Sentencia 2012-00217 de agosto 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-37-000-2012-00217-01 [20421]

Actor: Banco Agrario de Colombia S.A. (NIT. 800037800-8)

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN

Consejera Ponente:

dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Bogotá, D.C., doce de agosto de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala.

Con fundamento en el numeral 4º del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [modificado por el artículo 623 del Código General del Proceso], la Magistrada Ponente, por auto del 23 de abril de 2014, prescindió de la audiencia de alegaciones por considerarla innecesaria y ordenó a las partes presentar los alegatos de conclusión por escrito. Precluida esta etapa procesal, la Sala procede a dictar sentencia.

En el caso se controvierte la legalidad de las resoluciones números 6282-0541 del 26 de abril de 2012, 632-0001 del 14 de mayo de 2012 y 6126-900001 del 24 de mayo de 2012, por las cuales, en su orden, la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes compensó la suma que, mediante la Sentencia del 29 de septiembre de 2011, el Consejo de Estado ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público pagar al banco actor y confirmó la decisión, al resolver los recursos de reposición y apelación.

En los términos del recurso de apelación, la Sala determina si es procedente compensar, de oficio, la suma reconocida en sentencia judicial a favor del actor, a la obligación tributaria adeudada, determinada en una liquidación oficial de revisión, en el evento en que los actos que fallaron las excepciones y ordenaron seguir adelante la ejecución de dicha obligación, estén demandados ante la jurisdicción y no se haya proferido fallo definitivo.

Para el efecto, la Sala precisa que mediante la Sentencia del 29 de septiembre de 2011, esta sección ordenó a la Superintendencia Financiera de Colombia pagar al Banco Agrario de Colombia S.A. la suma de $320.567.752 “junto con los intereses de mora a partir de la ejecutoria del fallo en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”(6).

Consultado el software de gestión judicial, se advierte que la anterior providencia fue notificada por edicto desfijado el 12 de octubre del 2011, por lo que en los términos del artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, vigente para esa época, esa sentencia quedó ejecutoriada y adquirió firmeza el 18 de octubre del 2011.

El procedimiento para el pago de sumas adeudadas por la Nación, fijadas en providencias judiciales está previsto en la Ley 344 de 1996, en el artículo 29, cuyo texto dice:

“El Ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca, las podrá sustituir y atender, si cuenta con la aceptación del beneficiario, mediante la emisión de bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los términos del Estatuto Orgánico del presupuesto.

Cuando, como consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación resulten obligados a cancelar una suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión judicial, y en caso de resultar obligación por pagar en favor del Tesoro Público Nacional, se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en los fallos, sin operación presupuestal alguna.

Conforme con la anterior disposición, previo a efectuar el pago de las obligaciones a cargo de la Nación ordenado en providencia judicial, debe solicitarse a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN el informe sobre las obligaciones tributarias del beneficiario y, en caso de que existan deudas exigibles a su cargo y en favor del Estado, deberán compensarse, “sin operación presupuestal alguna”.

El artículo 29 de la Ley 344 de 1996 fue reglamentado por el Decreto 2126 del 29 de agosto de 1997, el cual establece el trámite que debe surtirse para el cumplimiento de las sentencias y conciliaciones judiciales.

Esta norma establece que la entidad u organismo que debe dar cumplimiento a las sentencias y conciliaciones judiciales deberá informar a la Subdirección de Recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, de la existencia de la decisión que lo obliga a pagar una suma de dinero y suministrar los datos del beneficiario (art. 1º).

La autoridad tributaria realizará las inspecciones necesarias tendientes a verificar y cuantificar el valor de las obligaciones tributarias, aduaneras o cambiarias adeudadas por el beneficiario de la decisión judicial, que puedan ser objeto de compensación, entendidas como tales, todas aquellas que estén contenidas en liquidaciones privadas, liquidaciones oficiales y demás actos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional, debidamente ejecutoriadas (arts. 2º y 3º).

De existir deudas fiscales exigibles deberá proferirse la correspondiente resolución de compensación, “sin perjuicio de las facultades de cobro de las obligaciones pendientes de pago”. El acto reglamentario prevé que el acto que ordena la compensación se notifica por correo certificado y que, contra éste, proceden “los recursos de reposición y apelación, los cuales deberán ser interpuestos dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del acto y se resolverán dentro del término máximo de quince (15) días” (art. 4º).

La Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 29 de la Ley 344 de 1996, en la Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997(7). A continuación se transcriben algunos apartes que interesan en el presente proceso, así:

Registro y compensación de conciliaciones y sentencias judiciales

“El primer inciso del artículo 29 demandado dispone que el Ministro de Hacienda puede reconocer las sentencias y conciliaciones judiciales como deuda pública (…). Por su parte, el segundo inciso de ese artículo precisa que, si como consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación resultan obligados a cancelar una suma de dinero, antes de pagarla solicitarán a la autoridad tributaria nacional la práctica de una inspección al beneficiario de la decisión judicial, y si resulta obligación por pagar en favor del tesoro público, se compensan las obligaciones debidas con las contenidas por los fallos, sin que sea necesaria operación presupuestal alguna.

“Según el actor, esa norma [se refiere al art. 29] desconoce la autonomía de la Rama Judicial y viola el debido proceso, pues otorga a la autoridad tributaria la posibilidad de impedir el cumplimiento de las decisiones judiciales. La Corte no comparte esa interpretación, pues el primer inciso simplemente está estableciendo, como bien lo señala el interviniente, un nuevo mecanismo para que el Estado pague sus deudas judiciales, por medio del registro de las mismas como deuda pública y la emisión de los bonos respectivos (…). Así entendida la norma, la Corte considera que el mecanismo en manera alguna desconoce la Carta ya que, como lo establece la propia disposición acusada, se debe contar siempre con el consentimiento del beneficiario, con lo cual éste tiene la posibilidad de decidir si le conviene o no el pago mediante el bono.

“De otro lado, la Corte considera que el segundo inciso tampoco vulnera la Carta, pues no está permitiendo a los organismos obligados a cancelar sumas de dinero en virtud de decisiones judiciales, eludir su cumplimiento. En efecto, la norma simplemente autoriza un cruce de información sobre las obligaciones que el particular beneficiario de la decisión judicial puede tener en favor del Estado a fin de que se efectúe, si es el caso, la correspondiente compensación. Como es obvio, esa información sólo puede versar sobre aquellas obligaciones del particular que se encuentren consolidadas mediante la ejecutoria del respectivo acto administrativo, y respecto de las cuales existe mérito ejecutivo y se haya iniciado, antes de la sentencia en contra de la administración, el trámite judicial de su cobro forzoso. Sin embargo, la administración no puede dilatar el cumplimiento de sus obligaciones más allá de un tiempo razonable para el cruce de la información, pues el principio de celeridad del artículo 209 C.P. impone una efectiva y rápida decisión.

“Es necesario, para que pueda hacerse efectiva la compensación, que las deudas reúnan los requisitos previstos por el artículo 1715 del Código Civil, a saber: 1) que sean ambas de dinero o de cosa fungible o indeterminadas de igual género y calidad; 2) que ambas deudas sean líquidas; y 3) que ambas sean actualmente exigibles”.

La Corte Constitucional encontró exequible el artículo demandado al considerar que el legislador autorizó el cruce de información que permitirá a la administración, antes de efectuar el pago ordenado en la sentencia judicial, conocer si el beneficiario tiene obligaciones con la DIAN pendientes de pago y, precisa que lo adeudado por la Nación podrá compensarse con la deuda del administrado, siempre y cuando, la obligación de éste conste en un título ejecutivo y se haya iniciado el correspondiente cobro administrativo coactivo.

Revisada la actuación, la Sala encuentra que se adelantó el trámite establecido en las normas citadas; además, leída la resolución de compensación cuestionada, se advierte que hacen parte de los fundamentos de derecho el artículo 29 de la Ley 344 de 1999 y su decreto reglamentario, normas que la Sala considera son aplicables en este caso, teniendo en cuenta que la compensación discutida tiene origen en el pago ordenado a la Superintendencia Financiera de Colombia, organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en una sentencia judicial.

Ahora bien, fue compensado el valor ordenado en el fallo a la obligación tributaria adeudada por el beneficiario, la cual consta en la liquidación oficial de revisión 310642007000113 del 26 de noviembre de 2007, acto administrativo de determinación del impuesto sobre las ventas del tercer bimestre de 2004(8).

Según el artículo 828 del Estatuto Tributario, las liquidaciones oficiales ejecutoriadas prestan mérito ejecutivo. Tal carácter lo define el numeral 4º del artículo 829 ib al señalar que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.

La liquidación oficial de revisión mencionada es un acto administrativo ejecutoriado, toda vez que el contribuyente interpuso el recurso de reconsideración y fue confirmada mediante la Resolución 31066200800037 del 11 de septiembre de 2008, sin que haya sido objeto de demanda ante la jurisdicción, por tal razón, decidido el recurso gubernativo el acto liquidatorio quedó en firme y constituye título ejecutivo exigible.

Finalmente, se advierte que para hacer efectiva la obligación contenida en el anterior título ejecutivo, la administración inició el proceso de cobro coactivo al librar el Mandamiento de Pago 0024 del 4 de octubre de 2011(9), esto es, antes de la fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia que ordenó el pago a favor del banco.

De lo anterior, la Sala concluye que se cumplen los presupuestos legales para que opere la compensación de las obligaciones debidas, de una parte, por la Nación, contenida en sentencia judicial y, de otra, por el demandante, contenida en liquidación oficial ejecutoriada.

La Sala destaca que aunque el artículo 49 de la Ley 344 de 1996 y su Decreto Reglamentario 2126 de 1997, son las normas aplicables al caso y están citadas en el acto que ordenó la compensación aquí cuestionado, el demandante no planteó argumento alguno tendiente a desvirtuar su aplicación, lo que sería suficiente para negar las pretensiones del demandante.

No obstante, en garantía de los derechos al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, la Sala revisará los argumentos que sustentan la apelación, los cuales se concretan a que la liquidación oficial de revisión que contiene la obligación tributaria compensada no constituye título ejecutivo exigible, porque el mayor impuesto determinado en dicho acto se debió a que la administración gravó el servicio bancario que presta de pagar pensiones, que a su juicio, no causa el impuesto.

En primer lugar, se resalta que el contribuyente no utilizó el mecanismo idóneo para que la jurisdicción ejerciera el control de legalidad de la liquidación de revisión, hecho que permite inferir que, en su momento, el banco aceptó la decisión de la administración que modificó la declaración privada y, por tal razón, quedó ejecutoriada, sin que sea procedente en el proceso que se decide, en el que se revisa la legalidad de la resolución de compensación, discutir y decidir aspectos propios de la legalidad del acto liquidatorio que, como se precisó, quedó debidamente ejecutoriado.

De otra parte, si bien el banco actor presentó, ante la jurisdicción, demanda contra la resolución que declaró no probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta contra el Mandamiento de Pago 0024 del 4 de octubre de 2011 y ordenó seguir adelante la ejecución, este hecho no inhibía a la administración para proferir la resolución de compensación, pues como se precisó, la normativa aplicable no establece tal requisito; sólo establece que las obligaciones tributarias a cargo del beneficiario del pago sean exigibles, presupuesto que estaba cumplido.

En todo caso, se advierte que la orden de pago no solo se libró por la obligación tributaria contenida en la liquidación oficial de revisión correspondiente al IVA del tercer bimestre del 2004 sino, además por la del cuarto bimestre de ese mismo año, deudas que superan el valor compensado(10) y, en el evento de prosperar las pretensiones de la demanda interpuesta por el banco contra los actos de cobro, la compensación efectuada en los actos aquí demandados se reflejaría en el movimiento de la cuenta corriente del contribuyente.

En consecuencia, la Sala encuentra ajustados a la legalidad los actos administrativos cuestionados, sin que de manera alguna desconozcan los preceptos legales y constitucionales invocados por el actor.

Por las razones anteriores, no se dará prosperidad al recurso, por lo que se confirmará la sentencia recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva.

RECONÓCESE personería a Diana Patricia García Noriega, como apoderada de la parte demandada, en los términos del memorial que está a folio 152 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para su obedecimiento y cumplimiento. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

1 Fl. 34 c.a.

2 Fl. 43 c.a.

3 Fl. 65 c.a.

4 Fl. 78 c.a.

5 Sentencia del 25 de noviembre de 2010, expediente 16713, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

6 Expediente 25000-23-24-000-2003-00467-01(16291), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

7 Corte Constitucional, Magistrados ponentes: José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa.

8 Ver fl. 6 c.a.

9 Contra esta orden de pago, el banco propuso la excepción de falta de título ejecutivo, la cual fue decidida de manera desfavorable en la Resolución 312-0852 del 2 de diciembre de 2011, que luego fue confirmada por la Resolución 0029 del 19 de enero de 2012. Actos administrativos demandados el 27 de abril de 2012, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen al proceso radicado bajo el número 25000232700020120040500. Consultado el proceso en la página web de la Rama judicial y el software de gestión de esta Corporación se constató que: i) la demanda fue admitida el 14 de junio de 2012, ii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones en la Sentencia del 11 de abril de 2013, iii) el fallo fue apelado ante esta Corporación, iv) en el momento en que se estudia el presente asunto, el expediente se encuentra al Despacho para fallo desde el 23 de abril del 2014.

10 Según el informe rendido por la Jefe de la División de Gestión de Cobranzas a la Jefe de Gestión de Recaudación, mediante el oficio 131201244–00353 del 17 de abril de 2012, en ese momento, el banco actor adeudaba a la DIAN, las siguientes obligaciones:

ConceptoImpuestoSanciónInteresesTotal
L.O. V 3/04
310642007000113
$105.671.000$178.044.000$304.740.000$588.455.000
L.O. V 4/04
310642007000114
$235.814.000$397.321.000$672.067.000$1.305.202.000