Sentencia 2012-00233 de abril 21 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Radicación: 13001 23 31 000 2012 00233 01 (2820-2014)

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Actor: Luz Elvira Montes Díaz

Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional

Bogotá, D.C., veintiuno de abril de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

1. Problema jurídico a resolver.

Bajo el marco de los argumentos expuestos en la sentencia apelada y los que fundamentaron el recurso de apelación presentado por la parte demandada, el problema jurídico a resolver en esta instancia se contrae a determinar si en efecto hubo una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad y como consecuencia de ello, sí hay lugar al pago de las prestaciones sociales que la demandante solicitó.

i. La relación contractual entre la enfermera y la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional.

a. La diferencia entre el contrato de prestación de servicios y el contrato laboral.

Para efectos de determinar el tipo de vinculación de la actora con la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, resulta pertinente determinar si la vinculación de la misma se dio mediante un contrato de prestación de servicios o por el contrario mediante un contrato laboral.

En cuanto a las diferencias entre dichas tipologías contractuales, la Corte Constitucional, en Sentencia C-154 de 1997 estableció las principales diferencias:

“El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características:

a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.

El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “...Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”.

b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.

Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.

c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.

Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales —contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo— se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo”(8).

Como se desprende de lo anterior, las notas características del contrato de prestación de servicios se encuentran en la temporalidad, la autonomía e independencia del contratista y el carácter de excepcional de dicha posibilidad de contratación (porque se permite solo cuando la entidad no puede cumplir con las labores con personal de planta o porque se requieren determinados conocimientos especializados que ameritan la contratación con determinadas personas naturales o jurídicas).

Por su parte, lo que distingue al contrato laboral es la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo.

Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación, caso en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.

Sin embargo, tal como se entrará a desarrollar en el siguiente acápite, la prestación de servicios por parte de las enfermeras supone de por sí la subordinación, tal como se entra a tratar en el siguiente acápite.

b. La presunción de subordinación en el caso de las enfermeras.

Para efectos de resolver el caso concreto, hay que realizar algunas consideraciones sobre la forma en que se ejerce la profesión de enfermería.

En sentencia de 3 de junio de 2010, esta Corporación señaló lo siguiente:

“La labor de Enfermera Jefe no puede considerarse prestada de forma autónoma porque esta no puede definir en qué lugar presta sus servicios ni en que horario, es más, su labor de coordinación de las demás enfermeras y la obligación de suministro de medicación y vigilancia de los pacientes no puede ser suspendida sino por justa causa, previamente informada, pues pondría en riesgo la prestación del servicio de salud, o sea, que existe una relación de subordinación. En otras palabras, como ya lo ha señalado esta Corporación dada la naturaleza de las funciones se puede deducir la existencia de una prestación de servicios de forma subordinada amparable bajo la primacía de la realidad frente a las formas”(9).

Como se desprende de lo anterior, se ha considerado que la labor de enfermera no puede desempeñarse de forma autónoma, ya que quienes ejercen dicha profesión no pueden definir ni el lugar ni el horario en que prestan sus servicios. Además de lo anterior, la actividad que desarrollan no se puede suspender sin justificación pues se pone en riesgo la prestación del servicio de salud.

Adicionalmente, se debe tener en consideración que en términos generales le corresponde a los médicos dictar las directrices y órdenes respecto de los cuidados especiales que requiere cada paciente, así como establecer condiciones respecto de cómo asistirlos en todo procedimiento médico y cómo se debe realizar el control de los pacientes en los centros de salud. Lo anterior implica que la relación entre médicos y enfermeras por lo general va más allá de la simple coordinación y pasa a ser de subordinación.

Lo expuesto no impide que en determinados casos éstas puedan actuar de manera independiente puesto que se pueden presentar excepciones. Sin embargo, la regla general es la de la subordinación, por lo que ésta se debe presumir. En consecuencia, le corresponderá a las entidades demandadas desvirtuar dicha presunción.

c. El caso concreto.

A partir de lo desarrollado en los anteriores literales se concluye que la labor de las enfermeras por regla general se enmarca en una verdadera relación laboral.

Esta Sala de Subsección habrá de confirmar la sentencia de 21 de febrero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar ya que la entidad demandada en ningún momento demostró que la labor desempeñada por la demandante fuera ejercida de manera independiente.

Por el contrario, a partir de la presunción a la que se hizo referencia, en conjunto con el acervo probatorio y en especial con el testimonio de JACKELINE DEL CARMEN SILVA MEZA(10), es posible concluir que en el caso concreto hubo una relación laboral entre la señora LUZ ELVIRA MONTES DÍAZ y la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. En efecto, en el mismo se puede leer lo siguiente:

“PREGUNTADO: Informe al Despacho que conocimiento tiene usted de los hechos que determinaron la demanda de la señora LUZ ELVIRA, contra el Ministerio de Defensa - Policía Nacional e informe lo que sepa y le conste en relación con las condiciones de tiempo, modo y lugar en que la misma se produjo. CONTESTÓ: Yo la conocí en Sanidad de la Policía, trabajé con ella aproximadamente nueve años juntas, varias veces la acompañé en sus actividades, pues aparte de trabajar en la Clínica, también le tocaba ir a otros pueblos de Bolívar, ir a las brigadas con los médicos, a veces ellos se tomaban dos y tres días en los pueblos, inclusive los comandantes muchas veces los acompañaban a ellos a esos viajes. Nosotros estábamos sometidos a un horario de siete de la mañana a siete de la noche, nos daban una hora para almorzar, los horarios eran muy estrictos, ya que los uniformados y el jefe de la policía estaban a las seis y cuarenta y cinco de la mañana en la puerta para que nosotros cumpliéramos el horario de entrada. Los horarios de salidas se nos extendían un poco más, ya que el cirujano y el médico de hipertensión que en esa época era ARRIETA, siempre se extendían en los horarios y no podíamos dejarlos solos, así que a la hora que ellos terminaban a esa hora salíamos nosotras. (…) Siempre trabajamos juntas, considerada de las mejores enfermeras de sanidad, cumplimos horarios estrictos, nos daban órdenes por escrito, nos pagaban en la pagaduría nacional, los pagadores que les pagan a los uniformados, nos hacían pagar retefuente, pagábamos ARP, Salud y todo eso…”.

Como se desprende de lo anterior, las enfermeras que prestaban sus servicios para la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional tenían estrictos horarios; prestaban sus servicios en donde les indicaban; bajo la dirección de la entidad demandada y de los médicos encargados, por lo que para esta Sala de Subsección es claro que en el caso concreto se presentó una verdadera relación laboral, motivo por el cual habrá de confirmar la sentencia apelada.

Decisión

Por todo lo anteriormente expuesto y una vez analizadas y valoradas las pruebas en conjunto como lo establece la sana crítica esta Sala de Subsección procederá a CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 21 de febrero de 2014.

En mérito de lo expuesto, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia de 21 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar.

2. En firme esta decisión, envíese al Tribunal de origen.

3. RECONOCER personería al doctor RONALD ALEXANDER FRANCO AGUILERA con tarjeta profesional 210.268 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado de la parte demandada, en los términos y para los fines conferidos en el poder obrante a folios 316 a 321 del expediente.

Notifíquese y cúmplase.»

8 Corte Constitucional, Sentencia C-174 de 19 de marzo de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 3 de junio de 2010, expediente 2384-07, M.P. BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ.

10 Folios 242 a 245 del expediente.