alegación, este hecho no fue demostrado por el actor y, en términos generales, el poder conferido a un abogado está dado para la actuación principal y para los recursos que le procedan, según términos del artículo 70 del Código de Procedimiento Civil (vigente para la época de los hechos).

6.2 Pero, en cualquier caso, las alegaciones hechas en la demanda y en la apelación en torno a la vía empleada para notificar el acto administrativo por el cual se decidió el recurso de reconsideración interpuesto, llevan a la Sala a poner de presente, una vez más, el dictado del artículo 829 del estatuto tributario sobre la fuerza ejecutoria de los actos administrativos proferidos por las autoridades de impuestos en los que se establecen cuantías a favor del fisco que pueden ser objeto de cobro coactivo. Consagra la:

ART. 829.—Ejecutoria de los actos. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo:

1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.

Así, las circunstancias que rodean la supuesta indebida notificación que endilga el actor, son ajenas al trámite y control de legalidad del procedimiento de cobro coactivo. Vale decir, en el presente asunto no es posible que esta Judicatura determine la indebida notificación de la resolución que desató el recurso de reconsideración sin afectar la legalidad de la liquidación oficial de revisión que, por lo demás, no fue demandada en este proceso.

Cualquier planteamiento en ese sentido sería objeto de análisis en una eventual demanda interpuesta para obtener la declaratoria de nulidad de la liquidación oficial de revisión y de la decisión del recurso interpuesto y no en el control de legalidad de la actuación adelantada para el cobro de actos administrativos ejecutoriados.

Los planteamientos del actor requieren de un debate probatorio y jurídico, distinto al sub lite, respecto de la liquidación oficial de revisión Nº 262412009000007, del 7 de abril de 2009, y de la Resolución 900001, del 22 de octubre de 2009, que modificaron la declaración del IVA del 3º bimestre de 2006. Hasta tanto no prospere un proceso judicial en ese sentido, las obligaciones contenidas en los actos administrativos son objeto de cobro.

En estos términos la Sala deniega los cargos de nulidad relacionados con la falta de ejecutoria de la Resolución 900001 de 22 de octubre de 2009.

7. La parte actora también formuló el cargo de que la DIAN incurrió en el cobro de lo no debido, porque el mandamiento de pago determina unas obligaciones superiores a las establecidas en las liquidaciones oficiales de revisión, que sirven de título al cobro.

Señaladamente, pone de presente que las sanciones establecidas en ambos actos administrativos están en el orden de $ 28.574.000 y $ 79.440.000, mientras que en el mandamiento de pago la DIAN liquida los valores de la sanción en $ 30.677.000 y $ 84.108.000, respectivamente. Si bien esta corporación no debe analizar de fondo el mandamiento de pago, es lo cierto que los montos ejecutados deben corresponder con los determinados en los títulos ejecutivos objeto de cobro.

Ahora bien, tal como lo sostuvo la DIAN en el escrito de contestación, la diferencia que acusa de nulidad el demandante obedece a la actualización a que están sometidas, de acuerdo con el artículo 867-1 del estatuto tributario, las sanciones administrativas tributarias que se hubieren impuesto.

Así, la Sala encuentra que la DIAN en cumplimiento de sus deberes de fiscalización, control y administración de los tributos, debe actualizar las sanciones tal como lo hizo al momento de librar la orden de pago, sin que dicha diferencia constituya un cobro de lo no debido u obedezca a un cobro diferente a la obligación contenida en las liquidaciones oficiales de revisión. No prospera el cargo de apelación.

9. Finalmente, se estudia la apelación contra la condena en costas impuesta por el a quo al demandante.

La Sala verifica que estas no se hallan probadas en el plenario, de tal manera que se modificará el ordinal tercero de la providencia recurrida.

En todo lo demás se confirmará la decisión de primer grado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA

1. DECLÁRASE fundado el impedimento manifestado por el consejero Milton Chaves García. En consecuencia, queda separado del conocimiento de este proceso.

2. REVÓCASE el ordinal tercero de la sentencia apelada. En su lugar, NIÉGASE la condena en costas al demandante.

3. En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia del 20 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, según lo expuesto.

4. RECONÓZCASE personería para actuar en representación de la DIAN a la abogada Yadira Vargas Roncancio, en los términos del poder que le fue otorgado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Consejeros: Milton Chaves García, Presidente de la Sala (con impedimento)—Stella Jeannette Carvajal Basto—Julio Roberto Piza Rodríguez—Jorge Octavio Ramírez Ramírez».