Sentencia 2012-00214 de octubre 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Expediente 540012331000201200214-01

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Demandante: Gabriel Peña Rodríguez

Demandado: Raimundo Alonso Pérez Gómez y otro

Electoral – Fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., veinticuatro de octubre de dos mil trece

EXTRACTOS: « II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 231 del Código Contencioso Administrativo y 13 del Acuerdo 58 de 1999(1) —modificado por el Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, reglamento del Consejo de Estado—, a esta Sala le compete conocer del recurso de apelación propuesto contra la sentencia dictada en primera instancia por el tribunal administrativo de Norte de Santander.

2. El acto acusado.

Es la Resolución 1003 del 20 de diciembre de 2010, proferida por el rector de la UFPS, “que declara y reconoce los representantes profesorales al comité de reconocimiento y asignación de puntajes y otros estamentos(2)”.

3. Estudio de fondo del asunto.

Esta corporación anticipa que la sentencia de primera instancia será revocada.

Para efectos de sustentar esta decisión, la Sala se ocupará, en primer lugar, del tema de la autonomía de las universidades públicas, en especial, lo relacionado con los procesos de elección que adelantan esas instituciones, para luego analizar el caso concreto.

A. De la autonomía de las universidades públicas

Antes de la expedición de la Constitución de 1991, las universidades públicas u oficiales tenían el tratamiento de establecimientos públicos. Sin embargo, por la preocupación del constituyente de darles a dichas instituciones un sentido propio dentro de la nueva organización del Estado, el artículo 69 de la Constitución Política, consagró:

“Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá condiciones especiales para su desarrollo.

El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posibles el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.

De acuerdo con lo que establece la norma en comento, la Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del Decreto 1210 de 1993, por medio del cual se reestructuró el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia, prescribió que dicha institución es una entidad autónoma en la estructura del Estado. En efecto, entre los motivos principales de la Sentencia C-299 de 1994, se destacan los siguientes:

“El diseño institucional precedente permite entrever la consagración de una figura especial dentro del sistema de la descentralización administrativa por servicios o funcional, denominado “ente universitario autónomo”, y al cual se le asignan unas características especiales que acentúan su autonomía, que cualitativamente lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados por servicios hasta ahora reconocidos por la doctrina y la legislación nacionales.

(...).

Lo que realmente define, y por supuesto diferencia a los entes universitarios de los demás organismos descentralizados por servicios, además de su objeto, es la “autonomía” que la Constitución le reconoce en forma expresa, de tal suerte que deja de ser, como hasta ahora, un atributo legal desdibujado, pues el constituyente quiso resaltar una característica propia de las democracias modernas que se traduce en el axioma de que los estudios superiores no pueden estar sometidos a ninguna forma de dirección, orientación, interferencia o confesionalismo por el Gobierno.

(...).

Es obvio el alcance de la norma del artículo 69, cuando advierte a modo de definición del concepto, que “las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”. No hay un pronunciamiento similar en relación con los demás organismos funcionalmente descentralizados, salvo cuando la Constitución lo hace en relación con las corporaciones autónomas regionales, respecto de las cuales precisa que el Congreso debe reglamentar su funcionamiento “dentro de un régimen de autonomía” (C.P. art. 150-7).

Resulta así, que en virtud de su “autonomía”, la gestión de los intereses administrativos y académicos de la universidad, dentro del ámbito antes especificado, son confiados a sus propios órganos de gobierno y dirección, de suerte que cualquier injerencia de la ley o del ejecutivo en esta materia constituye una conducta violatoria del fuero universitario.

Precisa la Corte, que la inspección y vigilancia del Estado sobre la universidad colombiana y particularmente sobre la universidad oficial, supone un control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes directrices de la política educativa reconocida y consignada en la ley. Esa injerencia no puede suponer el control de los nombramientos del personal, definición de calidades y clasificación del personal docente o administrativo, y mucho menos, con el examen o control de las tendencias filosóficas o culturales que animan las actividades educativas o de investigación, porque “la comunidad científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos”, como lo ha señalado la Corte en reciente oportunidad”.

Dentro de este contexto, es claro que las universidades públicas no son entidades descentralizadas especiales, sino, por el contrario, entidades autónomas en la estructura del Estado y, por tanto, constituyen una categoría de organización especial, que se rige por sus propios estatutos y con un régimen dado por la ley, esto es, el de la autonomía.

Así, en desarrollo del artículo 69 de la Constitución Política, fue dictada la Ley 30 de 1992, por medio de la cual “se organiza el servicio público de educación superior”, que en el artículo 28 estableció que, en virtud de la autonomía universitaria, las universidades tienen el derecho “a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.

De igual forma, la referida norma consagra que las universidades oficiales, al organizarse como entes universitarios autónomos, gozan de autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y pueden elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponden. Además, consagró que el régimen especial que se predica de esas instituciones, entre otras cosas, comprende la organización y elección de directivas, así como del personal docente y administrativo.

En ese orden de ideas, como bien lo ha puesto de presente reiterada jurisprudencia de esta sección, en razón al régimen de autonomía que tienen las universidades oficiales, no cabe duda de que, dentro de cualquier proceso de consulta o de elección de directivos, es, en principio, el estatuto general de la universidad, el que se convierte en el derrotero de dicho proceso y, por consiguiente, es la disposición a cumplir por todos los involucrados. Seguida a ésta, estarán el acto de convocatoria y las diferentes resoluciones que sobre el particular dicte la respectiva universidad.

En consecuencia, cualquier irregularidad que se presente en las elecciones de directivos en las universidades públicas debe ser analizada bajo lo dispuesto, en primera medida, en el estatuto general, para luego, contrastarlo con lo dicho en el acto de la convocatoria y en las demás resoluciones pertinentes.

Entonces a efectos de establecer, como en el presente caso, si determinada actuación está ajustada a derecho, es necesario, como requisito esencial, verificar qué ha dispuesto el estatuto general, el acto de convocatoria y las restantes disposiciones sobre ese punto.

B. Caso concreto.

La Sala advierte que son varios los motivos de reparo que el recurrente formuló contra la sentencia de primera instancia, que, en realidad, son una reiteración de los cargos que se plantearon con la demanda.

Sobre el particular, la Sala, como primera medida, analizará el cargo referente a la falta de competencia del Consejo Electoral de la UFSP para establecer en el Acta 05 del 4 de noviembre de 2010 una nueva circunstancia según la cual los votos serían nulos.

A juicio del demandante, el Consejo Electoral, al expedir el Acta 05 del 4 de noviembre de 2010, por medio de la cual se reformó el diseño del tarjetón electoral, usurpó las funciones que le corresponden al Consejo Superior Universitario, pues definió lo que debería entenderse como voto nulo con ocasión de la nueva tarjeta electoral al señalar que “si el votante marca dos veces al mismo candidato, el voto será anulado”.

Aduce que tal consagración amplió las causales que prevé el artículo 27, literal l, del Acuerdo 13 de 1995, que contiene el reglamento de elecciones.

El recurrente también puso de presente que no haberle dado validez a los votos en los cuales se marcó el mismo candidato dos veces, implicó una restricción del derecho al voto, “pues si bien el elector solo consideraba las calidades de uno de los candidatos a los cargos del comité..., no podría obligarse a tener que votar por un candidato diferente al de su preferencia”.

Al respecto, la Sala verifica que, según el artículo 24, literal q) del Acuerdo 48 de 2007 1993, mediante el cual se compilaron los acuerdos que conforman el estatuto general de la Universidad Francisco de Paula Santander, el Consejo Superior Universitario tiene la competencia exclusiva para “expedir el reglamento de elecciones de la universidad”.

En cumplimiento de tal atribución, el Consejo Superior Universitario mediante el Acuerdo 13 del 10 de febrero de 1995, que modificó el Acuerdo 41 de 1994, expidió el reglamento de elección.

Dicho reglamento, entre otras cosas, en el Capítulo III, referente a las instrucciones para jurados de votación, en el artículo 27, literal l, respecto de los votos nulos, prevé:

“I. Voto nulo.

Se considera voto nulo cualquiera de las siguientes tarjetas electorales:

a. La tarjeta electoral en la cual esté marcado más de uno de los espacios reservados para los candidatos.

b. La tarjeta electoral en la cual esté marcado el espacio denominado “voto en blanco” y por lo menos uno de los espacios reservados para los candidatos.

c. La tarjeta electoral a la cual se le ha agregado una candidatura.

d. La tarjeta diferente a la tarjeta electoral entregada por el jurado de votación.

e. La tarjeta electoral en la cual se haya marcado el espacio reservado para candidato que se haya retirado formalmente.

f. La tarjeta electoral que no tenga al respaldo la firma de un jurado de votación”. (Negrilla y subrayado fuera de texto original).

Por otra parte, el referido reglamento establece que dentro de la organización y estructura electoral, existirá un Consejo Electoral Universitario, el cual, como órgano democrático, es el encargado de la inspección, control y vigilancia de los diversos procesos electorales que adelante la universidad(3).

De igual manera, dicho órgano, según el artículo 4º del Reglamento de Elección de la UFPS, tiene, entre otras, las siguientes funciones:

“(...).

b. Vigilar el proceso de inscripciones de los candidatos a las distintas elecciones conforme a lo dispuesto en el presente acuerdo y demás normas universitarias.

c. Vigilar el cumplimiento de las calidades y requisitos como también las incompatibilidades e inhabilidades de los candidatos, según el caso.

(...).

e. Avalar los listados de los sufragantes habilitados para la elección.

f. Solicitar a la rectoría todos los recursos logísticos para el desarrollo de las elecciones.

g. Definir las mesas y los sitios de las votaciones.

h. Comunicar a las instancias respectivas los resultados de las elecciones.

i. Resolver consultas, quejas e impugnaciones acerca del desarrollo de los procesos electorales y de los candidatos electos que sean de su competencia o tramitar ante el Consejo Superior Universitario aquellas que por principio de autoridad no le competen”.

Ahora bien, en el presente caso, la Sala verifica que el Consejo Electoral de la UFPS, en el proceso de elección que dio lugar al acto acusado, en sesión ordinaria del 4 noviembre de 2010, que consta en el Acta 05, entre otros asuntos, decidió “integrar en un solo tarjetón las dos tarjetas electorales para que los docentes ejerzan su derecho de elegir los dos (2) representantes profesorales que requiere el CIARP”.

Así mismo, de forma expresa manifestó que “teniendo en cuenta que son dos representaciones, los docentes deberán votar por dos candidatos. Si el votante marca dos veces el mismo candidato, el voto quedaría anulado(4)”.

De acuerdo con lo expuesto, no cabe duda, a juicio de la Sala, que el Consejo Electoral de la UFPS no solo modificó el tarjetón electoral a efectos de elegir los representantes de los docentes al comité interno de asignación y reconocimiento de puntaje, sino que también, con ocasión de dicho cambio, introdujo una nueva modalidad de voto nulo.

En efecto, el hecho de que respecto del nuevo tarjetón electoral se contemplara que la doble marcación del mismo candidato constituiría voto nulo, evidencia que se consagró un nuevo supuesto que, valga la pena aclarar, no preveía el reglamento de elecciones (Ac. 13/95) como situación que da lugar a la anulación del voto.

Empero, de acuerdo con las disposiciones que quedaron reseñadas en líneas anteriores, es claro que el Consejo Superior Universitario de la UFSP, al tener la exclusiva atribución para dictar el reglamento de elecciones, era el único órgano competente para realizar una modificación en tal sentido y para ampliar las situaciones que generan la nulidad del voto, que consagra el literal l del artículo 27 del Acuerdo 13 de 1995.

Esa es razón suficiente para afirmar que no podía el Consejo Electoral realizar tales cambios, pues no tenía la competencia para modificar el reglamento de elecciones ni para disponer la aplicación de una nueva causal de nulidad del voto al proceso electoral que terminó con la expedición del acto acusado.

Como bien lo puso de presente el agente del Ministerio Público, el debate electoral en cuestión debió adelantarse de conformidad con las reglas que prevé el Acuerdo 13 de 1995, el cual no contempla que “cuando se marque dos veces el mismo candidato, el voto será nulo”.

Dentro de este orden de ideas, no cabe duda de que los votos que fueron depositados en favor del señor Gabriel Peña, no podían ser anulados porque en el tarjetón se marcó dos veces a dicho candidato. Por el contrario, debieron considerarse como válidos, pues representaban claramente la intención de los electores de tener a dicho candidato como su representante ante el comité interno de asignación y reconocimiento de puntaje.

Aunado a lo anterior, es pertinente aclarar que si bien se podían elegir dos (2) representantes de los docentes ante el referido comité, es lo cierto que no era obligatorio que los electores votaran por dos candidatos, toda vez que podría presentarse que solo uno fuera de su preferencia. Así, era entendible que los electores votaran por un solo candidato y que al aparecer dos veces en el mismo tarjetón, marcaran doblemente dicha opción, lo cual no debió ser invalidado con fundamento en una causal que no existe en el reglamento de elecciones.

En conclusión, no cabe duda de que el Consejo Electoral desbordó sus competencias, pues solo el Consejo Superior Universitario puede reglamentar las elecciones. Con ello vició la actuación administrativa electoral, motivo por el cual se declarará nula la elección de los señores Raimundo Alonso Pérez Gómez y Ramón Armando Bayona Trillos como representantes ante el comité interno de asignación y reconocimiento de puntaje de la UFPS.

Así las cosas, la Sala advierte que por encontrarse debidamente probada la falta de competencia del Consejo Electoral para modificar el reglamento de elecciones, no analizará los demás cargos propuestos por la parte demandante.

Las anteriores son razones suficientes para concluir que, como se anticipó, lo que se impone es revocar la sentencia del 11 de abril de 2013 del tribunal administrativo de Norte de Santander y, en consecuencia, declarar la nulidad de la Resolución 1003 del 20 de diciembre de 2010, proferida por el rector de la UFPS, en lo referente a la elección de los representantes de los docentes ante el comité interno de asignación y reconocimiento de puntaje de la UFPS.

Por otra parte, se recuerda que el actor también pretendió que, como consecuencia de la nulidad de la elección demandada: i) “se realicen nuevos escrutinios y se den valor a los votos marcados en favor del doctor Gabriel Peña y ii) se cite a nuevas elecciones”.

Al respecto, basta con señalar que la Sala carece de competencia para examinar tales pretensiones pues será el Consejo Superior de la Universidad Francisco de Paula Santander y su Rector los que determinen, de acuerdo con los estatutos generales, el procedimiento a seguir ante la vacante o ausencia definitiva de un representante ante el comité interno de asignación y reconocimiento de puntaje.

En materia de procesos de nulidad de carácter electoral, los efectos que se desprendan de la decisión de nulidad del acto de elección, como el acusado en el presente caso, no constituyen un asunto que deba ser objeto de pronunciamiento por el juez de conocimiento, pues, anulada la elección, no hay en este evento lugar a restablecimiento alguno. Este aspecto corresponde definirlo a las autoridades encargadas de cumplir la sentencia judicial, de conformidad con las normas legales que regulan la situación administrativa que surja de la declaración judicial de nulidad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Se REVOCA la sentencia del 11 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

2. En consecuencia, se DECLARA LA NULIDAD del acto de elección de los señores Raimundo Alonso Pérez Gómez y Ramón Armando Bayona Trillos como representantes ante el Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de Puntaje de la UFPS, contenido en la Resolución 1003 del 20 de diciembre de 2010, proferida por el Rector de esa institución.

3. En firme esta decisión, vuelva el expediente al tribunal de origen.

Copíese, notifíquese y cúmplase

(1) Modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003.

(2) Según el Acuerdo 024 de 2005, el comité interno de reconocimiento y asignación de puntaje es, después del Consejo Académico, la máxima instancia dentro del sistema de evaluación del desempeño del profesor universitario previsto en el estatuto general de la universidad.

El comité interno de reconocimiento y asignación de puntaje consulta la información de evaluación que proviene de las instancias que deben emitir conceptos cualitativos y cuantitativos del desempeño académico de los profesores de la Universidad Francisco de Paula Santander para su integración y recomendación de las decisiones académicas y administrativas.

(3) Artículos 1º y 2º del Acuerdo 13 de 1995.

(4) Folio 180-181, cuaderno principal 1