Sentencia 2012-00243 de noviembre 1 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Rad.: 20001-23-31-000-2012-00243-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Cecilia Castrillón Suárez

Demandado: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fondo Nacional de Vivienda

Acción de tutela

Bogotá, D.C., primero de noviembre de dos mil doce.

La Sala decide la impugnación formulada por la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, contra la sentencia proferida el 9 de julio de 2012 por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

I. La pretensión y los hechos en que se funda

La señora Cecilia Castrillón Suárez, instauró acción de tutela contra la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Fonvivienda y la Caja de Compensación Familiar del Cesar, Comfacesar, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vivienda digna, al debido proceso administrativo y a la igualdad, los cuales considera vulnerados porque debido a errores causados por las demandadas, no le fue posible el cobro del subsidio de vivienda asignado a su favor.

Los fundamentos fácticos de la acción, en resumen, son los siguientes:

1. Manifiesta que a través de la Resolución 1474 de 31 de diciembre de 2010, Fonvivienda adjudicó a su favor el subsidio de vivienda familiar para población desplazada.

2. Menciona que al conocer el oficio que informó la expedición de la anterior resolución, se percató que este tenía un error en el número de identificación de su cédula de ciudadanía, razón por la que con oficio de 16 de febrero de 2011 solicitó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial su corrección, a fin de hacer efectivo el subsidio otorgado (fl. 13).

3. Expresa que en respuesta a su solicitud, el director ejecutivo de Fonvivienda informó por medio del Oficio NVD-100.175 de abril de 2011, que mediante la Resolución 230 de 1º de abril de 2011 se había corregido el error en la base de datos de asignaciones de subsidios del ministerio.

4. Expresa que a pesar de las correcciones antes realizadas a su número de cédula a través de la anterior resolución, en muchas ocasiones acudió a las oficinas del Banco Agrario en las ciudades de Valledupar y Becerril del departamento del Cesar, para solicitar el desprendible de la cuenta, pero no aparecía ningún depósito a su nombre.

5. Alega que en varias ocasiones se dirigió a Comfacesar explicando su problema, sin que lograra encontrar alguna solución, omitiendo cumplir con su función de divulgar, comunicar, informar, verificar y revisar la información, el seguimiento y verificación de los documentos para hacer efectivo el pago de los subsidios familiares de vivienda.

6. Explica que Comfacesar la remitió la solicitud a Comcaja, pero tampoco logró ninguna solución al respecto.

7. Arguye, que durante ocho meses ha presentado solicitudes y derechos de petición, agotando todos los mecanismos posibles para disfrutar del subsidio del cual es beneficiaria.

8. Expresa que envió un correo electrónico al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio con copia de su cédula de ciudadanía escaneada, a lo cual el ministerio respondió que el 31 de diciembre de 2011 su subsidio había perdido vigencia al no hacer efectivo el cobro de $ 15’450.000, pero que podía postularse nuevamente para obtenerlo.

9. Afirmar ser una persona desplazada desde el año 2002 y pertenecer a la tercera edad, a la que se le viola el derecho a una vivienda digna.

10. Finalmente, expresa que también se causa un perjuicio adicional al perder vigencia el término para reclamar el subsidio, toda vez que se encontraba inscrita en un proyecto de vivienda para hogares con subsidio familiar de vivienda, el cual estaba asignado desde el 30 de agosto de 2011.

En ese contexto, con miras a la protección de los citados derechos, solicita:

“Con fundamento en los hechos relacionados, solicitud (sic) del señor juez disponer y ordenar a la parte accionada y a favor mío, lo siguiente.

1. Solicitó por lo tanto, que se tutelen sus derechos fundamentales y se ordene a Fonvivienda una prórroga para el cobro del subsidio de vivienda otorgado.

2. Se haga la correspondiente corrección a mi número de cédula ante el Banco Agrario de Colombia para hacer efectivo el goce del subsidio de vivienda.

3. Se me respete el debido proceso ya que cumplí con todos los requisitos exigidos para la entrega del subsidio de vivienda a la población desplazada y fue un error de las partes accionadas lo que no permitió el uso del mismo”.

II. La respuesta a la acción de tutela

1. Comfacesar, a pesar de presentar respuesta a la solicitud de tutela dentro del término de traslado concedido en el auto admisorio de la demanda, no acompañó documento que demostrara la calidad con la que actúa la señora Claudia Patricia Núñez Padilla (fls. 35 a 39).

2. Fonvivienda, según consta en el expediente, la referida entidad, presentó respuesta a la solicitud de tutela por fuera del término de traslado concedido en el auto admisorio de aquella (fls. 42 a 48 y 50 a 58).

III. El fallo impugnado

El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el fallo impugnado resolvió conceder el amparo a los derechos fundamentales invocados por la actora, por las siguientes razones:

Indica, que no existe duda sobre la calidad de desplazados que ostenta la accionante y su familia, para lo cual trajo a colación el artículo 51 de la Constitución Nacional y el artículo 19 de la Ley 387 de 18 de julio de 1997.

Anota que el artículo 1º del Decreto 951 de 2001, define el subsidio familiar de vivienda para la población desplazada como un aporte estatal en dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario, a fin de facilitar una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre que cumpla con las condiciones previstas en la Ley 3ª de 1991 y aquellas que la modifiquen o adicionen.

Explica, que el número 2.5 del artículo 24 ídem concedió al Inurbe hoy Fonvivienda el deber de asignar los subsidios de vivienda urbana para la población desplazada, bajo criterios de calificación definidos para su otorgamiento, las condiciones para su aplicación y los montos en que se puede conceder.

Anota que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional y como la del Consejo de Estado, entienden que el derechos a una vivienda digna de las personas desplazadas es de carácter fundamental.

Encuentra probado que Fonvivienda asignó a la actora un subsidio de vivienda mediante la Resolución 1474 de 2010, por un valor de $ 15’450.000, acto notificado por oficio de enero de 2011 expedido por el entonces Ministerio de Ambiente, vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio).

Señala, que en efecto la Resolución 1474 presenta error en el número de la cédula de ciudadanía de la actora, situación que en reiteradas ocasiones la actora puso en conocimiento de las accionadas, para que corrigieran el error y así hacer efectivo el cobro del beneficio adquirido, sin que obtuviera una respuesta efectiva.

Explica, que si bien es cierto que existe un oficio de abril de 2011, suscrito por el director ejecutivo de Fonvivienda en el que comunica la corrección del error en el número de cédula mediante la expedición de la Resolución 230 de 1º de abril de 2011, también obra en el expediente escritos que posteriormente la actora dirigió a las accionadas para que corrigieran el error.

Resalta, la petición suscrita por el personero municipal de Becerril, Cesar, dirigida al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en que solicita la corrección de dicho error y prórroga del término para que la actora pueda finalmente cobrar el subsidio de vivienda.

Considera que como el periodo que transcurre entre la postulación y la asignación del subsidio de vivienda es extenso, las demandadas tenían la obligación de corregir el error cometido en la Resolución 1474 de 31 de diciembre de 2010 y otorgarle la prórroga solicitada para que logre disfrutar del beneficio que le ha sido negado.

En su concepto, es injusto que después de que la demandante realizó todos los procedimientos establecidos por la ley y cumplió con los requisitos allí previstos, tenga que postularse nuevamente para adquirir el subsidio, cuando quien incurrió en error fue la parte accionada.

Expresa, que aunque el Decreto 2190 de 2009 establece un término de seis (6) meses calendarios, para que el beneficiario haga efectivo el cobro del subsidio familiar de vivienda de interés social, debe tenerse en cuenta que la omisión en la reclamación, se debió a la falta de diligencia de las entidades demandadas en corregir el error que se presentó en el número de cédula de la accionante, ocasionando el vencimiento del término de reclamación, a pesar de las múltiples peticiones que en ese sentido elevó.

Concluye, que la señora Cecilia Castrillón Suárez siendo sujeto de especial protección por el Estado, se le violan los derechos constitucionales fundamentales alegados.

De esta forma, ordena a Fonvivienda prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda de interés social urbana otorgado a la actora mediante la Resolución 1474 de 31 de diciembre de 2010, hasta el momento en que se le haga entrega material de la vivienda.

IV. La impugnación

Inconforme con la anterior decisión Fonvivienda, la impugnó, argumentando en síntesis lo siguiente:

Alega que se desestimaron los fundamentos fácticos y jurídicos y las pruebas aportadas con la contestación, además de no tenerse en cuenta que la política del subsidio, por los recursos que se manejan y por su amplia cobertura, requiere de procedimientos y requisitos que deben cumplir los grupos familiares postulados al subsidio, a fin de canalizar los recursos hacia la población que lo requiere.

Expone, que el a quo concluyó erradamente que Fonvivienda es quien viola los derechos fundamentales de la accionante, desconociendo que en la contestación de la demanda explicó claramente que sus funciones y competencias no se dirigen a determinar la prórroga de la vigencia del subsidio familiar de vivienda.

Considera que el tribunal le endilgó una responsabilidad que legalmente no tiene, en razón a que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es quien está facultado para ampliar la vigencia de los subsidios de vivienda, al ser la entidad encargada de las políticas de vivienda de interés social.

Afirma que aunque desconoce el contenido del fallo, porque únicamente le fue remitida la parte resolutiva de la sentencia, el tribunal desconoció el numeral 9º del artículo 3º del Decreto-Ley 555 de 2003 que establece como función de Fonvivienda, la de asignar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional.

Alega que la normatividad que crea y regula el sistema nacional de vivienda de interés social en el país, establece una posición pacífica sobre la prohibición de otorgar en más de una ocasión a un mismo beneficiario el subsidio de vivienda de interés social.

Expone que el legislador mediante el artículo 6º de la Ley 3ª de 1991 modificado por el artículo 1º de la Ley 1432 de 2011 y el artículo 28 de la Ley 1469 de 2011, fue claro y concreto en establecer una prohibición, al señalar que: “Establézcase el subsidio familiar de vivienda como un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitar el acceso a una solución de vivienda de interés social o interés prioritario, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta ley.

[…]”.

Anota que en el artículo 33 y siguientes del Decreto 2190 de 12 de junio de 2009 se señalan los procedimientos, requisitos, modalidades, periodos y vigencias de las postulaciones de los hogares al subsidio familiar de vivienda.

Arguye, que la vigencia del subsidio es regulada por el artículo 51 del decreto, al disponer que: “La vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del presupuesto nacional, será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación.

En el caso de los subsidios de vivienda de interés social asignados por las cajas de compensación familiar, la vigencia será de doce (12) meses calendario, contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación.

PAR. 1º—Para los subsidios otorgados con cargo a los recursos del presupuesto nacional, cuyos beneficiarios a la fecha de su vencimiento hayan suscrito promesa de compraventa de una vivienda ya construida, en proceso de construcción, o un contrato de construcción de vivienda en los casos de construcción en sitio propio, la vigencia del mismo tendrá una prórroga automática de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario del subsidio remita a la entidad otorgante, antes del vencimiento del mismo, la respectiva copia auténtica de la promesa de compraventa o del contrato de construcción.

La suscripción de promesas de compraventa o contratos de construcción de vivienda se deberán realizar únicamente en proyectos que cuenten con su respectiva elegibilidad o licencia de construcción vigente, conforme a lo dispuesto en la normativa vigente sobre la materia.

PAR. 2º—En todo caso, la vigencia de los subsidios familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del presupuesto nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

[…]”.

V. Las consideraciones de la Sala

1. Mediante el ejercicio de la presente acción la señora Cecilia Castrillón Suárez pretende le sean protegidos sus derechos fundamentales a la vivienda digna, al debido proceso administrativo y a la igualdad, vulnerados, a su juicio, por la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Fonvivienda y Comfacesar, quienes a su juicio, impidieron el cobro del subsidio de vivienda asignado a su favor al cometer errores de digitación en el acto administrativo que le concedió el beneficio y al negar la prórroga de su vigencia.

2. En orden a resolver lo pertinente en este asunto, se tiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, además fue instituida para proteger en forma inmediata derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad, acción que es de carácter subsidiario o residual, esto es, sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer debidamente acreditado en el expediente.

3. Al revisar los hechos de la demanda, se observa que la accionante ostenta la calidad de desplazada, sujeto de protección especial de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, quien en el fallo T-025 de 2004, realizó la declaración de estado de cosas inconstitucionales acerca de la situación de esta población. En la citada decisión judicial señaló que el estatus de desplazado, constituía una especial protección dado el grado de vulnerabilidad en el cual se encuentran estos ciudadanos, debiéndose garantizar el derecho a la igualdad material.

En este sentido declaró como derechos fundamentales de estos ciudadanos en especial: los derechos a la vida en condiciones de dignidad, los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, de adultos de la tercera edad, y de otros grupos especialmente protegidos, el derecho a escoger su lugar de domicilio, los derechos al libre desarrollo de la personalidad, la libertad de expresión y de asociación, el derecho a la salud en conexidad con la vida, integridad personal, seguridad social, al trabajo, la alimentación, la educación, entre otros, todos ellos estructurados bajo las condiciones mismas que enmarcan la problemática del desplazamiento. Los desplazados no solo tienen derecho a que se les reconozca la ayuda humanitaria sino a que esta se mantenga hasta que puedan regresar a una situación sino igual, que sería lo ideal, por lo menos similar y autosostenible.

De acuerdo con la impugnación formulada por Fonvivienda, resulta necesario establecer si en el presente caso se debe prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda urbana otorgado a la accionante mediante la Resolución 1474, dado el error mecanográfico ocasionado en ella y a quien le corresponde hacerlo.

4. Del examen del expediente, se observan las actuaciones realizadas por la accionante a efectos de recibir el subsidio familiar de vivienda otorgado por Fonvivienda y las situaciones que impidieron su desembolso:

— Por medio de la Resolución 1474 de 31 de diciembre de 2010, Fonvivienda otorgó una asignación de subsidio familiar de vivienda de interés social para la población desplazada, a favor de la señora Cecilia Castrillón con cédula número 40794069 (errado), por un valor de 15’450.000, para “adquisición de de vivienda nueva o usada para hogares no propietarios”.

— Mediante el oficio de enero de 2011, el viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial y el director ejecutivo del Fonvivienda informaron a la accionante la asignación de aquel subsidio una vez cumpliera los requisitos para ello y el término de seis (6) meses para su aplicación, contados a partir del primer día del mes siguiente a la fecha de publicación de la resolución de asignación en el Diario Oficial.

— El día 16 de febrero de 2011, la accionante en escrito dirigido al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicitó corregir la inconsistencia presentada en la Resolución 1474 de 2010 de su número de cédula, para lo cual allegó junto con la solicitud, copia de su cédula de ciudadanía y de la resolución mencionada.

— Con oficio de abril de 2011, el director ejecutivo de Fonvivienda respondió a la anterior solicitud aclarando que el número de identificación de la actora se había corregido mediante la expedición de la Resolución 230 de 1º de abril de 2011, y que también se había modificado el número de cédula en la base de datos de asignaciones de subsidios del ministerio.

— El 13 de julio de 2011, la accionante solicitó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, prorroga de la vigencia del subsidio otorgado, al alegar la imposibilidad de conseguir una vivienda digna que cubriera el valor total del subsidio.

— El 8 de marzo de 2012, la actora presentó derecho de petición a Comfacesar dirigido al mencionado ministerio, solicitando nuevamente la ampliación del término para el cobro del subsidio familiar de vivienda.

— En la misma fecha, el personero municipal de Becerril, Cesar, presentó solicitud en el mismo sentido de la anterior petición.

— En respuesta a la petición de la actora, el asesor de pagos y movilizaciones SSFV del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio informó a través del Oficio 4120-E1-11438 sin fecha, que el subsidio asignado a su grupo familiar mediante la Resolución 1474 de 2010, había perdido vigencia el 31 de diciembre de 2011, y que el estado del hogar postulantes era apto con subsidio vencido, razón por la que podía postularse nuevamente para adquirir el subsidio.

De la situación antes descrita y de los hechos expuestos en la demanda, se deduce que la imposibilidad de la accionante de obtener el subsidio otorgado en la Resolución 1474, recae en el error de digitación de su número de cédula al expedirse este acto administrativo, a pesar de haber sido corregido a través de la Resolución 230 de 1º de abril de 2011.

Comoquiera que en el expediente no obra el material probatorio para determinar exactamente en qué fecha se notificó a la accionante del contenido de la Resolución 230 de 1º de abril de 2011, que corrigió su número de cédula, el despacho sustanciador en proveído de 11 de septiembre de 2012, requirió a Fonvivienda para que remitiera: i) copia de la Resolución 230 de 2011, ii) copia del Diario Oficial en que se publicó la anterior resolución de conformidad con el artículo 55 del Decreto 2190 de 12 de junio de 2009 y iii) copia de la comunicación en que conste la fecha y por quien fue recibida la información de que trata el artículo 56 del referido decreto.

En respuesta a lo anterior, el director ejecutivo de Fonvivienda, en oficio de 20 de septiembre de 2012, obrante a folios 93 a 104, remitió copia de la resoluciones 230 de 1º de abril de 2011 y 735 de 19 de septiembre de 2012 e informó lo siguiente:

“[…]

La Resolución 0230 de 1º de abril de 2011, es una resolución aclaratoria de: Notifíquese, comuníquese y cúmplase. En el numeral cuarto de la mencionada resolución, se dispuso que las personas citadas en este acto administrativo debían ser notificadas a través de las cajas de compensación.

Una vez se recibió el Oficio 7299 de 12 de septiembre de 2012, ordenado por su despacho, se procedió a solicitar la información pertinente a la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar del país - CAVIS UT, en cumplimiento del contrato de encargo de gestión suscrito entre esta y el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda.

Mediante correo electrónico de fecha 19 de septiembre de 2012, CAVIS UT, responde que a la señora Cecilia Castrillón le fue comunicado el oficio de corrección. Con el presente escrito adjunto copia del correo electrónico y la documentación remitida por CAVIS UT.

Por último informo al despacho que Fonvivienda, en aras a la orden impartida en el fallo de primera instancia, la entidad realizó las gestiones administrativas y presupuestales que le permiten a la entidad asignar el subsidio familiar de vivienda, para lo cual se expidió la Resolución 0735 de 19 de septiembre de 2012, mediante la cual se asigna un subsidio familiar de vivienda al hogar de la señora Cecilia Castrillón, identificada con cédula de ciudadanía 40.794.059 (Nº de cédula corregido).

[…]”.

Del análisis de los correos electrónicos de CAVIS UT y de las demás pruebas aportadas, se deduce que no existe prueba que demuestre la fecha exacta de la notificación de la Resolución 230 de 1º de abril de 2011 a la accionante, para efectos de determinar cuando inició y cuando finalizó el término para reclamar dicho subsidio, que para el ministerio demandado perdió vigencia el 31 de diciembre de 2011.

Sin embargo, en el mismo oficio Fonvivienda allega copia de la Resolución 735 de 19 de septiembre de 2012 “Por la cual se asigna un (1) subsidio familiar de vivienda de interés social urbano, al hogar de la señora Cecilia Castrillón, en cumplimiento de fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar”, lo cual no constituye un hecho superado, ya que para proteger el derecho fundamental de vivienda digna de la accionante es indispensable que le sea notificada en debida forma esta resolución, se le informen los requisitos que existen para su reclamación y finalmente pueda realizar el desembolso de los dineros dentro del término concedido para ello.

En conclusión, para la Sala resulta evidente que debido al error cometido por Fonvivienda en la Resolución 1474 de 2010, a pesar de la expedición de la Resolución 230 de 2011, la señora Castrillón no logró obtener el subsidio reconocido a su favor al vencerse el término de su reclamación.

Además la accionada no discute las aseveraciones expuestas en la demanda, en las que la actora afirma que a pesar de haber realizado la reclamación del subsidio en el Banco Agrario y agotar todos los mecanismos para reclamarlo, no logró obtenerlo, razón por la cual dichas afirmaciones deben tenerse por ciertas.

Por tales razones, se confirma la providencia apelada y se ordena a Fonvivienda notificar a la actora en debida forma la asignación del subsidio concedido en la Resolución 735 de 19 de septiembre de 2012, los trámites que debe agotar para su desembolso y el término concedido para ello.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia impugnada.

2. ORDÉNESE a Fonvivienda notificar a la actora en debida forma la asignación del subsidio concedido en la Resolución 735 de 19 de septiembre de 2012, los trámites que debe agotar para su desembolso, el lugar donde puede reclamarlo y el término concedido para ello, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el artículo 56 del Decreto 2190 de 2009 y el artículo 3º del Decreto 2100 de 2005.

Por secretaría, envíese copia de esta decisión al tribunal de origen y, dentro del término de ley, envíese a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 1º de noviembre de 2012.

Magistrados: María Elizabeth García González, Presidenta—María Claudia Rojas Lasso—Guillermo Vargas Ayala—Marco Antonio Velilla Moreno.