Sentencia 2012-00236/2363-2015 de diciembre 12 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Radicación: 130012333000201200236 01

Número interno: 2363-2015

Consejero Ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE en Liquidación, hoy sucedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP

Demandado: Margarita Poveda de Jiménez

Bogotá, D.C., doce de diciembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta sentencia se resumen en las siguientes preguntas:

1. ¿El tiempo acreditado en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM José Manuel Rodríguez Torices permite inferir que el carácter de la vinculación de la docente es nacional?

2. ¿Es procedente reconocer la pensión gracia cuando se acumulan tiempos de servicios prestados en calidad de docente nacional?

3. ¿Se vulneran los derechos adquiridos al aplicar la Sentencia S-699 de 1997, en aquellos casos en que las pensiones se reconocieron en años anteriores a que fuera proferida, o dicha providencia solo se aplica hacía el futuro?

Para resolverlos, se harán las siguientes precisiones: (i) Normativa que regula la pensión gracia y la jurisprudencia proferida sobre el particular y (ii) Análisis del caso concreto y las pruebas allegadas al proceso.

La pensión de jubilación gracia

1. La pensión de jubilación gracia fue consagrada en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

En el artículo 4º, dispuso que para gozar de dicha prestación el interesado debía comprobar que los empleos los desempeñó con honradez y consagración; que carecía de los medios de subsistencia en armonía con la posición social y las costumbres; que no ha recibido ni recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional; buena conducta; si era mujer estar soltera o viuda y haber cumplido 50 años o estar en incapacidad por enfermedad u otra causa de ganar lo necesario para su sostenimiento.

2. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública y autorizó a los docentes, según su artículo 6.º, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, esto es, sumar los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

3. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

4. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2º, literal a) limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que:

“(...) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesenollegarenatenerderechoalapensióndegracia,selesreconocerásiempreycuandocumplanconlatotalidaddelosrequisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación (...)” (se subraya).

5. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado(12), pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó:

“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “... con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “... pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. B, num. 2º, art. 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (...) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley (...)”.

En consecuencia, la Sala Plena en la Sentencia S-699 de 1997, explicó ampliamente las razones por las cuales concluyó que la pensión gracia se conservaría en favor de los docentes que se hubiesen visto afectados por el proceso de nacionalización.

Por eso aunque el artículo 15 numeral 2º literal a) de la Ley 91 de 1989 utilice solo la palabra “docentes”, no puede olvidarse que se refiere a quienes “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, y estos son solo los que hubiesen laborado en el orden territorial conforme a las normas que le dieron origen a esta prestación.

Por consiguiente, es con fundamento en la norma antes citada que la pensión gracia no puede reconocerse a favor de los docentes nacionales, como quiera que es indispensable que el docente no esté pensionado y que no reciba retribución alguna por parte de la Nación.

Análisis del caso concreto

Primer problema jurídico

¿El tiempo acreditado en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM José Manuel Rodríguez Torices permite inferir que el carácter de la vinculación de la docente es nacional?

La tesis que sostendrá la Subsección es que el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM es una entidad creada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 1962 de 20 de noviembre de 1969(13) y las plantas de personal adscritas a esta institución(14) naturalmente ostentan el carácter de docentes nacionales.

La anterior posición se sustenta en las siguientes posiciones jurídicas y jurisprudenciales:

1. El Presidente de la República de Colombia(15) estableció mediante el Decreto 1962 de 20 de noviembre de 1969 que el Instituto de Educación Media Diversificada, entendido como “aquel que bajo administración unificada ofrece varios programas académicos y vocacionales tendientes a la obtención de grado de bachiller”(16), se creó entre otras razones para atender la demanda de educación media(17) y desarrollar el programa de educación media diversificada; funcionará inicialmente entre otras ciudades en Cartagena(18) y estará regido por el reglamento administrativo y académico que para tal efecto expida el Ministerio de Educación Nacional.

2. El 26 de noviembre de 2009, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación(19) expresamente indicó:

“(...) En efecto, los establecimientos educativos de esta naturaleza, fueron creados por el Gobierno Nacional mediante Decreto 1962 de 1969, dentro de un programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país, como Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada, programa a cargo del Ministerio de Educación Nacional, a quien correspondía su dirección, coordinación y financiamiento con cargo a los recursos de la Nación, razón por la que las plantas de personal docente adscritas a dichas instituciones ostentan el carácter nacional, en virtud del origen de los recursos que las sustentan (...).

3. De conformidad con la providencia proferida el 7 de marzo de 2013(20), la Subsección B de la Sección Segunda reiteró que el INEM es una institución educativa del orden nacional, en los términos del Decreto 1962 de 1969 pues según la interpretación jurisprudencial esta institución se encontraba adscrita al Ministerio de Educación Nacional(21).

Respecto de dicha postura, expresamente en esta sentencia se reiteró lo siguiente:

(...) En efecto, los establecimientos educativos de esta naturaleza, fueron creados por el Gobierno Nacional mediante Decreto 1962 de 1969, dentro de un programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país, como institutos nacionales de educación media diversificada, programa a cargo del Ministerio de Educación Nacional, a quien correspondía su dirección, coordinación y financiamiento con cargo a los recursos de la Nación, razón por la que las plantas de personal docente adscritas a dichas instituciones ostentan el carácter nacional, en virtud del origen de los recursos que las sustentan.

(...).

En este orden de ideas, se concluye que la vinculación del señor Antonio María Méndez Ruiz tenía el carácter de nacional y, por lo tanto, los tiempos laborados en tal condición no pueden tenerse en cuenta para efectos de reconocer la pensión gracia (...).

En virtud de la jurisprudencia en cita, se considera que hay lugar sin duda a reiterar la posición que tradicionalmente ha mantenido esta Subsección y por tanto, en tratándose del caso concreto, se concluye que el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM José Manuel Rodríguez Torices es un instituto educativo del orden nacional y en consecuencia, la planta de docentes adscrita al mismo tiene dicha condición.

Segundo problema jurídico:

¿Es procedente reconocer la pensión gracia cuando se acumulan tiempos de servicios prestados en calidad de docente nacional?

La subsección sostendrá la tesis de que es imposible jurídicamente acumular tiempos de servicios prestados como docente nacional y en consecuencia se deberá acceder a la pretensión formulada por la entidad demandante encaminada a declarar la nulidad de los actos que ordenaron el reconocimiento de la pensión gracia otorgada a la demandada.

A efecto de sustentar lo anterior, probatoriamente se acreditó lo siguiente:

• A folio 26 obra certificación expedida por el Instituto Nacional de Enseñanza Media Diversificada INEM José Manuel Rodríguez Torres de Cartagena en la que especifica que la demandada empezó a trabajar desde el 19 de noviembre de 1979 y permanece vinculada como profesora a la fecha de la expedición de la certificación que es 4 de septiembre de 1997.

• A folio 135 se evidencia constancia suscrita por el director de la división administrativa y financiera de la Secretaría de Educación Distrital a través de la cual se hace saber que la demandada prestó sus servicios en la Secretaría de Educación Distrital adscrita a la Institución Educativa José Manuel Rodríguez Torres desde el 1º de enero al 30 de diciembre de 1996 y desde el 1º de enero al 30 de diciembre de 1997.

• A folio 332 la Secretaría de Educación de Bolívar manifestó que la naturaleza jurídica de los institutos nacionales de educación media diversificada se encuentra expresada en el Decreto 1962 de 1969, nacen con recursos propios fruto de un préstamo del Banco Mundial, luego fueron vinculados al Ministerio de Educación Nacional como una división especial de educación media diversificada con autonomía. Señaló expresamente que dichos institutos no tienen vínculo alguno con la secretaría de educación departamental y municipal.

El tiempo antes referido de conformidad con lo dispuesto en las normas y la jurisprudencia a las que se hizo referencia, no es útil para efectos del reconocimiento de la pensión gracia y en consecuencia la señora Margarita Poveda de Jiménez no tenía derecho a la pensión consagrada en la Ley 114 de 1913.

(...) Descendiendo al caso en examen, a folio 21 del cuaderno 1 del expediente figura certificación suscrita por la Secretaría de Educación del municipio de Manizales según la cual la demandante laboró como docente en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada Baldomero Sanín Cano, INEM, del municipio de Manizales, Caldas, del 7 de mayo de 1980 al 31 de diciembre de 2002, y en la Institución Educativa La Asunción, de ese mismo municipio, a partir del 1º de enero de 2003, como docente nacional.

Conforme a lo anterior, concluye la Sala que debido a que el tiempo de servicio de la actora como docente fue de más 20 de años al servicio de instituciones y plazas de carácter nacional, no es posible computar ese tiempo laborado para efectos del reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia (...)(22).

Tercer problema jurídico

¿Se vulneran los derechos adquiridos al aplicar la Sentencia S-699 de 1997, en aquellos casos en que las pensiones se reconocieron en años anteriores a que fuera proferida, o dicha providencia solo se aplica hacía el futuro?

Respecto a la aplicación retroactiva de la Sentencia S-699 de 1997, en la cual esta corporación unificó la jurisprudencia en relación con el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que hubieran prestado sus servicios con vinculaciones de orden nacional, es preciso señalar que en dicha providencia lo que se hizo fue unificar las posiciones que sobre el tema se presentaban, para concluir que las normas que regulan la pensión gracia excluían a los docentes con vinculación nacional, pero ello en manera alguna implica que dicha sentencia haya materializado la extinción del derecho, para los docentes nacionales y por ende no pueda aplicarse en forma retroactiva.

En efecto, el hecho de que a la señora Margarita Poveda de Jimenez se le hubiera reconocido el derecho pensional antes de que se profiriera la aludida sentencia no significa que se hayan consolidado derechos adquiridos, pues es claro que para aquel momento no acreditó los requisitos que la ley exige para ser beneficiaria del reconocimiento pensional, en tanto que la labor de la sentencia de unificación fue la de, valga la redundancia, unificar las posiciones diversas que sobre el tema existían, sin que signifique ello que las pensiones reconocidas con antelación quedaban saneadas y que solo las que se reconocieran con posterioridad en las mismas condiciones fuesen ilegales.

De la condena en costas

Esta Subsección en providencia de este despacho(23) tuvo la oportunidad de sentar posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se señaló como conclusión, lo siguiente:

a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” —CCA— a uno “objetivo valorativo” —CPACA—.

b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP.

c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.

d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Ac. 1887/2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).

e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas.

f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP(24), previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.

g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.

El a quo condenó en costas a la parte vencida, es decir a la señora Margarita Poveda de Jiménez, no obstante, dicho aspecto no fue motivo de impugnación, por lo que la Sala no hará ningún pronunciamiento respecto de la condena en costas en primera instancia.

Ahora bien, el presente asunto se promovió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se ordenó el reconocimiento, reliquidación y pago de la pensión gracia.

En ese sentido la Sala considera que no es viable la condena en costas en la segunda instancia, pues en este tipo de eventos en que se ventilan intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte vencida en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión(25).

Conclusión

La señora Margarita Poveda de Jiménez no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia en los términos que le reconoció la entidad demandante.

Decisión de segunda instancia: Por las razones que anteceden Sala considera que se impone confirmar la sentencia de primera instancia.

Sin condena en costas en el trámite de la alzada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confirmar la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Bolívar que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

2. No se condena en costas de segunda instancia.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(12) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón.

(13) Por el cual se establece la enseñanza media diversificada en el país.

(14) Como es el caso del INEM José Manuel Rodríguez Torices.

(15) En ejercicio de sus facultades, en especial de las que le confiere el artículo 120, ordinal 12 de la Constitución Nacional.

(16) Artículo 4º.

(17) Parte considerativa del decreto referido.

(18) Artículo 5º.

(19) Radicación 050012331000200603490 01 (2356-08), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(20) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil trece (2013), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Ref. Expediente 080012331000201000697 01, número interno 2459-2012.

(21) Sentencia de 31 de enero de 2008, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Alfonso Vargas Rincón, Expediente 050012331000200400245 01 (1221-2007), actor: Sergio Iván Gómez Giraldo.

(22) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil once (2011). C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Expediente 170012331000200800269 01. Referencia 1537-2010. Actor: Luz Marina Valencia Hoyos.

(23) Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, actor: José Francisco Guerrero Bardi.

(24) “ART. 366.—Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (...)”.

(25) Sentencia de 21 de abril de 2016, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Expediente: 3400-2013, actor: Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE en Liquidación, demandado: Ligia Eugenia Álvarez Ponce.