Sentencia 2012-00255/2189-2015 de junio 15 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Magistrado Ponente:

Dr. César Palomino Cortés

Rad.: 500012331000201200255 01

Nº Interno: 2189 - 2015

Demandante: Martha Lucia Torres Amaya

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión

Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Tema: Pensión Gracia

Segunda Instancia - Decreto 01 de 1984

Bogotá D.C., quince de junio de dos mil diecisiete

Extractos: «II. Consideraciones

2.1. Competencia

De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo(1), el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

2.2. Problema jurídico

El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, es el de definir si los servicios prestados por la señora Martha Lucía Torres Amaya como Instructora del Servicio Docente para Sordomudos designada por la Beneficencia del Meta, son computables para efectos del reconocimiento de la pensión gracia de jubilación que trata las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989.

El Tribunal Administrativo del Meta, a través de la sentencia del 20 de agosto de 2014, negó las pretensiones de la demanda.

2.3. Hechos probados

A folio 22, obra copia del registro civil de nacimiento en el cual se observa que la señora Torres Amaya, nació el 20 de octubre de 1958.

Por Resolución 253 del 14 de marzo de 1980, el Gerente de la Beneficencia del Meta nombró a la demandante en el cargo de Instructora del Servicio Docente para Sordomudos (fl. 77), posesionada el 20 de marzo de la misma anualidad, conforme al Acta Nº 235 visible a folio 78 del expediente.

La Secretaría de Educación del Municipio de Villavicencio mediante certificado de tiempo de servicios, obrante la folio 23 del expediente, hizo constar que la demandante presta sus servicios en el nivel básica secundaria, con vinculación departamental, designada mediante Decreto 320 del 4 de marzo de 1993 en el Colegio Departamental La Esperanza de Villavicencio, a partir del 11 de marzo de 1993, y trasladada mediante Decreto 428 de 1993 (fl. 328) al Colegio Departamental Alberto Lleras Camargo, a partir del 30 de marzo de 1993.

A folio 227 del expediente, obra certificación de la Gerente Gestión Humana y Carrera Administrativa del Departamento del Meta, en la cual declaró que:

“Que revisado el archivo de personal retirado de la Extinta Beneficencia del Meta, se encontró la historia laboral de la señora Martha Lucia Torres Amaya, identificada con la cédula de ciudadanía 21.238.683 de Villavicencio, quien prestó sus servicios de la siguiente forma:

Instructora del servicio docente para sordomudos, nombrada mediante Resolución 253 del 20 de marzo de 1980 y Acta de Posesión 235 del 20 de marzo de 1980, donde laboró desde el 20 de marzo al 31 de diciembre de 1980.

Profesora del servicio docente para sordomudos, se ratifica el nombramiento según Resolución 192 del 5 de febrero de 1981 y Acta de Posesión 327 del 5 de febrero, con efectividad al 1 de enero, donde laboró desde el 1º de enero de .1981 al 31 de diciembre de 1982.

Maestra para sordomudos del servicio para limitados visuales y auditivos, por acuerdo Nº 007 del 25 de enero de 1983, aprobado por la Junta directiva se modifica la denominaciónm (sic) del cargo, Acta de posesión Nº 521 del 3 de febrero de 1983. Con efectividad al 1 de enero, donde laboró durante el tiempo comprendido del 1 de enero de 1983 al 31 de diciembre de 1984.

Maestra para limitados del centro de habilitación capacitación, trasladada del cargo según Resolución Nº 1256 del 28 de diciembre de 1984 y Acta de obsesión (sic) 899 del 23 de enero de 1985, con efectividad al 1 de enero, donde laboró durante el tiempo comprendido del 1 de enero de 1985 hasta el 15 de enero de 1989.

Asistente instructora del centro de atención al no oyente, nombrada mediante Resolución 018 del 14 de febrero de 1992 y Acta de Posesión sin número de fecha 18 de febrero de 1992, donde laboró durante el tiempo comprendido del 18 de febrero de 1992 al 31 de diciembre de 1992.

Mediante Resolución Nº 178 del 31 de diciembre de 1992 en su considrendo (sic) 1 menciona “Que el Honorable Tribunal Administrativo del Meta, en su sentencia del 3 de abril de 1992, declaró la nulidad del Acto Administrativo, Resolución Nº 018 del 10 de febrero de 1989, emanada de la Gerencia de la Beneficencia del Meta y ordena su reintegro, así como el reconocimiento y pago de sueldos, primas, bonificaciones, subsidios y prestaciones, dejadas de devengar desde el 16 de enero de 1989 hasta el 17 de febrero de 1992,- fecha en que fue nombrada nuevamente.

Según Resolución Nº 0819 de 1993, emanada del Gerente Liquidador de la Beneficencia del Meta, laboró durante el tiempo comprendido del 1 al 18 de enero de 1993 en el mismo cargo (período cancelado por cuenta de cobro).

Según sentencia del Tribunal Administrativo del Meta del 31 de marzo de 1998, declara la nulidad del oficio D.G. del 27 de septiembre de 1993, proferido por la Gobernación y condena al Departamento del Meta al pagó de los sueldos y demás emolumentos dejados de pagar en el periodo comprendido entre el 18 de enero al 11 de marzo de 1993, con los intereses correspondientes y la indexación a que haya lugar.

Según Resolución Nº 0419 del 25 de septiembre de 1998, expedida por el Secretario de Hacienda Departamental, se reconoce y ordena el pago de los servicios prestados por la señora Martha Lucía Torres Amaya, por el valor de trescientos cincuenta y siete mil cincuenta y cinco pesos ($357.055.00), como docente grado 8 en el Centro de Atención Al no Oyente para dar cumplimiento al proceso 4350.

Que mediante Egreso Nº 000059 del 14 de octubre de 1998 y Orden de pago Nº 5150 del 30 de septiembre de 1998, expedidos por la División Especial de Tesorería de la Gobernación del Meta, se le canceló a Martha Lucía Torres Amaya, por concepto de sueldo del 18 de enero al 11 de mayo de 1993, como docente grado 8 la suma de trescientos cincuenta y siete mil cincuenta y cinco pesos ($357.055.00).

Asignación mensual año 1992$124,643.00

Que durante el tiempo laborado del 20 de marzo de 1980 al 11 de enero de 1984, se le hicieron los respectivos descuentos de Ley con destino a la Caja de Previsión Social del Meta — Fondo Territorial de Pensiones — Gobernación del Meta, Nit 892000148-8 y a partir del 12 de enero de 1884 (sic) con destino al Seguro Social.

(...)”.

Mediante Ordenanza 067 del 3 de diciembre de 1992 (fls. 236-238), la Asamblea Departamental del Meta liquidó la Beneficencia del Meta y en su artículo 3º estableció que: “Las personas vinculadas laboralmente al Centro del Niño no Oyente se vincularán a la Secretaría de Educación del Meta, previo el lleno de los requisitos exigidos por ésta Secretaría para los respectivos programas.”

La Directora de Factor Humano Docente de la Alcaldía Municipal de Villavicencio, certificó los sueldos y factores de salario devengados por la demandante, en el periodo correspondiente a 2006 y 2007, y en la cual expresó que la señora Torres Amaya “presta sus servicio a la Alcaldía de Villavicencio en la Secretaría de Educación y Cultura del Municipio, como Docente Departamental, Grado 014 (…) —ver folios 26 a 27—.

Obra en el plenario, el certificado de antecedentes disciplinarios emitido por la Procuraduría General de la Nación, en el que se observa que la señora Martha Lucía Torres Amaya, no registra sanciones ni inhabilidades vigentes para el 11 de noviembre de 2008 (fl. 29) y allega copia de la declaración extra proceso realizada por la demandante ante la Notaria Primera del Círculo de Villavicencio, en la cual manifiesta que se ha desempeñado con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta (fl. 28).

El Gobernador del Departamento del Meta con ocasión a la liquidación de la Beneficencia del Meta realizada mediante Ordenanza 067 del 3 de diciembre de 1992 (fl. 46), estableció que las personas que venían laborando en el Centro del Niño No Oyente pasarán a formar parte de la Secretaría de Educación del Meta, previó el lleno de los requisitos exigidos. En cumplimiento de lo anterior, mediante Decreto 0320 del 4 de marzo de 1993, la demandante fue nombrada por el Gobernador del Meta, en la planta de personal del Centro de Atención al No Oyente, dependiente de la Secretaría de Educación y Cultura del Meta (fls. 42-43), posesionada el 11 de marzo de 1993, conforme se observa en el acta obrante a folio 44 del expediente.

El Tribunal Administrativo del Meta mediante providencia del 9 de abril de 1992 (fls. 92-105), al resolver un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto a la legalidad de la Resolución 018 del 10 de enero de 1989 expedida por la Beneficencia del Meta, por la cual declaró insubsistente el nombramiento efectuado a la demandante en el cargo de maestra para limitados del Centro de Habilitación y Capacitación, y luego de realizar un análisis a las pruebas allegadas al expediente, sostuvo que:

“El primer punto a dilucidar es el de si la actora por su calidad de empleada y en razón al cargo que ejercía le es aplicable el Estatuto Docente contenido en el Decreto Ley 2277 de 1979.

(...)

Queda pues claro que dadas las características del empleo que ejercía la actora, de acuerdo a las pruebas obrantes en el proceso, le son aplicables las disposiciones del Estatuto Docente o Decreto Ley 2277 de 1979.

Ahora bien, está probado que la señora Torres Amaya, fue nombrada mediante Resolución Nº 253 de marzo 14 de 1980 como Instructora de servicio docente para sordomudos de la Beneficencia del Meta, posesionándose del cargo el 20 del mismo mes y año. •

De la misma manera se demostró que la actora se encuentra asimilada al Escalafón Nacional Docente en el grado 1, según Resolución Nº 000365 de mayo 13 de 1983 expedida por la Junta Secciona! de Escalafón del Departamento del Meta, Ministerio de Educación Nacional (fl. 33), lo cual no permitía su desvinculación sino previa exclusión del escalafón Docente. Como quiera que se omitió por' parte de la beneficencia dicho requisito, se violó en forma ostensible el artículo 68 del denominado Estatuto Docente.

Sabido es además que por la época en que aconteció el despido la Beneficencia del Meta era una entidad descentralizada del orden departamental que para haber ejercido como hizo el retiro de la señora Torres Amaya, ha debido como se reitera ordenar su exclusión del Escalafón Docente, hecho este que no se hizo como se halla demostrado.

Lo anterior bastaría para decretar la nulidad del acto impugnado, pero además como bien lo anota el actor al expedirse el acto administrativo por parte de la Beneficencia en aquél entonces, se violaron los artículos 27 y 28 del Decreto 2277/79 ya que no se tuvo en cuenta los puntos esenciales sobre ingreso a carrera de que gozaba la educadora ni la estabilidad que la segunda disposición le confería en el ejercicio del cargo.

(…).”

La señora Martha Lucía Torres Amaya elevó ante la Caja Nacional de Previsión Social, solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia el 11 de noviembre de 2008 (fl. 18). Mediante Resolución 18931 del 20 de mayo de 2009 (fls. 69-70), la Caja Nacional de Previsión Social niega la solicitud presentada bajo el argumento que “no cumple con el requisito de veinte (20) años de servicio como docente en el nivel de educación del orden Departamental, Municipal o Distrital (…)”.

Contra la anterior decisión, interpone recurso de reposición el 8 de septiembre de 2009 (fls. 32- 38), el que fuera decidido mediante Resolución UGM 016573 del 8 de noviembre de 2011 (fls. 86- 89), confirmado el acto recurrido por considerar que la vinculación no depende de la Secretaría de Educación del nivel departamental, distrital o municipal, así como el período comprendido entre el 11 de marzo de 1993 al 2 de octubre de 2008 es considerado del orden nacional por haber sido su nombramiento posterior al 31 de diciembre de 1989 (sic), de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

El Director Administrativo de la Secretaría de Educación de Villavicencio, en certificación de fecha 12 de marzo de 2014, obrante a folio 240 del expediente, hizo constar que:

“Que después de revisada los registros de planta: Martha Lucia Torres Amaya, identificada con cédula de ciudadanía Nº 21.238.683, se encuentra vinculada con tipo de nombramiento Propiedad, como docente en la planta de la Secretaría de Educación del Municipio de Villavicencio, en la actualidad en la Institución Educativa “Alberto Lleras Camargo”. Que su tipo de vinculación es de carácter departamental.

Que a continuación se relaciona las novedades administrativas presentadas:

1. Nombramiento como Instructora del Servicio Docente para sordomudos en el centro de atención al no oyente, según Resolución Nº 253 del 14/03/1980, Acta de posesión Nº 235 del 20/03/1980.

2. Ratificación nombramiento por parte de la beneficencia del meta con cambio denominación como profesores con escalafón según categoría con retroactividad a partir del 01/01/1981, según Resolución Nº 192 del 05/02/1981, Acta de posesión Nº 327 del 05/02/1981.

3. Cambio razón social del centro de atención al oyente (sic) por el de Centro Piloto para la atención integral al Excepcional, según decreto 0320 del 04/03/1993, Acta de posesión Nº 1900 del 11/04/1993.

4. Inclusión a la nómina de los Docentes del Departamento del Meta a los docentes que laboran en el Centro Piloto para la atención Integral al Excepcional, según Resolución Nº 050 del 30/03/1993

5. Traslado del Centro Piloto para la atención Integral al Excepcional a la Institución Educativa “Alberto Lleras Camargo” de Villavicencio, según Decreto 0428 del 30/03/1993

(…).”

De la misma forma, a folio 241 del expediente, el Director Administrativo de la Secretaría de Educación de Villavicencio certificó que la demandante prestó sus servicios como docente “desde el 20/03/1980 hasta la fecha en la I.E. (sic) Que prestaba sus servicios en la I.E. Alberto Lleras Camargo.”

2.4. Análisis de la Sala

Procede la Sala en primer término, a analizar si los tiempos de servicios prestados por la señora Martha Lucía Torres Amaya en su condición de Instructora del Servicio Docente para Sordomudos designada por la Beneficencia. del Meta para 1980 y los años subsiguientes, pueden contabilizarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia pretendida.

Para tal efecto, la Caja Nacional de Previsión Social mediante la expedición de los actos acusados, manifestó que los servicios prestados por la demandante, no dependían de las Secretarías de Educación departamental, municipal ni distrital, sino de un ente territorial, como lo era la Beneficencia del Meta, cuyo objeto social no es la educación.

Al respecto, esta Corporación acoge los planteamientos esbozados en otras oportunidades, cuando al estudiar un caso de similares contornos al que se analiza con la presente demanda, sostuvo en lo atinente a los servicios docentes que se prestaron a una institución educativa perteneciente a la Beneficencia de Cundinamarca, que(2):

“En cuanto a los servicios docentes en primaria al servicio de la beneficencia de Cundinamarca —que no comparte la Parte Demandada, con el alcance que precisa en su apelación— basta anotar que en varias providencias del Consejo de Estado se ha admitido que los educadores locales de enseñanza primaria de la Beneficencia de Cundinamarca, tienen derecho a la pensión de jubilación gracia, cuando cumplan los requisitos de ley. En ese sentido, se recuerda, entre otras, la Sentencia de Nov. 11/99 de la Sección 2º de esta Corporación dictada en el Exp. Nº 265/99 M.P. Ana Margarita Olaya Forero, que uno de sus apartes dice:

“…

Aparece visible a folio 56 oficio suscrito por la Jefe de Personal del Ministerio de Educación Nacional en donde consta que el Instituto Campestre de Sibaté es propiedad de la Beneficencia de Cundinamarca.

No existe duda, entonces, acerca de que el servicio prestado para las Instituciones educativas que pertenecer a la Beneficencia de Cundinamarca, lo es para un establecimiento público del orden departamental, de carácter oficial ...” (Resaltado fuera de texto).

(…) •

Así las cosas, se tiene que la Beneficencia de Cundinamarca es un establecimiento público del orden departamental que, entre otros, tiene como objetivo prestar asistencia social dentro de los límites del Departamento de Cundinamarca; por lo que respecto a que el periodo laborado para la institución educativa que pertenece a la aludida Beneficencia “lo fue para un establecimiento público del orden departamental, de carácter oficial” (Sent. de marzo 20/97, Exp. Nº 13221, M.P. Clara Forero de Castro), como es el caso del Instituto Campestre de Sibaté, por lo que en este sentido los argumentos de la apelación no tienen vocación de prosperar”.

En el presente caso, al realizar la lectura de la Ordenanza 067 de diciembre 3 de 1992 (fl. 236-237) proferida por la Asamblea Departamental del Meta, se determinó que en su contenido hace referencia a la naturaleza jurídica de la Beneficencia del Meta, como un “establecimiento público creado por los Decretos Intendencial 192 de 1943 y 431 de 1960; y mediante la Ordenanza 17 del 26 de noviembre de 1960 (fls. 230-232), se estableció como una entidad autónoma en el manejo y administración de sus propias rentas, junto con el patrimonio de los establecimientos que de ella dependen, como en este caso, lo era el Centro de Atención al No Oyente, institución a la cual se encontraba adscrita la demandante.

De la misma forma, en la Ordenanza 067 de 1992(3), la Asamblea Departamental del Meta al determinar la liquidación de la Beneficencia del Meta, en su artículo 3, dispuso que las “personas vinculadas laboralmente al Centro del Niño no Oyente se vincularán a la Secretaría de Educación del Meta, previo el Ileno de los requisitos exigidos por ésta Secretaría para los respectivos programas.”

Unido a lo anterior, la condición de docente vinculada al Municipio de Villavicencio, también fue corroborado con las diferentes certificaciones laborales allegadas al expediente, en las cuales la Secretaría de Educación de Villavicencio, certifica que la señora Martha Lucía Torres Amaya, prestó sus servicios como docente desde el 20 de marzo de 1980 (fl. 241).

Por manera que, de lo dicho hasta el momento, es viable concluir, por analogía a la sentencia antes referida, que los servicios prestados por la señora Martha Lucía Torres Amaya, en instituciones educativas que hacían parte de la extinta Beneficencia del Meta, como Instructora del Servicio Docente para Sordomudos en el Centro de Atención al No Oyente, deben tenerse corno prestados al servicio oficial, dada la naturaleza de establecimiento público del orden departamental, que ostentaba la Beneficencia aludida, y no como erradamente lo sostuvo la entidad demandada, cuando manifestó que su vinculación docente no dependía de la Secretaría de Educación del nivel departamental, distrital o municipal.

Ahora bien, respecto a la calidad de docente que ostenta la señora Torres Amaya, la Sala no puede .desconocer, las consideraciones realizadas por el Tribunal Administrativo del Meta, en la decisión contenida en la sentencia del 9 de abril de 1992 (fls. 92-103), que al estudiar la declaratoria de insubsistencia de la hoy demandante, contenida en la Resolución 018 del 10 de enero de 1989, proferida por el Gerente de la Beneficencia del Meta, concluyó que dadas las especiales características del empleo que ejercía la demandante, le eran aplicables las disposiciones contenidas en el Estatuto Nacional Docente —Decreto Ley 2277 de 1979—, de lo que se colige, una vez más, mediante sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada, la calidad de docente oficial que ostentaba la demandante al haber ingresado como Instructora de Servicio Docente para Sordomudos mediante Resolución 253 del 14 de marzo de 1980 proferida por el gerente de la Beneficencia del Meta (fl. 77).

Esta postura fue ratificada en mediante sentencia del 31 de marzo de 1998 del Tribunal Administrativo del Meta (fls. 107-123), que al resolver un nuevo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la demandante, respecto al pago de los salarios y demás emolumentos causados en su favor, sostuvo que:

“Tenemos que la Beneficencia del Meta era un Establecimiento Público, del orden departamental (fl. 13 y 14), y la demandante estaba vinculada como docente grado 08, del Centro de Atención al no Oyente, Institución que pertenecía a dicho Establecimiento, y la instrucción impartida,. no era especializada ni del nivel Superior, por lo tanto, a los docentes que laboraban en ella, los cobija el Decreto 2277 de 1979, y no la Ley 30 de 1992, por pertenecer al nivel primario y educación media, tal como se puede establecer en la Resolución Nº 137 de noviembre 27 de 1992, mediante la cual se concede vacaciones al personal docente de los Establecimientos Oficiales y no Oficiales de educación Pre - Escolar, Básica y media Vocacional, dentro de los que se ubicaba, al persona del Centro de Atención al no Oyente de la Beneficencia del Meta, en donde se concedía vacaciones a la actora Torres Amaya (ver fl. 4).

Entonces, de lo anterior se puede deducir, lo que determina el campo de aplicación del Estatuto Docente, es la clase de educación que imparta el profesor en los diferentes niveles, quedando precisado que el docente que instruye en los niveles pre-escolar, básico primaria, básico secundaria; nivel medio e intermedio, su vinculación se regula con él Decreto 2277 de 1979 (Estatuto Docente), y el que imparte instrucción en el nivel superior (programas de formación y especialización en su respectivo campo de acción, como programas de formación académicas en profesiones o disciplinas, programas de especialización, maestrías, doctora y post -doctorados en Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas, Instituciones Técnicas profesionales y las Universidades) se rigen por sus propios Estatutos Docentes, en razón de su autonomía, según el art. 69 de la Constitución y la Ley 30 de 1992, y normas reglamentarias.

(…).”

Lo anterior conduce necesariamente a concluir, dadas las funciones ejercidas por la demandante como docente al servicio de la Beneficencia del Meta y en consideración a la naturaleza de la entidad, como un establecimiento público del orden departamental, su condición de docente oficial cobijada por las normas del Estatuto Nacional Docente, conforme se logró comprobar.

Sentado lo anterior, procede entonces la Sala a realizar un estudio de la normatividad referente a la pensión gracia de jubilación, para posteriormente determinar si la señora Torres Amaya, es, beneficiaria de la gracia de la pensión, conforme a la normatividad que la Consagra.

La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley. 114 de 1913, prescribía que para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional...”.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6(4), a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Más adelante, con la Ley 37 de 1933(5), el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se puede completar con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel.

Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; en ella se estableció que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarias, eI Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”(6).

Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que:

“(...) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen, o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (...).”.

La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado(7), pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó:

“(...) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (...).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. (...)”

De lo anterior se concluye que la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.

En esas condiciones, la, pensión gracia no se reconoce atendiendo los aportes efectuados a la entidad de previsión, se trata de una prestación con cargo al Tesoro Público, reafirmado en el Decreto 81 de 1976, mediante el cual se transfirió a la Caja Nacional de Previsión Social el pago de esta prestación.

Así las cosas, la Caja Nacional de Previsión Social, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, no reconoce la pensión por los aportes a ella sufragados, sino que hace las veces de pagadora de la prestación, por cuanto le fue transferida tal función.

Conforme lo expuesto, la Sala procederá a verificar si la señora Martha Lucía Torres Amaya, cumple con el requisito de haber acreditado 20 años de servicio en la docencia oficial del orden territorial y/o nacionalizada, incluso antes del 31 de diciembre de 1980, para así determinar si tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación.

La demandante nació el 20 de octubre de 1958(8), es decir, para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, —11 de noviembre de 2008— contaba con más de 50 años de edad, es decir, cumple con el requisito contemplado en el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1993.

Además, acreditó que desempeñó el empleo con honradez y consagración, tal como consta en el certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación obrante a folio 29 y la declaración extrajuicio en la Notaria Primera del Circulo de Villavicencio en la cual manifiesta que se ha desempeñado con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta (fl. 28); por lo tanto, acreditó el requisito previsto en el numeral 1 del artículo 4 de la Ley 114 de 1993.

Ahora bien, en relación con el tiempo de servicio allegado por la demandante al proceso, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se observa que cumple con el requisito de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, conforme a lo dispuesto por la Ley 91 de 1989, toda vez que mediante Resolución 253 del 14 de marzo de 1980, el Gerente de la Beneficencia del Meta la designó en el cargo de Instructora del Servicio Docente para Sordomudos, posesionada el 20 de marzo de la misma anualidad (fls. 77-78), nombramiento ratificado con cambio de denominación a Profesora con escalafón según categoría Y con retroactividad a partir del 1 de enero de 1981 de acuerdo a la Resolución 192 del 5 de febrero de 1981 (fl. 240) en el Centro Piloto para la Atención Integral al Excepcional(9) e incluida en nómina de docentes del Departamento del Meta según Resolución 050 del 30 de marzo de 1993 y trasladada en la misma fecha a la Institución Educativa Alberto Lleras Camargo de Villavicencio, según Decreto 0428 de 1993 del 30 de marzo de 1993.

El Director Administrativo de la Secretaría, de Educación de Villavicencio, mediante requerimiento realizado en primera instancia, con. fecha 12 de marzo de 2014, hizo constar que la señora Torres Amaya prestó sus servicios a la Alcaldía de Villavicencio, como docente desde el 20 de marzo de 1980 hasta la fecha de expedición del certificado (fl. 241):

A folio 23 del expediente, obra certificación de tiempos de servicio expedida por la Secretaría de Educación de Villavicencio, en la cual se hace constar que la demandante laboró en el nivel básica secundaria, con vinculación del orden departamental, realizada mediante Decreto 320 del 4 de marzo de 1993 en el Colegio Departamental La Esperanza, traslada al Colegio Departamental Alberto Lleras Camargo por Decreto 428 del 30 de marzo de 1993(10).

Teniendo eh cuenta el material probatorio antes referido, la Sala estima que la vinculación laboral de la señora Martha Lucía Torres Amaya como docente oficial, siempre tuvo el carácter de departamental, de acuerdo a los certificados aludidos, los cuales permiten establecer con absoluta certeza que laboró para la docencia oficial departamental, por espacio de más de 33 años de servicios docentes.

Bajo estos supuestos, para la Sala resulta evidente que la vinculación laboral de la demandante como docente oficial al servicio del Municipio de Villavicencio, es válida para acreditar el tiempo de servicio previsto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para efectos del reconocimiento de una pensión gracia de jubilación.

Reitera la Sala que, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, únicamente los docentes que presten sus servicios a instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes .del 31 de diciembre de 1980, tendrán derecho al reconocimiento y pago de una prestación pensional gracia, siempre que en todo caso acrediten los requisitos exigidos por el legislador. En estos términos, en el caso concreto, se encuentra debidamente acreditado que la demandante reunió la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho a la pensión gracia, al haber acreditado los 50 años de edad y 20 años de servicios como docente, lo que le confiere el derecho a percibir una pensión gracia de jubilación en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989, por lo que resulta evidente que logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia proferida el veinte (20) de agosto de dos mil catorce (2014), por medio de la cual el Tribunal el Tribunal Administrativo del Meta, negó las súplicas de la demanda, y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados, ordenando el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación a favor de la señora Martha Lucía Torres Amaya, a partir del momento en que adquirió su estatus pensional, es decir, el 20 de octubre de 2008, fecha en qué cumplió los 50 años de edad y acumuló más de 20 años de servicio como docente oficial.

En este punto, la Sala(11) no pasa por alto que tratándose la pensión gracia de una prestación social de naturaleza especial su monto no se liquida con base en el valor de los aportes efectuados en el año anterior al retiro definitivo del servicio del titular del derecho pensional, tal y como acontece en el régimen pensional ordinario, sino con base en el valor de los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha en que se adquiere el estatus pensional.

Ahora bien, respecto a la prescripción de las mesadas pensionales, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, en concordancia con el artículo 102 del Decreto Nacional 1848 de 1969, prevé la prescripción de las prestaciones sociales, en los siguientes términos:

(...)

Artículo 41º.—Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.”.

(...).”. (Negrilla fuera del texto)

Sobre este particular, la Corte Constitucional en sentencia C-662 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, sostuvo lo siguiente:

“(…)

La prescripción, como institución de manifiesta trascendencia en el ámbito jurídico, ha teñido habitualmente dos implicaciones: de un lado ha significado un modo de adquirir el dominio por el paso del tiempo (adquisitiva), y del otro, se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces. A este segundo tipo de prescripción es al que hace referencia, la norma acusada.

Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que:

“El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado; (…) Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no, ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular,”

Como ya se enunció previamente, esta figura crea una verdadera carga procesal, en tanto que establece una conducta facultativa para el demandante de presentar su acción en el término que le concede la ley so pena de perder su derecho. Su falta de ejecución genera consecuencias negativas para éste, que en principio resultan válidas pues es su propia negligencia la que finalmente permite o conlleva la pérdida del derecho. De allí que si el titular no acude a la jurisdicción en el tiempo previsto por las normas procesales para hacerlo exigible ante los jueces, por no ejercer oportunamente su potestad dispositiva, puede correr el riesgo serio de no poder reclamar su derecho por vía procesal, e incluso de perderlo de manera definitiva.

(…)

De acuerdo con lo anterior, se tiene que el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos prestacionales opera luego de transcurridos tres (3) años a partir de la fecha en la que se hace exigible la obligación. Sin embargo, el reclamo presentado por el empleado ante la administración interrumpe el término prescriptivo, pero solo por un lapso igual(12).

En el caso en concreto, la Sala encuentra que, la demandante presentó ante la Caja Nacional de Previsión Social; Cajanal, la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación el 11 de noviembre de 2008, habiendo interrumpido con ello el término de prescripción por tres (3) años, es. decir, hasta el 11 de noviembre de 2011. Así las cosas, se advierte que para la fecha de presentación de la demanda, esto es, el 28 de mayo de 2012, ya se había reanudado, el conteo del término de la prescripción de las mesadas pensionales.

Por lo expuesto, se considera que, las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 28 de mayo de 2012 prescribieron, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.

Por último, en lo que respecta a la condena en costas solicitada por la parte demandante en contra de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, si bien el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 que modificó el artículo 171 del Código Contencioso. Administrativo, vigente al momento de presentar la demanda, faculta al juez para condenar en costas a la parte vencida, en consideración a la conducta asumida, no se accederá a ésta pretensión, toda vez que de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 392 del C. de P. C., aplicable al caso por remisión del artículo 267 del C.C.A., “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, situación que no se ha presentado en el sub-lite.

Al respecto, el H. Consejo de Estado en sentencia del diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007) con ponencia de la doctora Ligia López Díaz, Expediente Nº 2002-01343-01 (15519), al resolver sobre las costas y agencias en derecho, manifestó:

“(…) Las agencias: en derecho corresponden a una porción de las costas procesales, las cuales están reguladas de manera especial en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo. De acuerdo con tal artículo, es procedente condenar en costas a las entidades públicas vencidas, pero corresponde al juzgador valorar la conducta de las partes. Dentro del proceso contencioso administrativo la condena en costas no procede automáticamente, porque como existe norma especial, no tiene el mismo tratamiento previsto en el Código de Procedimiento Civil, dentro del cual el criterio para su procedencia contra la parte vencida es puramente objetivo. Para condenar en costas a la parte vencida, no es suficiente que no haya ganado el proceso. Al verificar en el presente caso la conducta asumida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Sala considera que no ha existido, ni temeridad ni mala fe que puedan dar lugar a la condena en costas, pues no se encuentra la ausencia de fundamentos en los actos anulados, ni estos son arbitrarios, como quiera que resultan de la investigación adelantada por la entidad y de la interpretación de las normas legales que fueron invocadas. Del comportamiento de la entidad demandada no se desprenden propósitos dolosos o fraudulentos, ni se observa obstrucción de la actuación del demandante o del desarrollo del proceso, con mayor razón cuando la entidad actuó en ejercicio de sus funciones de control tributario.

(…)”

De conformidad a lo anterior, ésta Sala observa que el apoderado judicial de la entidad demandada, actuó dentro del ámbito de sus funciones, sin que se observe conducta dilatoria ni temeraria alguna que justifique la condena en costas a la entidad vencida.

III. Decisión

Corolario de lo expuesto, la Sala encuentra que no fue acertada la decisión del juez de primera instancia de negar el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación a la señora Martha Lucía Torres Amaya, teniendo en cuenta que en el expediente se encontró probado que cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para hacerse acreedora al beneficio gracioso; por lo que habrá de revocarse la sentencia apelada por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Meta, negó las súplicas de la demanda, y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados, ordenando el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación a favor de la demandante, a partir del 20 de octubre de 2008, fecha en que cumplió los 50 años de edad y acumuló 20, años de servicio como docente oficial.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

Revocase la sentencia del veinte (20) de agosto de dos mil catorce (2014), por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Meta, denegó las súplicas de la demanda promovida por la señora Martha Lucía Torres Amaya contra la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social.

En su lugar, se dispone:

1. Declarase la nulidad de las Resoluciones 18931 del 20 de mayo de 2009 y UGM 016573 del 8 de noviembre de 2011, emanadas de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E en Liquidación, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a través de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora Martha Lucía Torres Amaya.

2. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, condénese a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a reconocer y pagar a la señora Martha Lucía Torres Amaya identificada con la C.C. 21.238.683 de Villavicencio (Meta), la pensión gracia a partir del 20 de octubre de 2008, pero con efectos fiscales a partir del 28 de mayo de 2012, por prescripción trienal, teniendo en cuenta para su liquidación lo que haya percibido por todo concepto, durante el año inmediatamente anterior a aquel en que cumplió los requisitos para tener derecho a la pensión que aquí se reconoce.

Las sumas que se reconozcan a favor de la parte demandante serán ajustadas en los términos del artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la siguiente fórmula:

graaafica2
 

En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H), que es lo dejado de percibir por la parte demandante hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho período.

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada pensional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

3. No hay lugar a condenar en costas.

4. Dar aplicación en lo que corresponda a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

5. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase»

1. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda Instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera Instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión.

2. Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 30 de junio de 2005. Demandante: Maria del Carmen León de Rivera. Radicación Interna Nº 2291 – 2004. Magistrado Ponente Dr. Tarsicio Cáceres Toro.

3. Folio 236 a 237

4. “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los Inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

5. “(…) Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.

6. Artículo 1º de la Ley 43 de 1975.

7. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia nº S-699 de 26 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón.

8. Registro civil de nacimiento folio 22

9. Antes Centro de Atención al No Oyente mediante Decreto 0320 del 4 de marzo de 1993 (f. 240).

10. La Institución Educativa Alberto Lleras Camargo fue aprobada oficialmente por el Departamento del Meta mediante Ordenanza 092 de 1990, luego por la Resolución Departamental 1204 de 2000 y finalmente por Resolución Municipal 0051 de 2004, para los niveles de preescolar, educación básica y media. Fuente http://www.collleras.edu.co

11. Ver sentencias de 6 de octubre de 2011. Rad. 2054-2010 y 10 de julio de 2014. Rad. 1767-201Z
[1] Artículos 2535 a 2545 del Código Civil.
[2] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia de noviembre 8 de 1999. Exp. 6185. M.P. Jorge Santos Ballesteros.

12. Sobre el tema ver sentencia de 23 de septiembre de 2010 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado núm. 47001-23-31-000-2003-00376-01(1201-08). Actor. Marco Fidel Ramírez Yépez y otros. Demandado: Municipio de Sitionuevo, Magdalena.