Sentencia 2012-00215/21245 de agosto 10 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000233700020120021501

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Nº Interno: 21245

Asunto: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Compañía Inversora Colmena S.A.

Demandado: Municipio de Tocancipá

Contribución de valorización

Bogotá, D.C., diez de agosto de dos mil diecisiete

Extractos:« Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, la Sala decide si son nulas las resoluciones 000109 de 24 de mayo de 2010 y 000308 del 14 de mayo de 2012, por las cuales, respectivamente, el Municipio de Tocancipá asignó a la demandante la contribución de valorización del predio San Roque I, ubicado en la vereda Canavita del municipio de Tocancipá y confirmó dicha decisión en reconsideración.

En concreto, resuelve si la demandante es sujeto pasivo de la contribución, teniendo en cuenta que al momento de la expedición del acto de asignación del tributo (24 de mayo de 2010) era propietaria del predio pero cuando dicho acto le fue notificado (27 de abril de 2011), ya no lo era, pues había vendido el inmueble a Inversiones Morondo S.A.S.

En caso de que la Sala encuentre que la actora era sujeto pasivo del tributo con base en el análisis planteado, analizará los argumentos de la demanda que no fueron estudiados por el Tribunal.

Sujeto pasivo de la contribución por valorización

La contribución de valorización, en un principio denominada impuesto de valorización, ha sido regulada por la Ley 25 de 1921 y los decretos 868 de 1956, 1604 de 1966, 1394 de 1970 y 1333 de 1986.

Se trata de un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y puede ser requerido por los municipios que ejecuten una obra de utilidad social que genere un incremento en su valor.(16)

La Ley 25 de 1921, “por la cual crea el impuesto de valorización” estableció el tributo en cuestión “como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”(17).

De conformidad con el artículo 1º del Decreto 1604 de 1966, la contribución de valorización es un tributo de carácter real que grava el beneficio que obtienen los inmuebles por la construcción de obras de interés general.

Los tributos de carácter real gravan la “situación o acto de riqueza”, sin que sean determinantes las características o cualidades del sujeto pasivo. En el caso de la contribución de valorización, la “situación o acto de riqueza” es el beneficio que obtiene el bien como consecuencia de la construcción de una obra y el sujeto pasivo es el propietario, independientemente de la persona que sea o de las cualidades específicas que tenga.(18)

El artículo 2º del Decreto 1604 de 1966 dispone que el establecimiento, distribución y recaudo de la contribución de valorización se harán por la entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.(19) Idéntica previsión trae el artículo 235 Decreto Ley 1333 de 1986.(20)

En desarrollo de las normas anteriores, los artículos 6º y 29 del Acuerdo 05 del 14 de abril de 2009(21), expedido por el Concejo Municipal de Tocancipá señalan lo siguiente:

“ART. 6º.—Sujeto pasivo. Están obligadas al pago de la Contribución de Valorización las personas naturales o jurídicas, sean estas últimas públicas o privadas, cuando ostenten el carácter de propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en la zona de influencia de la obra o conjunto de obras que se financiarán total o parcialmente con cargo a esta contribución al momento de la asignación del tributo.

Responderán solidariamente por el monto a pagar por la Contribución de Valorización, así como por las demás responsabilidades derivadas de la misma, el propietario del bien y el poseedor. Igualmente, en los casos en los cuales se evidencie la existencia de la titularidad de un bien en cabeza de varios propietarios en comunidad, dada la solidaridad existente entre ellos, podrá la administración efectuar el cobro de la valorización a cualquiera de ellos.

El Administrador de la Contribución podrá perseguir ejecutivamente el bien o unidad predial materia de la Contribución de Valorización, para la satisfacción de las obligaciones a su favor”.

ART. 29.—Acto Administrativo Particular. Para la exigibilidad de la Contribución de Valorización y para la interposición de recursos, la liquidación correspondiente de cada propiedad se entenderá como un acto independiente aunque se dicte una sola resolución para asignar la contribución a varios bienes.

PAR.—La obligación del sujeto pasivo de la Contribución de Valorización nace desde la fecha de expedición del acto administrativo de asignación, independientemente del momento en que aquella se haga exigible”.

Así, de acuerdo con la norma que adoptó la contribución de valorización en el municipio de Tocancipá, el sujeto pasivo del tributo es el propietario o poseedor de los inmuebles ubicados en la zona de influencia de la obra o conjunto de obras que han de financiarse total o parcialmente con cargo a la contribución. Y debe ser el que tenga la calidad de propietario o poseedor al momento en que se expida el acto de asignación, pues esa es la información que tiene el Municipio cuando asigna la contribución respecto de los predios objeto de esta.

Por esta razón, el artículo 6º del Acuerdo 5 de 2009 señala que el sujeto pasivo es el propietario o poseedor del inmueble “al momento de la asignación del tributo” y el parágrafo del artículo 29 de la misma normativa dispone que la obligación del sujeto pasivo se causa desde cuando se expide el acto de asignación, independientemente de la exigibilidad de la obligación.

A su vez, el artículo 30 del Acuerdo 5 de 2009 dispone que la notificación del acto de asignación debe realizarse a más tardar dentro de los veinte días hábiles siguientes a su expedición. Sin embargo, el incumplimiento de dicho plazo no genera ninguna consecuencia frente a la legalidad del acto de asignación, pues, la notificación del acto hace relación a su oponibilidad frente al administrado, esto es, que respecto de este la decisión produzca efectos jurídicos (artículo 72 del CPACA). Y en el mismo sentido, una vez ejecutoriado o en firme, el acto sea exigible al administrado como consecuencia de que resulta obligatorio (artículo 89 del CPACA).

Frente a la exigibilidad de la contribución de valorización, la doctrina ha señalado que “está atada a la ejecutoria de la resolución mediante la cual se distribuye el costo de la obra, en atención al beneficio recibido por cada uno de los predios que se encentran en la zona de influencia, la cual puede ser proferida y notificada antes, durante o con posterioridad a la ejecución de la obra que da origen a su cobro”(22).

Es de anotar que con fundamento en el artículo 6º del Decreto 1394 del 6 de agosto de 1970, reglamentario del Decreto Legislativo 1604 de 1966, y de su reformatorio, el Decreto-Ley 3160 de 1968, la contribución de valorización puede liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada.

De conformidad con el artículo 3º del Acuerdo 5 de 2009, la contribución de valorización es un gravamen real que corresponde al beneficio resultante de la ejecución de obras de interés público y conforme con el artículo 7º, que regula el hecho generador, la contribución se aplica sobre los bienes raíces en virtud del mayor valor que estos reciben por la ejecución de obras de interés público realizadas por el municipio o por cualquier entidad delegada por este.

Con fundamento en el Estatuto de Valorización del Municipio, mediante Acuerdo 14 del 7 de septiembre de 2009, el Concejo Municipal de Tocancipá autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras viales específico. En el artículo 1º se determinó el plan de obras; en el artículo 2º se estableció el costo de las obras; en el artículo 3º, el monto distribuible y en el artículo 6º se fijó el método de distribución del beneficio.

Por su parte, en el artículo 8º del Acuerdo 14 de 2009, se dispuso que correspondía a la Gerencia Financiera o a la dependencia que haga sus veces, asignar la contribución de valorización mediante acto administrativo particular que indique el nombre del sujeto pasivo, la dirección y cédula catastral del predio y el área gravada.

El caso concreto

Para decidir, se tienen como relevantes los siguientes hechos:

• La demandante era propietaria del predio San Roque I, ubicado en la vereda Canavita del Municipio de Tocancipá.

• Por Resolución 109 del 24 de mayo de 2010, el Municipio asignó a la actora una contribución de valorización de $152.365.172 por el predio San Roque I, ubicado en la zona de influencia del plan de obras previsto en el artículo 1º del Acuerdo 19 de 2009(23).

• Por escritura pública de 31 de enero de 2011, la actora vendió el predio a Inversiones Morondo S.A.S.(24)

• La tradición del inmueble se realizó con la inscripción de la escritura pública en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos el 3 de marzo de 2011.

• El acto de asignación de la contribución se notificó a la actora el 27 de abril de 2011.

De acuerdo con los anteriores hechos, cuando se expidió el acto de asignación, la actora era la dueña del predio San Roque I pero cuando dicho acto se notificó, la dueña del predio era otra sociedad.

Según los artículos 6º y 29 del Acuerdo 05 del 14 de abril de 2009, que es un acto administrativo general investido de presunción de legalidad y de obligatoria observancia, el sujeto pasivo de la contribución es el propietario o poseedor del inmueble al momento de la asignación del tributo, por lo que la contribución nace desde la fecha de expedición del acto administrativo de asignación, independientemente del momento en que la contribución se haga exigible.

En consecuencia, toda vez que para la fecha de expedición del acto de asignación de la contribución (24 de mayo de 2010) quien figuraba como propietaria del predio San Roque I era la demandante, es ella la obligada a pagar la contribución determinada en dicho acto.

Se insiste en que el hecho de que el acto le fuera oponible a la actora solo al momento de la notificación (27 de abril de 2011), no afecta la validez de la asignación de la contribución ni la calidad de sujeto pasivo del tributo. Sencillamente antes de la citada diligencia el acto no produjo efectos frente a ella.

En consecuencia, debe revocarse la sentencia apelada y analizar los argumentos de la demanda que no fueron estudiados por el Tribunal.

Inexistencia del hecho generador y del sujeto pasivo

En criterio de la actora, en este caso no se produjo el hecho generador de la contribución porque las obras no estaban terminadas. En consecuencia, a la fecha de asignación de la contribución, la actora no podía ser sujeto pasivo del tributo.

El artículo 1º del Decreto 1604 de 1966 dispone lo siguiente:

“El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización”.

Al analizar la exequibilidad del artículo 1º del Decreto 1604 de 1966 y los elementos esenciales de la contribución de valorización, en Sentencia C-155 de 2003, la Corte Constitucional precisó lo siguiente:

“20. El Hecho generador. (...) Una simple lectura del artículo 1º del Decreto 1604 de 1966 demuestra que la norma define claramente los supuestos fácticos a partir de los cuales es posible exigir el pago de la obligación: la construcción de obras de interés público que lleve a cabo la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios, a condición de que reporten un beneficio a la propiedad inmueble.

Hecho generador, lo constituye la construcción de obras de interés público que ejecute la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios siempre que reporten un beneficio a los inmuebles.”

Así, el hecho generador de la contribución por valorización es la construcción de obras de interés público siempre que reporten un beneficio a los inmuebles, no la obra terminada.

Por su parte, el artículo 6º del Decreto 1394 del 6 de agosto de 1970, conocido como el “Estatuto Orgánico de la Contribución Nacional de Valorización”, reglamentario del Decreto Legislativo 1604 de 1966, y de su reformatorio, el Decreto-Ley 3160 de 1968, dispone que “La contribución de valorización podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada”.

En sentencia del 28 de abril de 2000, la Sección precisó lo siguiente(25):

“Teniendo en cuenta que el hecho generador de la contribución de valorización es el beneficio real que recibe un predio con motivo de una obra de interés público, si los predios ubicados dentro de la zona de influencia reciben beneficio, debe legalmente exigirse el pago de la contribución de valorización, la cual puede cobrarse v exigirse antes de la ejecución de la obra durante su construcción o una vez terminada la misma, y que el recaudo de la contribución se puede invertir en la construcción de las mismas obras o de otras, tal como lo establece el artículo 2º del Decreto 1604 de 1966.”

Así, contrario a lo afirmado por el actor, no se requiere que la obra esté ejecutada para que la Nación o las entidades territoriales puedan determinar o asignar e, incluso, cobrar la contribución por valorización, pues como lo precisó la sentencia de 28 de abril de 2000, el hecho generador del tributo es el beneficio que genera la obra, no la obra misma(26).

El Acuerdo 014 de 2009, por el cual se autoriza el cobro de la contribución al Municipio de Tocancipá, no definió de manera directa los sujetos activo y pasivo ni el hecho generador de la contribución por valorización. Estos elementos están definidos en el Acuerdo 05 de 2009 o Estatuto de Valorización del Municipio de Tocancipá.

Respecto al hecho generador, el artículo 7º del Acuerdo 5 de 2009, dispone lo siguiente:

“ART. 7º—Hecho Generador. La Contribución de Valorización es un tributo que se aplica sobre los bienes raíces en virtud del mayor valor que estos reciben por la ejecución de obras de interés público realizadas por et municipio o cualquier entidad delegada por el mismo”.

Teniendo en cuenta que el hecho generador de la contribución de valorización en el municipio demandado es la construcción de obras siempre que generen beneficio al inmueble y que este es reconocido por la actora al precisar que el predio San Roque I se encuentra ubicado en la zona de influencia del plan de obras al que se refiere el artículo 1º del Acuerdo 14 de 2009, se concluye que, en este caso, se configuró el hecho generador de la contribución, razón por la cual la actora sí, es sujeto pasivo del tributo.

Es de anotar que el aspecto temporal del hecho generador de la contribución de valorización en el municipio de Tocancipá está previsto en el artículo 6º del Acuerdo 5 de 2009, pues aunque define el sujeto pasivo, precisa que deben pagar la contribución quienes tengan la calidad de poseedores o propietarios de predio ubicados en la zona de influencia, al momento de la asignación del tributo.

Por último, frente a la nulidad por falsa motivación de los actos porque, a pesar de que la contribución no estaba inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria del predio, el municipio indicó que la escritura estaba viciada y que la actora hizo incurrir en error tanto al notario como al comprador, pues el predio vendido no estaba libre de gravámenes, la Sala precisa que no hay lugar a acceder a la pretensión subsidiaria en el sentido de eliminar del acto que resolvió la reconsideración las afirmaciones que ponen en duda la buena fe de la actora.

En efecto, en lo que interesa a este asunto, la Sala reitera que existe falsa motivación del acto demandado si se demuestra que “los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa” (27)

En este caso, como ya se analizó, uno de los motivos determinantes de la asignación de la contribución a cargo de la actora es que esta tiene la calidad de sujeto pasivo, de conformidad con el artículo 6º del Acuerdo 5 de 2009.(28)

Los argumentos relacionados con el supuesto vicio que tenía la escritura de venta porque el predio no podía ser enajenado por existir un gravamen vigente y la duda sobre la buena fe del actor no fueron los motivos determinantes del Municipio para fijar la contribución a cargo de la actora.

Si bien el municipio no es el llamado a definir si una escritura pública tiene algún vicio o no, las precisiones del Municipio no se refieren a la obligación de inscribir el acto de asignación en el folio de matrícula inmobiliaria del predio (artículo 37 del Acuerdo 5 de 2009) sino a la autorización de la escritura pública a pesar de estar vigente la deuda por contribución de valorización. Es de anotar que el certificado de paz y salvo del 27 de enero de 2011(29), suscrito por el Gerente Financiero del Municipio, en el que consta que existe una deuda por contribución de valorización a cargo de la actora, fue protocolizado en la escritura pública y por ende fue conocido por quienes firmaron dicho documento(30).

Se insiste en que como el otorgamiento de la escritura de venta no fue uno de los motivos determinantes del acto, no se configura la falsa motivación. Además, en este asunto no se discute la validez o no de la escritura, sino la legalidad del acto de asignación de la contribución.

Por lo expuesto, se revoca la sentencia apelada y, en su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda.

Condena en costas

La Sala con base en el artículo 188 del CPACA niega la condena en costas en esta instancia, por las siguientes razones:

El artículo 361 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA dispone que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en Los artículos siguientes”.

Así pues, las sentencias que deciden los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben resolver sobre la condena en costas, que están integradas por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho. Esta regla no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público.

Pues bien, el artículo 365 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), señala las reglas para la determinación de la condena en costas, así:

“1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. [...]

8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.”

En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 1º del artículo 365 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012). Sin embargo, debe analizarse en concordancia con el numeral 8º del mismo artículo.

En consecuencia, por falta de pruebas la Sala no condena en costas en ambas instancias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revocar la sentencia apelada. En su lugar dispone:

Negar las pretensiones de la demanda.

No condenar en costas en ambas instancias

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cumplase».

(16) Sentencia del 14 de junio de 2012, Expediente 18159 C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(17) Ley 25 de 1921, artículo 3º—Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras.

(18) Sentencia del 22 de junio de 2013, Expediente 18864. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(19) En Sentencia C-155 de 2003, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión nacional del artículo 2º del Decreto 1604 de 1966, por las siguientes razones: “29.—De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el Decreto 1604 de 1966 no señaló ni el sistema ni el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa de la contribución de valorización, la Corte considera que la expresión “nacional”, contenida en el artículo 1º de ese decreto, desconoce el principio de legalidad tributaria y así será declarado en esta sentencia. En consecuencia, ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo.

No sucede lo mismo frente a las entidades territoriales, porque como se trata de una competencia compartida entre el Congreso y los diferentes órganos de representación popular, las asambleas departamentales o los concejos municipales, según el caso, pueden (en este caso deben) señalar el sistema y el método para fijar la tarifa, estando facultados incluso para concretarla directamente en situaciones específicas.

Según fue explicado, frente a las entidades territoriales el Decreto 1604 de 1966 constituye una norma habilitante para fijar la contribución a nivel local. Por tal motivo, el sistema y el método deben ser señalados por las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales, pues de lo contrario ninguna autoridad administrativa estará autorizada para fijar el gravamen, so pena de vulnerar el principio de legalidad tributaria.”

(20) “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”

(21) “Por medio del cual se adopta el Estatuto de Valorización en el Municipio de Tocancipá”

(22) “Los tributos territoriales en el ordenamiento jurídico colombiano un análisis crítico”, Julio Roberto Piza - Editor. Universidad Externado de Colombia. Bogotá 2016. Página 491

(23) Folio 13 del c.a 3

(24) Folios 64 a 67 del c.a. 3

(25) Expediente 9536 C.P. Delio Gómez Leyva

(26) Ibídem

(27) Sentencia de 25 de junio de 2011, Expediente 16090 C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(28) Folio 2 c.a. 1

(29) Folio 73 c.a. 1

(30) Folio 73 c.p 1