Sentencia 2012-00253/3961-2015 de marzo 15 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 19001-23-31-000-2012-00253-01 (3961-2015)

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Bogotá D. C., quince de marzo de dos mil dieciocho.

Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Tercero interesado: Teresa Rodríguez Martínez

SE. 0030

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la tercera con interés en las resultas del proceso, señora Teresa Rodríguez Martínez contra la sentencia de 21 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, Cajanal hoy UGPP.

La acción

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Cauca, con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones 24685 de 26 de mayo de 1993, 2665 de 21 de julio de 2000, 2800 de 25 de enero de 2006 y la 9184 de 12 de octubre de 2006, mediante las cuales reconoció el pago de una pensión gracia y la reliquidó en favor de la señora Teresa Rodríguez Martínez.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la tercera interesada a reintegrar el monto total indexado de las mesadas pensionales que percibió indebidamente en virtud de los actos administrativos acusados. De igual manera, pidió se dé cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en el artículo 178 del CCA, y se liquiden los intereses comerciales y moratorias.

Fundamentos fácticos(1) 

La entidad pensional manifestó que la señora Teresa Rodríguez Martínez prestó sus servicios al Ministerio de Educación Nacional laborando como docente desde el 16 de junio de 1958 hasta el 30 de agosto de 1986, por un lapso de aproximadamente 20 años, 1 mes y 15 días, de la siguiente manera:

— En la Normal Nacional de Señoritas “San Carlos” de la Unión, Nariño, entre el 16 de junio de 1958 y el 30 de septiembre de 1959.

En la Normal de Señoritas “Santa Clara” de Almaguer, Cauca, desde el 1º de febrero de 1963 hasta el 31 de diciembre de 1965.

En el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada “Inem de Pasto” desde el 1º de septiembre de 1973 hasta el 31 de agosto de 1974.

En el Instituto Nacional de Educación Media “Francisco José de Caldas de Popayán” desde el 1º de septiembre de 1974 hasta el 20 de enero de 1984.

En la Normal Nacional de Señoritas de Popayán, como profesora de enseñanza secundaria entre el 1º de octubre de 1970 hasta el 6 de septiembre de 1973; y desde el 20 de enero de 1984 hasta el 15 de septiembre de 1986 como coordinadora.

Adicionalmente, señaló que la señora Teresa Rodríguez Martínez laboró como docente de primaria en la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá entre el 1º de marzo de 1966 y el 19 de abril de 1971 y que prestó sus servicios como educadora al Departamento del Cauca entre el 20 de septiembre de 1984 y el 30 de mayo de 1999, desempeñando como último cargo el de coordinadora del Bachillerato Gabriela Mistral ubicado en el municipio de Popayán.

Asimismo, indicó que el 9 de octubre de 1986 la señora Teresa Rodríguez Martínez solicitó a Cajanal el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación. La Caja mediante Resolución 1404 de 12 de febrero de 1988 reconoció la prestación solicitada en cuantía de $62.416, efectiva a partir del 1º de septiembre de 1986.

Contra dicha resolución la señora Rodríguez Martínez, a través de apoderado, interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por Cajanal mediante Resolución 1697 de 11 de mayo de 1988 en la que revocó el acto recurrido y en consecuencia reconoció la pensión de jubilación a partir del 16 de julio de 1986. Asimismo, señaló que mediante Decreto 0467 de 28 de mayo de 1999, el gobernador del departamento del Cauca aceptó su renuncia a partir del 1º de junio de 1999.

En cuanto a la pensión gracia, afirmó que el 7 de junio de 1991 por conducto de apoderado judicial la señora Teresa Rodríguez Martínez elevó petición ante Cajanal en la que solicitó el reconocimiento de la referida prestación. La Caja mediante Resolución 24685 de 26 de mayo de 1993 le reconoció la pensión gracia en cuantía de $57.108, efectiva a partir del 7 de junio de 1988.

El 4 de noviembre de 1999, mediante escrito la tercera interesada solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión gracia para que le fueran incluidos la totalidad de los factores salariales devengados el último año de servicios. El 15 de marzo de 2000 la docente interpuso recurso de apelación contra el acto ficto producto del silencio administrativo negativo generado por la ausencia de respuesta por parte de Cajanal a su petición, el cual fue resuelto mediante la Resolución 2665 de 21 de julio de 2000 en el que revocó dicho acto y en consecuencia reliquidó la pensión gracia reconocida elevando su cuantía.

El 20 de enero de 2001 la señora Teresa Rodríguez Martínez solicitó a la entidad la reliquidación de su pensión gracia por retiro definitivo del servicio docente, petición que fue negada. En razón a lo anterior, interpuso acción de tutela en contra de dicho acto administrativo la cual fue resuelta por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá mediante sentencia de 9 de agosto de 2004 bajo el Radicado 2004-250, en la que concedió el amparo constitucional deprecado y en consecuencia ordenó reliquidar la pensión gracia de la señora Teresa Rodríguez Martínez y de otros docentes.

En cumplimiento del mentado fallo, Cajanal profirió la Resolución 2800 de 25 de enero de 2006, mediante la cual reliquidó la pensión gracia en favor de la señora Teresa Rodríguez Martínez elevando su cuantía.

El 27 de febrero de 2006, a través de apoderado la señora Teresa Rodríguez Martínez mediante escrito solicitó a Cajanal dar cumplimiento a la sentencia de 9 de agosto de 2004 y en consecuencia que se incluyeran todos los factores salariales devengados el año anterior al retiro del servicio. Petición que fue negada mediante Resolución 20384 de 30 de abril de 2006.

Contra la anterior decisión la interesada interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución 9184 del 12 de octubre de 2006 que revocó el acto administrativo recurrido y en su lugar reliquidó la pensión gracia en favor de la señora Teresa Rodríguez Martínez elevando nuevamente su cuantía.

Finalmente, señaló la entidad demandante que una vez revisado el reconocimiento, pago y reliquidación de la pensión gracia de la señora Teresa Rodríguez Martínez se advirtió que esta no era acreedora de dicha prestación comoquiera que no cumplió con los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 pues acumuló tiempos de servicio del orden nacional para obtener el reconocimiento pensional.

Normas violadas y concepto de violación(2) 

Cajanal invocó en la demanda la trasgresión de los artículos 1º, 2º, 6º, 121, 123 inciso 2º, 124 y 128 de la Constitución Política; 236, 237 numerales 1º, 5º y 6º y 238 del CCA; Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933 y Ley 91 de 1989.

Como concepto de violación indicó que las resoluciones cuya nulidad demanda son contrarias al ordenamiento jurídico constitucional y legal, y que especialmente contravienen la normativa que regula la pensión gracia, toda vez, que reconoció a la tercera interesada dicha prestación sin tener derecho, pues no cumplió con los requisitos establecidos en la ley al haber laborado la mayor parte del tiempo para la Nación y no acreditar 20 años de servicio docente prestado a nivel territorial.

Por lo anterior, los actos administrativos acusados tuvieron en cuenta para el reconocimiento pensional tiempos de servicio del orden nacional, los cuales son incompatibles para dichos efectos. En ese sentido, se desconoció la prohibición de recibir o haber recibido otra pensión o emolumento proveniente del Tesoro Nacional.

Por último, señaló que la reliquidación de la pensión gracia por inclusión de factores devengados al momento del retiro del servicio no es jurídicamente viable por cuanto dicha prestación especial de docentes es reconocida a partir del momento en que consolidó el status pensional por lo que no es posible modificar la liquidación para incluir factores devengados en el último año de servicios con el 75% del salario percibido, como erradamente lo concedió la entidad a favor de la tercera interesada, máxime cuando no había lugar si quiera al reconocimiento de la pensión gracia por ser docente del orden nacional.

Contestación de la demanda

El apoderado de la interviniente se opuso a las pretensiones de la entidad y adujo, que en un marco histórico legislativo no se puede afirmar que para acceder a la pensión gracia solo se deben tener en cuenta tiempos de servicios de orden departamental, municipal o distrital, pues a la luz de una interpretación teleológica de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 es dable concluir que el legislador extendió dicha prestación a los docentes con tiempos de servicios del orden nacional.

En razón a lo anterior, afirmó que la interpretación dada por esta corporación en la que se establece que no es posible computar tiempos del servicio nacional para hacerse acreedor de la pensión gracia además de darse con posterioridad al reconocimiento hecho por Cajanal, constituye una discriminación injustificada contra los educadores nacionales. Agregó, que la distinción respecto al derecho a acceder a la prestación deprecada entre los docentes por el tipo de vinculación que ostentan sea nacional o territorial no es permitida por cuanto la ley nunca distinguió y en ese sentido no le corresponde al intérprete hacer diferenciación alguna.

En síntesis, indicó que para la época del reconocimiento pensional por parte de la jurisdicción contenciosa, se produjeron numerosos pronunciamientos que permitieron acumular el tiempo de servicio en primaria, prestado a entidades territoriales con el tiempo de servicio en secundaria prestado en establecimientos educativos nacionales. Que por ende, si posteriormente hubo cambio de jurisprudencia esta no tiene efectos retroactivos.

Adicionalmente, manifestó que el reconocimiento pensional dado por Cajanal y que ahora pretende ser anulado fue realizado en razón a la mera liberalidad de la entidad que resolvió acceder a la petición de concederle la pensión gracia, por lo que la actuación de la señora Teresa Rodríguez Martínez siempre estuvo ceñida por los postulados del principio de la buena fe.

Finalmente, alegó que la tercera interesada es una persona de la tercera edad, con bastantes necesidades de carácter económico por lo que depende de su pensión para subsistir. En ese sentido señaló que en caso de quitarle el reconocimiento de la pensión gracia se le estarla vulnerando su derecho fundamental al mínimo vital.

La sentencia recurrida(3) 

El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante providencia de 21 de mayo de 2015, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, en razón a que de un lado declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó el cese del pago de las mesadas pensionales por concepto de la pensión gracia porque consideró que a la señora Teresa Rodríguez Martínez no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de dicha prestación, pues no acreditó más de 20 años de servicio docente de carácter departamental, municipal o distrital, lo que significa que incumplió uno de los requisitos establecidos por el legislador; y de otro, no ordenó el reintegro de las sumas percibidas, toda vez que en el plenario no se encontró probada la mala fe en la conducta de la pensionada para obtener el reconocimiento de la prestación solicitada.

La apelación

El apoderado de la tercera interesada impugnó oportunamente la providencia del a quo y al efecto reiteró en su totalidad los argumentos expuestos en la contestación de la demanda (fls. 511 a 519 cdno. ppal.).

Alegatos de conclusión

La entidad demandante, la tercera interesada y el Ministerio Público permanecieron silentes en esta etapa procesal.

Agotado el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,

Consideraciones

El problema jurídico

En el presunto asunto le corresponde a la Sala de Subsección establecer si la señora Teresa Rodríguez Martínez cumple con los requisitos establecidos por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, referidos principalmente a los tiempos de servicio acreditados y la calidad de vinculación que ostentó, para luego determinar, de un lado la legalidad de los actos acusados y de otro si se encuentra desvirtuada la presunción de buena fe de la pensionada que permita conceder el restablecimiento del derecho pretendido por la entidad.

A fin de desatar la litis se hará alusión en primer lugar a la normativa que regula la figura de la pensión gracia, para luego analizar las pruebas y resolver el caso concreto.

De la pensión gracia

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

Dicha pensión, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903 que rigió la educación durante la mayor parte del siglo(4).

En consecuencia, un maestro de primaria podía recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.

Posteriormente, con la expedición de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero con nombramientosdepartamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmentemotivólaconsagraciónlegaldeestebeneficioydelaprohibiciónderecibirdos pensionesnacionales que a consecuenciade ello quedóestipuladaen la Ley 114 de 1913 como requisito, exigencia que conserva aún su vigencia, pues la citada Ley 116, en suartículo6ºseñalóprecisamentequetalbeneficioseconcretaría... enlostérminos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan..., loquesuponeelcumplimientodelosrequisitosconsagradosenelnumeralcuartode esta ley.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la corporación al precisar que la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos(5).

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación.

Dicho proceso de nacionalización se adelantó de manera progresiva entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, quedando perfeccionado desde tal fecha. Lo que implicó además, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación a partir del 31 de diciembre de 1980, pues de ello se trataba; lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado tal proceso.

Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la que el legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización(6), sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, consagrando un régimen de transición para éstos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además, que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 27 de agosto de 1997(7) definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia para los educadores que gozaban de una expectativa válida en cuanto a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía, en el sentido de que:

i) No existe derecho alguno a la pensión gracia para los docentes nacionales, como quiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional –pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación– en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

Ahora, a fin de determinar en cada caso la clase de vinculación que ostenta el personal docente que aspira a acceder a la pensión gracia, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1º definió quienes son docentes nacionales, y quienes ostentan vinculación nacionalizada y territorial, así:

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, particularmente en el artículo 10(8).

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.5

De lo acreditado en el proceso

Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si la tercera interesada tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados y la calidad de vinculación que ostenta para acceder efectivamente a dicho beneficio.

En primer lugar, da cuenta el plenario que la tercera interviniente cumplió 50 años de edad el 17 de febrero de 1986(9).

Ahora, conforme al certificado de tiempo de servicios(10) expedido el 18 de febrero de 2013 por la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, que fue allegado por la misma señora Teresa Rodríguez Martínez, se tiene que laboró como docente nacionalizada por el lapso de 3 años, 11 meses y 15 días de la siguiente manera:

— En la Concentración Escolar Sagrado Corazón de Jesús, en el municipio de Puerto Tejada, entre el 1º de septiembre de 1957 y el 15 de septiembre de 1958.

— En la Escuela Urbana de Niñas del Tambo entre el 1º de marzo de 1960 y el 15 de septiembre de 1961.

— En la Escuela Urbana de Párvulos, en el municipio de El Tambo, entre el 16 de septiembre de 1961 y el 16 de septiembre de 1962 y desde el 17 de septiembre de 1962 hasta el 30 de enero de 1963.

De igual manera, consta en el mismo documento que laboró como docente con vinculación nacional por el lapso de 31 años y 8 meses de la siguiente manera:

— En la Normal Nacional Santa Clara, en el municipio de Almaguer, entre el 1º de febrero de 1963 y el 31 de diciembre de 1965.

— En la Normal Nacional de Señoritas, en el municipio de Popayán desde el 1º de septiembre de 1970 hasta el 31 de agosto de 1974.

— En el INEM Francisco José de Caldas, en el municipio de Popayán desde el 1º de septiembre de 1974 hasta el 19 de enero de 1984.

— En la Normal Nacional de Señoritas, en el municipio de Popayán entre el 20 de enero de 1984 y el 13 de septiembre de 1998.

— En el Colegio Mixto Gabriela Mistral, en el municipio de Popayán entre el 14 de septiembre de 1998 y el 30 de mayo de 1999.

Asimismo, se encuentra acreditado en el expediente que mediante las resoluciones 01404 de 12 de febrero de 1988, 1697 de 11 de mayo de 1988 y 2730 de 9 de febrero de 2001, Cajanal reconoció y reliquidó la pensión de jubilación en favor de la señora Teresa Rodríguez Martínez. (Fls. 53 a 56, 70 a 75 y 192 a 194 del cuaderno de pruebas).

Ahora, mediante Resolución 24685 de 26 de mayo de 1993 Cajanal accedió a la petición presentada por la señora Teresa Rodríguez Martínez y le reconoció la pensión gracia en cuantía de $57.108,41 efectiva a partir del 7 de junio de 1988 (fls. 91 y s.s. cuaderno de pruebas).

Por medio de la Resolución 2665 de 21 de julio de 2000 la accionada resolvió el recurso de apelación interpuesto por la tercera interesada contra el acto ficto producto del silencio de la entidad frente a la petición de reliquidación de la pensión gracia presentada el 4 de noviembre de 1999, en el sentido de revocar el acto ficto configurado y en consecuencia ordenó la reliquidación de la pensión gracia elevando su cuantía (fls. 162 y s.s. cuaderno de pruebas).

En cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá el 9 de agosto de 2004, en el que se ampararon los derechos fundamentales de varios docentes entre ellos la señora Teresa Rodríguez Martínez, Cajanal expidió la Resolución 2800 de 25 de enero de 2006 mediante la que reliquidó la pensión gracia reconocida a la tercera interesada por inclusión de nuevos factores salariales y en consecuencia elevó su cuantía nuevamente (fls. 271 y s.s. cuaderno ppal.).

Mediante Resolución 20384 de 30 de abril de 2006 Cajanal negó la solicitud de reliquidación de la pensión gracia por nuevos factores salariales presentada por la señora Teresa Rodríguez Martínez. Inconforme con la decisión interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante la Resolución 9184 de 12 de octubre de 2006 en la que se revocó el acto recurrido y a fin de dar plena aplicación al referido fallo de tutela, reliquidó la pensión gracia reconocida con base en el 75% de todos los factores salariales devengados el último año de servicios (fls. 297 y s.s. cuaderno ppal.)

Conforme a las precisiones normativas hechas con anterioridad observa la Sala que como acertadamente lo señaló el a quo, la tercera interesada no contaba con el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, concretamente frente al tiempo de servicio acreditado y la calidad de vinculación que ostentó por cuanto, si bien cumplió el requisito de edad, es decir los 50 años el 17 de febrero de 1986, es evidente que solo acreditó docencia territorial por el lapso de 3 años, 11 meses y 15 días (fls. 347 y s.s. cuaderno ppal.).

Lo anterior, por cuanto el tiempo laborado entre el 1º de febrero de 1963 y el 30 de mayo de 1999, lo realizó como docente con vinculación nacional, lo que significa que pese a laborar como docente en escuela normalista, debía demostrar además que su nombramiento fue efectuado por una entidad del orden territorial.

En este punto, debe recordarse que el carácter territorial o nacional de los nombramientos docentes, no lo determina la ubicación del plantel educativo en donde se presten los servicios, sino el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de donde proceden los pagos laborales respectivos.

En este orden de ideas, advierte la Sala que en el presente caso la tercera interesada no reúne los requisitos establecidos legalmente para beneficiarse de la pensión gracia, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos en las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en su totalidad bajo vinculación territorial o como nacionalizados, en virtud de la Ley 43 de 1975, mas no como docentes nacionales, en razón de la incompatibilidad que subsiste frente al pago simultáneo de la pensión gracia y la pensión ordinaria de jubilación a cargo de la Nación, lo que sin duda alguna motivó al a quo a declarar la nulidad de los actos acusados, por devenir en ilegales.

En ese sentido, se impone para esta Sala de Subsección la confirmación de la sentencia apelada, por cuanto la tercera interesada como ya se dijo no cumplió con los requisitos exigidos por las normas que rigen la prestación en debate, porque el recuento probatorio supone desde todo punto de vista la inexistencia de derecho alguno respecto de la pensión gracia y mucho menos su reliquidación, por el carácter de su vinculación el cual no fue desconocido en ningún momento por la señora Teresa Rodríguez Martínez, toda vez que entratándose de un nombramiento de carácter nacional se excluye de plano aspiración alguna frente a la prestación en discusión de conformidad con lo expuesto en la cita jurisprudencia! precedente.

En este punto se hace necesario destacar, que con la confirmación de la sentencia impugnada en lo que se refiere a declarar la ilegalidad de los actos que reconocieron y reliquidaron la pensión gracia de la señora Teresa Rodríguez Martínez no se afecta su mínimo vital como quiera que desde el 1º de septiembre de 1986 se encuentra devengando su pensión mensual vitalicia de jubilación (fls. 53 y s.s. cuaderno de pruebas).

Ahora, uno de los argumentos esgrimidos por el apoderado de la tercera interesada, tiene que ver con la posición de la corporación acerca del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto indica que para la fecha de reconocimiento pensional se admitía que los docentes nacionales percibieran la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913.

Al respecto, debe la Sala señalar que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido consistente en torno al reconocimiento de la pensión gracia, lo que ha constituido una línea jurisprudencial homogénea(11).

Por ende, respecto de las sentencias que cita el apoderado en la defensa, emitidas en el año 2000(12), cuya aplicación al caso concreto se invoca para la protección de derechos adquiridos por docencia nacional, se considera que estas no constituyen precedente judicial ni tienen fuerza vinculante frente al tema, por cuanto se tratan casos insulares, contrario al criterio unificado dentro de la Sección.

Ahora bien, la Sala examinará si el goce de la pensión gracia reconocida a la señora Teresa Rodríguez Martínez, se encuentra prevalido de mala fe y si en consecuencia, es procedente ordenar la devolución de las mesadas pensionales que hasta el momento ha percibido.

Conforme al artículo 83 de la Carta Política, la conducta de los particulares y de las autoridades públicas debe estar gobernada por el principio de buena fe, que se presume frente a las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir, en las relaciones jurídico-administrativas; presunción legal que admite prueba en contrario(13).

De conformidad con jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta corporación el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”(14). La buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”(15).

El numeral 2º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 señala, que no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe; presunción que admite prueba en contrario, por lo que, a quien la echa de menos le corresponde comprobar que el particular actuó de mala fe.

De conformidad con las pruebas obrantes en el plenario se tiene que la conducta adelantada por la señora Teresa Rodríguez Martínez no deviene por sí misma en una actuación torticera o de mala fe, pues si bien es cierto, la tercera interesada no cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracia, tal y como se comprobó, también lo es, que cuando reclamó el reconocimiento de la pensión gracia ante la administración y la posterior reliquidación ante el juez de tutela, no se demostró que haya acudido ante tales autoridades con el ánimo de inducirlas en error.

En ese sentido, el reconocimiento pensional y la posterior reliquidación de la pensión gracia reconocida obedecieron a un actuar descuidado y negligente por parte de la entidad demandante que no verificó el estricto cumplimiento de los requisitos legales para el reconocimiento pensional de la señora Teresa Rodríguez Martínez.

Ahora, observa la Sala con extrañeza como el juez de tutela, pese a que le asistía la obligación legal de determinar, previo a resolver el mecanismo constitucional, si los docentes habían agotado los recursos o los medios judiciales de defensa(16) encaminados a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, concretamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el juez natural(17) decidió tutelar los derechos fundamentales deprecados y ordenó la reliquidación de las pensiones gracia con base en disposiciones normativas que no eran aplicables a dicha prestación. Sin embargo, el ejercicio legítimo de la acción constitucional por parte de la interesada no puede catalogarse por sí mismo en una actuación de mala fe.

Por lo anterior y en razón a que la entidad demandante no señaló argumento alguno ni logró probar la mala fe en la actuación de la docente considera esta Sala de Subsección que no hay lugar a ordenar el reintegro de las sumas devengadas por concepto de pensión gracia por parte de la señora Teresa Rodríguez Martínez, tal como lo señaló el Tribunal Administrativo del Cauca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 21 de mayo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el proceso adelantado por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en el que intervino como tercera interesada la señora Teresa Rodríguez Martínez.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Gabriel Valbuena Hernández—William Hernández Gómez—Rafael Francisco Suárez Vargas.

1 Folios 367 y ss. cdno. ppal.

2 Folios 372 y ss. cdno. ppal.

3 Folios 296 y ss. cdno. ppal.

4 Sentencia C-479 de 1998. Corte Constitucional.

5 Sentencia de 16 de junio de 1995. Exp. 10665. C. P. Clara Forero de Castro.

6 Artículos 3º y 4º.

7 “3. El artículo 15 Nº 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. // “4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. (...)” // (...) 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, Nº 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia... siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.

8 Ley 43 de 1975. Artículo 10. En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.

9 Según copia del registro civil, obrante a folio 423 del cuaderno principal, la aclara nació el 17 de febrero de 1936.

10 Folios 437 y s.s. cdno. ppal.

11 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencias 0991-04 del 21 de abril de 2005, 6024-05 del 19 de enero de 2006, 3809-04 del 15 de marzo de 2006, 1918-05 del 30 de marzo de 2006, 2551-04 y 5373-05 del 24 de agosto de 2006, 1083-06 del 22 de febrero de 2007, 1524-07 del 7 de febrero de 2008, 2331-07 del 15 de mayo del 2008, 2109-08 del 26 de agosto de 2009.

12 Cita la sentencia de 29 de junio del año 2000, proferida por la Sección Segunda de esta corporación, M. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora, Actor: Germán Eloy Franco García.

13 Sentencia C-071 de 2004.

14 Sentencia T-475 de 1992.

15 Ibídem.

16 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6º. “Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquellos se utilicen como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.

17 Sentencia T-208 de 2012.