Sentencia 2012-00248/21114 de julio 5 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 25000-23-37-000-2012-00248-01 (21114)

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Invertar SAS

Demandado: municipio de Funza (Cundinamarca)

Temas: Efecto plusvalía. Hecho generador - Actos de determinación.

Sentencia segunda instancia

Bogotá, D. C., cinco de julio de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Problema jurídico

La Sala decide sobre la legalidad del Oficio 1000 0268 del 7 de mayo de 2012, en el que se informó que se había expedido el Decreto 00029 del 11 de mayo de 2012, y sobre el mismo Decreto 00029 del 11 de mayo de 2012, por el cual se estableció el procedimiento para reliquidar el efecto plusvalía frente a los predios que contaban con acuerdo de pago, suscrito durante la vigencia del Decreto 042 de 2010 expedido por el municipio de Funza (Cundinamarca).

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante la Sala determinará:

1. Si los actos administrativos demandados contienen una liquidación particular del efecto plusvalía, expedida conforme a las normas aplicables, relativa a los predios identificados con las matrículas inmobiliarias 50C-1704727, 50C-1704720 y 50C-17000444697, que sustentara el deber de dicho pago, y

2. Si hay lugar a la devolución de las sumas pagadas por la actora con ocasión de los acuerdos de pago del efecto plusvalía, en virtud de los acuerdos de pago suscritos con el municipio.

1. Liquidación de la participación en plusvalía.

La participación en plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística(17), relacionada con la incorporación del suelo rural al de expansión urbana, o de la clasificación de parte del suelo rural como urbano, o del cambio de uso del suelo o del mayor aprovechamiento del suelo, que a su vez determinará la base gravable y la tarifa que puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado(18).

Sobre este punto en particular, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente(19):

“[...] el nacimiento de la obligación tributaria se concreta con la decisión de la administración de autorizar a determinado predio el aprovechamiento del beneficio urbanístico contemplado en el POT y las normas que lo instrumentan(20).

En efecto, cuando la norma alude a una “autorización específica” debe entenderse que el acto debe facultar para algo determinado, particular, concreto, delimitado y definido.

Con base en lo aducido, la Sección ha señalado que esa clase de autorización no es solo la contemplada en el POT y las normas que lo adoptan, pues tales actos administrativos establecen de manera general las zonas o subzonas que se beneficiarán con la acción urbanística, sino un acto subjetivo que plasme la autorización al particular para los efectos urbanísticos indicados(21).

Igualmente ha puntualizado que en la determinación normativa del supuesto de hecho de la participación en la plusvalía se estableció “la autorización específica “como una referencia temporal que permite determinar el momento en que se perfecciona el hecho que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria”(22).

En el caso en estudio, se tiene que los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 50C-1704727, 50C-1704720 y 50C-17000444697 fueron objeto de una liquidación del efecto plusvalía según lo dispuesto en el Decreto 042 de 2010, que posteriormente fue revocado por el municipio, al estimar que la declaratoria de nulidad del Acuerdo 003 de 2006 dejaba sin fundamento el cálculo de la participación en plusvalía establecida en el Decreto 042 de 2010.

Mediante los actos demandados, el municipio indicó que había lugar a la reliquidación del efecto plusvalía, y que ello debía efectuarse de conformidad con el procedimiento señalado en el Decreto 0029 de 2012, mas no contienen una nueva liquidación relativa a cada predio, de conformidad con los actos que el municipio expidió con posterioridad al decreto revocado. Ello indica que frente a estos inmuebles, no existe una liquidación concreta del efecto plusvalía, que dé cuenta de la ocurrencia del hecho generador del efecto plusvalía frente a los mismos.

No es suficiente señalar, como sostiene el municipio apelante, que el efecto plusvalía se causó efectivamente, con base en los estudios técnicos y los actos proferidos con posterioridad a la revocatoria del Decreto 042 de 2010. La ley exige que la plusvalía a cargo de cada inmueble se fije de manera particular y concreta, de tal manera que el contribuyente conozca tanto el fundamento normativo del cobro, como las bases de liquidación y el monto total de la contribución que se le exige, con miras a garantizar tanto el debido proceso, como la correcta aplicación de las disposiciones que autorizan su cobro.

Para la Sección es claro que en este caso no cabe tomar como acto de liquidación la estimación de la plusvalía realizada por la Resolución 692 de 2011, que calcula dicho tributo en relación con el predio del que fueron desagregados los inmuebles de la demandante. No se discute aquí la legalidad de la resolución mencionada, ni de los documentos técnicos que sirvieron de soporte a su expedición, sino de los actos por los cuales el municipio comunicó que había lugar a una nueva liquidación del efecto plusvalía, cuyo cobro fue adelantado mediante los acuerdos de pago suscritos por la actora.

Se tiene que el Oficio 1000 0268 del 7 de mayo de 2012(23), en el que informó que se había expedido el Decreto 00029 del 11 de mayo de 2012 demandado, no contiene una liquidación del tributo que dé lugar a una modificación de la situación jurídica de la demandada. Como tal, no contiene una orden administrativa que sea susceptible de control judicial.

En la medida en que dicho oficio no contiene una orden que pueda juzgarse frente a las normas que determinan la forma de liquidar la participación en plusvalía, no es posible tomar una decisión de fondo sobre el mismo, lo que conduce a esta Sala a inhibirse respecto de la legalidad del Oficio 1000 0268 del 7 de mayo de 2012.

En cuanto al Decreto 00029 del 11 de mayo de 2012, por el cual se estableció el procedimiento para reliquidar el efecto plusvalía frente a los predios que contaban con acuerdo de pago, advierte la Sala que no es un acto administrativo de contenido particular que desconozca el régimen jurídico de liquidación de la plusvalía, habida cuenta de la revocatoria de la liquidación original contenida en el Decreto 0042 de 2010.

Para la Sala, ni el carácter general del Decreto 00029 del 2012, ni el solo hecho de que ordene la reliquidación del efecto plusvalía correspondiente a los predios que ya contaban con acuerdo de pago vulnera el régimen legal de la plusvalía, ni mucho menos desconoce el debido proceso de los particulares que debían adelantar esa reliquidación. El procedimiento fijado en el citado decreto no impide a los particulares que debían reliquidar la plusvalía hacer valer las sumas pagadas con ocasión de los acuerdos de pago, ni prohíbe o limita impugnar los actos particulares de liquidación que se expidieran una vez agotado ese procedimiento.

No se encuentra que la expedición del Decreto 0029 de 2012 comporte una violación al derecho de defensa y contradicción de terceros, pues el procedimiento fijado en esta norma no limita el derecho de los terceros que puedan verse afectados de impugnar los actos emitidos en desarrollo de ese procedimiento.

El simple procedimiento no desconoce la situación particular de los afectados o de los terceros, comoquiera que se limita a convocar a quienes había firmado un acuerdo de pago, con el fin de poder determinar el efecto plusvalía de cada predio en particular, y la deuda a cargo, teniendo en cuenta lo pagado en virtud de los acuerdos suscritos con el municipio anteriormente.

En síntesis, no se encuentra que lo señalado en esta disposición afecte en manera alguna la situación administrativa de la sociedad demandante, ni el régimen legal de la participación en plusvalía en general, en tanto que se limita a fijar un procedimiento mediante el cual se determinará posteriormente el efecto plusvalía frente a los predios de su propiedad, en caso de que se encuentre que hay lugar a su liquidación. Cabe añadir que la notificación del mismo, en cuanto no contiene una liquidación tributaria, solo afecta la efectividad del mismo, mas no constituye un vicio de legalidad, que dé lugar a desestimar la presunción de legalidad que lo asiste desde su expedición.

Por tanto, respecto al Decreto 00029 del 11 de mayo de 2012, esta Sala denegará las pretensiones por las razones expuestas en la demanda.

2. Pago de lo no debido.

El municipio señaló que no hay lugar a la devolución de lo pagado por la demandante en virtud de los acuerdos de pago celebrados con el municipio, en la medida en que sí se causó el efecto plusvalía a cargo de los inmuebles que eran de su propiedad, y la actora está por lo tanto sujeta a su pago.

Los actos demandados no se pronunciaron sobre la posible devolución de valores pagados por concepto del efecto plusvalía en virtud de los acuerdos de pago suscritos, lo que se señaló fue un procedimiento en el que se otorgaba la posibilidad de, previa solicitud escrita, suscribir un otro si modificatorio de los acuerdos de pagos y una vez aplicados los valores a través de acto administrativo firmado por el alcalde se dejaría constancia del pago total o valores objeto de devolución si hubiere lugar a ello.

En consecuencia, dado que la demandante en el presente asunto no adelantó las acciones del procedimiento contemplado en el Decreto 00029 de 2012, que no existen defectos que vicien de nulidad los actos demandados y que no se encuentra que se haya afectado la situación económica particular que dé lugar a un enriquecimiento sin causa del municipio, no hay lugar al restablecimiento del derecho a favor del demandante.

En relación con las costas de segunda instancia, la Sala precisa que de acuerdo con los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 361 del Código General del Proceso, las sentencias que deciden los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben resolver sobre la condena en costas, que están integradas por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho. Esta regla que no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público.

Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), señala en su numeral 8º:

“8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

En casos como estos, la Sala ha precisado que estas circunstancias deben analizarse en conjunto con la regla del numeral 8º citada y, revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas. Por tanto, no procede la condena en costas en segunda instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia apelada. En su lugar,

2. INHÍBESE para proferir una decisión de fondo en relación con el Oficio 1000 0268 del 7 de mayo de 2012.

3. NEGAR las demás pretensiones de la demanda, en relación con el Decreto 00029 del 11 de mayo de 2012, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

4. SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha».

17 Artículos 73, 74 y 83 de la Ley 388 de 1997.

18 Artículos 75, 76, 77 y 80 de la Ley 388 de 1997.

19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 25 de septiembre de 2017, Exp. 21596, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

20 Ibídem.

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 26 de febrero de 2015, Exp. 19526, C. P. Jorge Octavio Ramírez.

22 Ibídem.

23 Folio 19 c. p.