SENTENCIA 2012-00273/4822-2015 DE MAYO 11 DE 2017

 

Sentencia 2012-00273/4822-2015 de mayo 11 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad.: 150013133000201200273 01

Nº Interno: 4822-2015

Actor: Asociación Sindical de Servidores Públicos de la Secretaría de Educación de Boyacá.

Demandado: Departamento de Boyacá.

Trámite: Acción de nulidad / Segunda instancia.

Asunto: Establecer si la motivación para no incrementar el salario de los sectores de salud y educación en igual proporción que al resto de los empleados de la administración central, es justificada; y además, si se desconoció el derecho a la igualdad por no realizar el aumento en igualdad de condiciones.

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá D.C., once de mayo de dos mil diecisiete.

«EXTRACTOS: II. CONSIDERACIONES

Cuestión preliminar.

En razón a que la Ordenanza 020 de 2011 fue derogada, en razón del principio de anualidad establecido en el artículo 14 del Decreto 111 de 1996(16), la Sala estima necesario estudiar si es posible su juzgamiento.

Juzgamiento de actos administrativos derogados o que han perdido ejecutoriedad.

Desde la sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de enero de 1991(17), con ponencia del consejero Carlos Gustavo Arrieta Alandete, se inauguró en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo el criterio según el cual es posible el control jurisdiccional de los actos administrativos derogados o que perdieron su ejecutoriedad(18).

Sobre este punto, la corporación ha sostenido que la circunstancia que el acto administrativo demandado haya sido derogado o hubiere operado la figura del decaimiento, no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición(19) y habida consideración de que tanto la derogatoria como el decaimiento sólo opera hacía el futuro y no afecta su validez. Además, pueda que sus disposiciones se encuentren produciendo efectos, aun después de su derogatoria o decaimiento, haciéndose viable el estudio de su legalidad(20) (21).

Entonces, pese a ocurrir la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo enjuiciado, hay lugar a estudiar de fondo el asunto, puesto que: i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición.

Visto desde otra óptica, la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos tan sólo puede ser desvirtuada por el juez competente, por lo que, la derogatoria, el decaimiento o pérdida de ejecutoriedad no conlleva implícito el juicio de validez de los mismos(22) (23) (24) (25) (26) (27) (28) (29).

En el presente caso, si bien la Ordenanza 020 de 8 de agosto de 2011 estuvo vigente durante el año de 2011, lo cierto es que sus efectos jurídicos se extienden en el tiempo hasta la actualidad, en la medida que sus disposiciones regulaban lo atinente a las escalas salariales de los empleados públicos de la administración central del departamento de Boyacá, aspecto que tiene innegables consecuencias prestacionales, por lo que se justifica una decisión de fondo sobre los apartados demandados.

En consecuencia, con miras a atender el asunto sometido a consideración, la Sala acudirá al recurso metodológico de plantear el siguiente:

Planteamiento del problema jurídico.

De acuerdo a lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos por la parte demandada en calidad de apelante único, se extrae que en sub-lite el problema jurídico se contrae a determinar si el aparte(30) del parágrafo 2º del numeral 2º de la Ordenanza 020 de 8 de agosto de 2011 expedida por la asamblea del departamento de Boyacá, quebrantó normas superiores, por cuanto no incrementó el salario de los sectores de salud y educación en igual proporción que al resto de los empleados de la administración central.

La resolución del problema planteado supone responder si hubo falta de motivación en su expedición, porque no contó con la debida argumentación que se exige para poder limitar el incremento porcentual a los funcionarios de los sectores salud y educación; y, si hubo lesión del derecho de igualdad.

Para efectos de desatar la controversia se estudiarán los siguientes aspectos relevantes: i) aparte del acto acusado; ii) competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial; iii) obligatoriedad del incremento salarial de los servidores públicos; y, vi) (sic) caso en concreto.

i) Aparte del acto acusado:

Por medio de la Ordenanza 020 de 8 de agosto de 2011 la asamblea del departamento de Boyacá fijó la escala salarial de los empleados de la administración central del citado departamento, para la vigencia fiscal de 2011, de la siguiente manera:

“(…) ART. 1º—Campo de aplicación. La presente ordenanza fija la escala salarial de los empleados públicos pertenecientes a la administración central del departamento de Boyacá, para la vigencia fiscal de 2011.

“ART. 2º—Remuneración mensual. A partir del 1º de enero de 2011, fijar la siguiente escala salarial para los empleados públicos de la administración departamental:

Administración central

NivelCódigoGradoAsignación básica
Directivo001NE$ 9.291.072
02025$ 7.992.000
05525$ 7.992.000
00920$ 5.576.000
00918$ 4.710.000
00917$ 4.349.000
00914$ 3.983.000
06813$ 3.817.000
06813$ 3.817.000
06807$ 3.148.000
Asesor10518$ 7.425.000
11518$ 7.425.000
11517$ 6.860.000
11513$ 5.246.000
11510$ 4.332.000
10510$ 4.332.000
11508$ 3.965.000
11507$ 3.657.000
10503$ 2.569.000
Profesional20169$ 4.061.000
22254$ 3.168.000
21950$ 3.104.000
22238$ 2.566.000
22236$ 2.459.000
22232$ 2.315.000
22229$ 2.311.000
22228$ 2.310.000
21541$ 2.264.000
21914$ 2.006.000
21913$ 1.959.000
21911$ 1.895.000
Técnico36754$ 1.832.000
31442$ 1.620.000
36742$ 1.620.000
31438$ 1.554.000
36731$ 1.440.000
36729$ 1.413.000
31429$ 1.413.000
36727$ 1.381.000
36726$ 1.380.000
36715$ 1.201.000
36712$ 1.183.000
Asistencial43025$ 1.905.000
42560$ 1.413.000
42558$ 1.381.000
40752$ 1.291.000
40748$ 1.215.000
40745$ 1.183.000
40736$ 1.128.000
407S.E.$ 1.099.000
48236$ 1.090.000
40727$ 1.077.000
48232$ 1.075.000
40726$ 1.072.000
40725$ 1.071.000
40724$ 1.011.000
40715$ 946.000
40710$ 889.000
40710$ 889.000
48014$ 885.000
48012$ 823.000
48011$ 821.000
40705$ 760.000
48707$ 759.000
48701$ 639.000
47001$ 639.000

Administración central - sectores salud y educación

NivelCódigoGradoAsignación básica
Profesional22223$ 4.086.000
22220$ 3.362.000
22219$ 3.227.000
21918$ 3.036.000
21916$ 2.566.000
21914$ 2.295.000
21910$ 1.954.000
Técnico36717$ 1.924.000
31417$ 1.924.000
31416$ 1.837.000
36716$ 1.837.000
36714$ 1.573.000
31414$ 1.573.000
36713$ 1.517.000
31413$ 1.517.000
31412$ 1.423.000
Asistencial40724$ 1.792.000
42523$ 1.643.000
44021$ 1.402.000
40721$ 1.402.000
44017$ 1.241.000
40717$ 1.241.000
40715$ 1.175.000
44013$ 1.125.000
48212$ 1.095.000
48012$ 1.095.000
48711$ 1.020.000
47710$ 945.000
47010$ 945.000

PAR. 1º—Para las escalas de los niveles de qué trata el presente artículo, la primera columna contiene los niveles, la segunda los códigos y la siguiente los grados salariales correspondientes a las diferentes denominaciones de empleo y la asignación básica mensual para cada grado y nivel respectivo a los empleados de carácter permanente y de tiempo completo.

PAR. 2º—La escala salarial se fija partiendo del 3.17%, aplicando un incremento ponderado hasta el 5.6%, siendo consecuente con el principio de equidad, reflejando un aumento porcentual en mayor proporción para los empleados de menor remuneración que merecen protección reforzada en el poder adquisitivo de su salario, conforme a los parámetros de la Sentencia C-017 de 2003. Para los cargos correspondientes a los salarios de salud y educación el incremento único es de 3.17% en razón a que sus equivalentes en las demás dependencias de la Administración son inferiores.

(…)” (lo subrayado y en negrilla es el aparte que asociación sindical de servidores públicos de la Secretaría de Educación de Boyacá solicitó declarar su nulidad).

ii) Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial.

La Constitución de 1991 estableció en el artículo 150, numeral 19, literal e), que corresponde al congreso dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular, entre otras materias, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública.

De esta manera, se determinó una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos así: (i) el congreso determinó unos marcos generales y unos lineamientos que le circunscriben al ejecutivo la forma de cómo debe regular la materia y; (ii) le corresponde al gobierno nacional desarrollar la actividad reguladora. En otras palabras, este debe establecer directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos con fundamento en los criterios que para el efecto señale el legislador.

Con respecto al régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial, el Congreso de la República en ejercicio de la competencia descrita en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, dispuso:

“(…) El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional (…)” (lo resaltado en negrilla es de la Sala).

De acuerdo con la norma citada, el gobierno nacional tiene la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, quien debe expedirlo con atención al marco que le fije el Congreso de la República. Queda claro entonces que tal competencia no puede ser asumida por las corporaciones públicas territoriales.

Ahora, a éstas (asambleas departamentales y concejos municipales) les corresponde, conforme a lo dispuesto por los artículos 300, ordinal 7º y 313, ordinal 6º de la Constitución Política(31), fijar la escala salarial de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción. Por su parte, a los gobernadores y alcaldes atendiendo lo dispuesto en los artículos 305, ordinal 7º y 315, ordinal 7º de la Constitución(32), les compete determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias.

No obstante, ambas autoridades territoriales debe ejercer tales competencias sin desconocer lo señalado en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, esto es, con respeto al límite máximo salarial fijado por el Gobierno Nacional(33).

Así pues, se puede concluir que: i) en la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial corresponde al Congreso de la República señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el ejecutivo en la determinación de este régimen; ii) le compete al Gobierno Nacional determinar el régimen salarial y prestacional y señalar los límites máximos de los salarios de los empleados del orden territorial; iii) a las asambleas departamentales y a los concejos municipales les incumbe establecer las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate y con respeto de los límites máximos fijados por el gobierno nacional; y finalmente, iv) que los gobernadores y alcaldes deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes.

iii) Obligatoriedad del incremento salarial de los servidores públicos.

En Sentencia C-1433 de 2000, la Corte Constitucional definió la inexequibilidad del artículo 2º de la Ley 547 de 1999 por la cual se expidió el “presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2000”, norma que fue demandada porque el legislador no previó el aumento salarial para todos los servidores públicos, sino solo a favor de quienes devengan menos de dos salarios mínimos.

En aquella oportunidad, la Corte Constitucional decidió que todos los servidores públicos tenían el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario por lo que el mismo debía ser reajustado anualmente con base en la inflación causada en el año inmediatamente anterior, con lo cual, fijó un método específico y una fórmula precisa de indexación salarial con base en el índice de precios al consumidor.

En tal virtud, consideró que aumentar el salario mínimo de los servidores públicos que solo percibían menos de dos salarios mínimos de dos salarios mínimos mensuales rompía el principio de igualdad en la medida en que la situación de todos los trabajadores estaba igualmente afectada por las circunstancias económicas y, en especial, por el fenómeno inflacionario. En consecuencia, concluyó que “(…) si el Estado debe preservar el valor real del salario, como se ha visto, no existe fundamento razonable para que solamente en relación con determinados servidores se logre este propósito y en cambio se desatienda con respecto a otros (…)”.

Posteriormente, la Corte Constitucional emitió la Sentencia C-1064 de 2001 mediante la cual avaló las consideraciones expuestas en la Sentencia C-1433 de 2000 empero, se apartó de las conclusiones que en ella se plasmaron con respecto al reconocimiento del derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios con fundamento solamente en la base de la inflación del año anterior.

Al respeto, señaló que tal orden es incompatible con otros precedentes de la propia corporación y específicamente con la ratio decidendi de las sentencias C-710 de 1999 y C-815 de 1999 puesto que estas no limitaron como único criterio para el incremento salarial la base de inflación del año anterior, sino que consideraron que tal medida dependía de una ponderación de un conjunto de factores sociales y económicos y no solo de éste.

Además consideró, que la Sentencia C-1433 de 2000 se separó del precedente jurisprudencial(34) que concibe el derecho a la igualdad bajo un criterio material o sustancial según el cual “hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales”. En efecto, se indicó que la corporación desconoció tal precepto al manifestar en la Sentencia C-1433 de 2000 que el derecho a la igualdad impedía que se aumentara a algunos servidores públicos el salario y a otros no porque todos eran igualmente afectados por el fenómeno inflacionario, con lo cual aplicó un criterio matemático y no el material o sustancial citado.

Finalmente manifestó que al reconocer como regla general que se debe aumentar el salario a todos los servidores públicos sin excepción, se desconoce el principio según el cual los derechos no son absolutos. En esta medida, se explicó que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario es relativo y, por tanto, puede ser limitado por razones constitucionales justificadas y con ponderación de otros derechos, fines y principios constitucionales. Para efectos didácticos la Sala se permite citar la conclusión a la que llegó la Corte Constitucional en el fallo analizado:

“(…) 5.1.2.5. En conclusión, en la presente sentencia la Corte reitera la principal premisa de la Sentencia C-1433 de 2000 según la cual la Constitución protege un derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario. Sin embargo, se aparta de dicha sentencia en varios aspectos, precisamente para respetar otros precedentes —que la C-1433 de 2000 no siguió— sobre cuestiones constitucionales medulares al momento de resolver el problema jurídico que ha planteado el demandante. Así, (i) no impartirá una orden especifica contentiva de una fórmula única para aumentar los salarios de todos los servidores públicos, (ii) ni aplicará un concepto formal y matemático del principio de igualdad, (iii) ni sujetará la ley de presupuesto principalmente a la Ley 4ª de 1992, (iv) ni se partirá de la premisa según la cual los derechos son absolutos, (v) ni se abstendrá de ponderar otros derechos y fines constitucionales, analizados a la luz del contexto constitucional y real colombiano (…)”.

Por último, la Corte Constitucional en Sentencia C-1017 de 2003(35) si bien mantuvo la distinción en relación con la posibilidad de limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario, según se trate de servidores públicos de bajos salarios o de salarios medios o altos, avanzó en la precisión de las condiciones y el grado en que podría operar la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto; concretamente, en que tal limitación no podía ser permanente y menos sin una justificación objetiva que sustentara la continuidad de la limitación a pesar de presentarse cambios significativos en el contexto real y jurídico.

Fue así, que en virtud de lo dispuesto en dicha sentencia, las limitaciones impuestas al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo afectaron a aquellos que devengaban un salario superior a los 2 salarios mínimos legales mensuales. En efecto, quienes devengaban salarios por debajo de este nivel obtuvieron un reajuste igual al nivel de la inflación, es decir a la variación del IPC registrada para el año inmediatamente anterior, y a los que devengaban más de dos salarios mínimos legales vigentes recibieron reajustes progresivamente menores, en proporción inversa al mayor nivel salarial, en todos los casos por debajo del índice de la inflación causada el año anterior, hasta el límite del 50% de dicho índice, es decir, a la mitad del aumento en el IPC de 2002. En otras palabras, el 50% del IPC para los trabajadores públicos que devenguen 2 o más salarios mínimos, y el IPC para aquellos que ganan hasta 2 salarios mínimos. Al respecto concluyó que:

“(…) 6.4. Las limitaciones que se imponga al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo pueden afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales. El derecho de tales servidores públicos, puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada el año anterior, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos:

6.4.1. Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación.

6.4.2. En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho.

6.4.3. Para que no vulnere el núcleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos señalados, el ajuste en la última escala superior no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de la inflación causada el año inmediatamente anterior, es decir, a la mitad del aumento en el IPC de 2002.

(…)”.

Una vez expuesto lo anterior, la corte analizó entonces cuál es el criterio a tener en cuenta para efectos de los incrementos salariales de los servidores públicos, considerando para ello la diferenciación entre unos y otros por lo que perciben salarialmente (criterio material o sustancial del derecho a la igualdad).

Sobre dichos aspectos, advirtió que, ante la falta de regulación relacionada con el criterio que debe tenerse en cuenta al momento de incrementar los salarios de los servidores públicos se debe acudir directamente a la Constitución. De esta manera, señaló que necesariamente debe diferenciarse qué servidores públicos por su nivel salarial, tienen una protección reforzada al momento de fijar el aumento.

Así, determinó que son sujetos de protección reforzada quienes perciben un salario menor al del promedio general, por lo que el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario se torna en intangible, esto es, no puede ser tocado ni limitado. Contrario a lo definido para esta clase de servidores, se consideró que los que devengan los salarios más altos no deben recibir una protección constitucional reforzada, pues no tienen una situación tan gravosa. No obstante, lo anterior, y a pesar de que aceptó la posibilidad de limitar su derecho al incremento salarial, la Corte advirtió que la limitación no implica el desconocimiento total, por lo que señaló que no es posible dejar de reconocer algún porcentaje que garantice a estos el derecho a conservar el poder adquisitivo de su salario.

Las precitadas conclusiones encuentran igualmente su fundamento en la necesidad de garantizar el mínimo vital de los servidores públicos entendido este como “aquella parte del ingreso del trabajador destinado a solventar sus necesidades básicas y del núcleo familiar dependiente, tales como alimentación, vivienda, salud, educación, recreación, servicios públicos domiciliarios, entre otras prerrogativas que se encuentran previstas expresamente en la Constitución Nacional y que además, posibilitan el mantenimiento de la dignidad del individuo como principio fundante del ordenamiento jurídico constitucional”(36).

Realizado el anterior recuento, se puede concluir que los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, por lo que, respecto de todos, sin distinción, procede el incremento salarial. Ahora bien, el mismo debe atender al derecho de igualdad desde su concepción material o sustancial “hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales”. Lo que implica que, para efectos de los incrementos salariales de los servidores públicos, es necesario tener en cuenta la diferenciación salarial entre unos y otros a fin de determinar cuáles de ellos (por sus ingresos más bajos) tienen una protección reforzada y por ende su derecho no puede ser restringido.

Finalmente, en lo que respecta a los servidores públicos que devengan los salarios más altos, a pesar de que se aceptó la posibilidad de limitar su derecho al incremento salarial, tal limitación no implica el desconocimiento total, por lo que se debe reconocer algún porcentaje que garantice a estos el derecho a conservar el poder adquisitivo de su salario.

Todo lo anterior pretende proteger el mínimo vital, que en todo caso, no debe confundirse o equipararse con el concepto de salario mínimo, puesto que el primero depende de las condiciones particulares en que se encuentra cada persona y su grupo familiar.

iv) Caso en concreto.

En el sub lite a la asociación sindical de servidores públicos de la secretaría de educación de Boyacá, pretende que se declare la nulidad del aparte del parágrafo 2º del numeral 2º de la Ordenanza 020 de 8 de agosto de 2011, el cual indica que “(…) [p]ara los cargos correspondientes a los salarios de salud y educación el incremento es de 3.17% en razón a que sus equivalentes en las demás dependencias de la administración son inferiores (…)”, pues en su sentir, se debió realizar el incremento salarial sin tener en cuenta distinción alguna.

Por su parte, el departamento de Boyacá alegó en el recurso de apelación, que contrario a lo expuesto por el a-quo el acto acusado contaba con la debida motivación y argumentación que se exige para poder limitar el incremento porcentual de los salarios de los funcionarios del sector salud y educación, dado que es ostensible la desigualdad que se presenta en la planta de personal, entre quienes ocupan el mismo cargo respecto de la remuneración.

Sin perder de vista lo anterior, a continuación, la Sala responderá cada uno de los interrogantes planteados en aras a resolver el problema jurídico planteado, a saber, si hubo falta de motivación en su expedición, porque no contó con la debida argumentación que se exige para poder limitar el incremento porcentual a los funcionarios de los sectores salud y educación; y, si hubo lesión del derecho de igualdad.

a) Falta de motivación.

En esencia, los actos administrativos son actos jurídicos que nacen a la vida jurídica como manifestación de lo que se conoce como función administrativa. Para que puedan tenerse como válidos dichos actos, es preciso que la expresión de voluntad administrativa en ellos plasmada, contenga ciertos elementos esenciales de los cuales depende su conformidad con el ordenamiento jurídico.

En efecto, así como el contrato estatal tiene unos elementos necesarios para que exista y no devenga en otro negocio jurídico ajeno a la voluntad de las partes, el acto administrativo cuenta con unos elementos sin los cuales no puede tenerse como válido, a saber: los sujetos, la voluntad, el objeto, los motivos, la forma, en mérito y los fines. En ese orden de ideas, cuando se establezca la ausencia de uno de tales elementos, el acto administrativo así expedido no cumple con las exigencias legales y por ello se reputa viciado de nulidad.

Ahora bien, en cuanto la motivación como elemento del acto administrativo, esta se entiende como la expresión de los móviles que impulsaron al titular de la función administrativa a adoptar determinada decisión. Es decir, comporta los fundamentos de hecho y de derecho que la autoridad ha debido tener en cuenta para pronunciarse en uno u otro sentido. En ese orden, los fundamentos de hecho constituyen los supuestos fácticos en los que se soporta la decisión, mientras los de derecho vienen a ser los cimientos de orden constitucional y legal que sirvieron de base a la autoridad para decidir determinado asunto.

En lo que se refiere a la falta de motivación, este se configura cuando el acto carece por completo de fundamentos de hecho y/o de derecho, o cuando la motivación incorporada en el acto administrativo es tan precaria e insuficiente que no puede tenerse el acto como motivado. Lo anterior, por cuanto no puede perderse de vista que la exigencia de la motivación se explica por la necesidad de permitir a los ciudadanos del común, conocer las razones y fundamentos que invoca la administración para adoptar la decisión, pues es a partir de allí que los destinatarios del acto administrativo puedan acudir ante esta jurisdicción especializada para cuestionar su legalidad.

En el presente caso, se evidencia de acuerdo a lo establecido por la Corte Constitucional en Sentencia C-1017 de 2003(37), que les corresponde a las autoridades que participaron en la expedición del acto demostrar que la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo es constitucionalmente justificada; es por ello que se hace necesario examinar no solo el acto acusado, sino también la exposición de motivos y las actas de las sesiones ordinarias, en aras a determinar si, en efecto, tal y como lo consideró el a-quo, la Ordenanza 020 de 8 de agosto de 2011 no cuenta con la debida argumentación de hecho y de derecho que le sirvieron a la asamblea del departamento de Boyacá para tomar la determinación de no incrementar el salario de los sectores de salud y educación en igual proporción que al resto de los empleados de la administración central.

A folios 32 a 36 se encuentra la exposición de motivos de la ordenanza que fijó el incremento salarial de los empleados públicos de la administración central y descentralizada del departamento de Boyacá para la vigencia fiscal 2011, en la cual se consideró, entre otras, que existe con respecto a la remuneración dentro de la planta de personal una desigualdad entre iguales, y que por ello, era necesario solucionar esta situación, amparada en el principio de proporcionalidad. Veamos:

“(…) El principio de progresividad se entiende como la obligación que tiene la administración frente a los derechos prestacionales reconocidos de no ser regresivo. Esto significa para el departamento una doble exigencia: 1. De un lado, la necesidad de atender derechos de aumento equitativo que tienen sus servidores y, 2. La exigencia perentoria de no retroceder, de no dar un paso atrás para menoscabar o desconocer los avances, que en materia, de derechos obtienen los trabajadores, en el caso concreto los trabajadores del departamento del nivel central.

Desde otra perspectiva, en razón de este mismo principio la administración (entiéndase asamblea departamental y gobernación de Boyacá) debe asumir, por una parte una actitud proactiva y diseñar proyectos, y herramientas para evitar la situación en que se encuentra los trabajadores de la planta de personal en comparación con otras secretarías como salud y educación agraven la situación de injusticia y de inequidad en que se encuentra un grupo de trabajadores que están en la misma situación código y grado.

Con base en lo anterior, la asignación salarial objeto de la ordenanza debe cumplir con el principio de progresividad y no puede desconocer que hay lugar a la aplicación de la protección reforzada que se debe otorgar, dado que se presenta una diferencia de salarios del personal de la planta frente la remuneración percibida en otras secretarías.

Así las cosas, es necesario reconocer que es evidente que se presenta, con respecto a la remuneración, dentro de la planta de personal de la gobernación de Boyacá una desigualdad entre iguales tema este que ha sido ampliamente debatido por la Corte Constitucional a instancia precisamente de situaciones como las tenemos en comento, sustentado precisamente en el Estado Social de Derecho no se debe presentar situaciones administrativas como esta que, si bien no son provocadas de forma deliberada por el departamento, es precisamente la administración la llamada a solucionar en un sector de los funcionarios de orden departamental, de tal manera que hablando estrictamente en términos de la desigualdad existente se proceda partiendo de esta misma a dar un tratamiento amparada en el principio de proporcionalidad directa a la misma, valga decir que la proporción matemática no necesariamente tenga que esto referida a una igualdad matemática sino que muy por el contrario supla el desbalance salarial, tal y como más adelante se referirá apoyándonos en sentencias de la Corte Constitucional, donde pregona el guardador de la carta magna que se debe propender por el equilibrio en las asignaciones de los funcionarios, más aún entortándose de un mismo nivel con diferente salario.

La existencia de una diferente regulación normativa o de un trato, distinto debe ser apreciada en relación con la finalidad constitucional de la medida legal adoptada sobre determinada materia. El establecimiento de una diferenciación jurídica ha de perseguir siempre un fin constitucional. Si la medida legislativa establece un trato diferente, entonces tal medida resulta inconstitucional.

(…)”.

En el Acta 042 de 28 de julio de 2011 de la posesión plenaria de la asamblea de Boyacá, visible a folios 51 a 60, se evidencia que uno de los miembros de la asamblea precisó que con el incremento del 3.17% se seguía manteniendo una inequidad entre algunos funcionarios de la planta de personal y, que por ello, se hacía necesario hacer justicia con los trabajadores del departamento. Para el efecto dispuso:

“(…) Puesto a consideración de la plenaria en segundo debate, el proyecto de ordenanza radicado bajo el número 024/2011, “Por la cual se fija la escala salarial de los empleados públicos de la administración central del departamento de Boyacá, para la vigencia fiscal 2011 y se dictan otras disposiciones”, se le concedió el uso de la palabra al honorable diputado José Ignacio Montero Cruz, quien dejó constancia que las modificaciones propuestas por la comisión, fueron producto de la aprobación de la solicitud y aprobación del gobierno departamental, no fueren a iniciativa de los diputados, sino por corresponder a una iniciativa gubernamental.

De otro lado, con la aprobación del 3.17%, se sigue presentando por efecto de la estructura de la planta de personal, una equidad que debe ser resuelta lo más pronto posible la nivelación salarial que se pretende y que desde hace más de dos años fue solicitada por la asamblea a la administración departamental y quizá lo más pronto posible se haga llegar a esta asamblea el proyecto correspondiente para que se haga justicia con los trabajadores del departamento.

(…)”.

Vistas las anteriores razones que se sirvieron de fundamento para proferir el acto acusado, encuentra la Sala que se expresó de manera extensa las motivaciones que le inspiran, dado que se citan las normas de orden superior e inclusive se tiene en cuenta la jurisprudencia sobre la materia, como es el caso de la Sentencia C-1017 de 2003 proferida por la Corte Constitucional. Por tal motivo se puede afirmar que, las motivaciones del acto no fueron producto del olvido o de la omisión, tampoco de la cruda arbitrariedad de la administración, sino de la sujeción a un criterio que desde luego puede ser valorado frente a los parámetros constitucionales y legales.

En efecto, nótese que para proferir el acto acusado se tuvo en cuenta la desigualdad que existía dentro de la planta de personal, pues los funcionarios de los sectores salud y educación percibían mejores ingresos que los demás empleados de la administración central, a pesar de que se trataban del mismo cargo con el mismo código y grado; razón por la que descartaron los miembros de la asamblea departamental de Boyacá en la sesión ordinaria del 28 de julio de 2011, la necesidad de buscar el equilibrio entre iguales, en cuanto a remuneración salarial se refiere.

Por lo anterior es dable concluir, contrario a lo expuesto por el a-quo y el Ministerio Público, que el acto acusado contó con la debida motivación que se exige para poder limitar el incremento porcentual de los salarios de los funcionarios que hacían parte del sector salud y educación.

Al respecto, no se puede desconocer que si bien el acto acusado cumple con la debida motivación, es posible que estos razonamientos carezcan de veracidad, ante lo cual estaríamos frente el vicio de falsa motivación, aspecto que se analizará en el siguiente interrogante a desarrollar, dado que se determinará si efecto existe una desigualdad que amerite una limitación al incremento salarial.

b) Derecho a la igualdad.

El artículo 13(38) de la Constitución Política reguló la igualdad frente a la ley y el derecho que tienen las personas a recibir la misma protección y trato por parte de las autoridades, sin ser discriminadas por razón de características tales como sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, entre otras. Además, en criterio de la Corte Constitucional, con fundamento en el principio de no discriminación, la ley no puede fijar condiciones distintas a algunos sectores de la población sin una justificación objetiva y razonable, o que no tengan una relación de proporcionalidad “(…) entre los hechos que le sirven de causa a la norma y los fines que está persigue. (…)(39)”.

Sobre este punto la Sala estima pertinentes las consideraciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos(40), para la interpretación del derecho a la igualdad y no discriminación, así:

“(…) Sobre el principio de igualdad ante la ley y la no discriminación, la Corte ha señalado(41) que la noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación. La jurisprudencia de la Corte también ha indicado que, en la actual etapa de la evolución del derecho internacional, el principio fundamental de igualdad y no discriminación ha ingresado en el dominio del jus cogens. Sobre él descansa el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y permean todo el ordenamiento jurídico(42) (…)”.

Ahora bien, con el fin de evaluar la afectación del derecho a la igualdad, es necesario hacer un estudio de las situaciones frente a las cuales se plantea la existencia de un trato diferente, para lo cual la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, ha acudido a herramientas metodológicas especiales tales como el test de igualdad(43), que permite definir si la diferencia de trato hacia algún sector de la población está constitucionalmente justificada, proceso que se surte en las siguientes etapas:

“(…) (i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución. (…)(44)”.

Por lo anterior, es necesario tener en cuenta los diferentes cargos y la asignación básica que fue asignada para los empleados de la administración departamental, concretamente, para los que pertenecen a la administración central y a los sectores salud y educación, para luego determinar si en efecto existe un trato desigual.

En el desarrollo de la citada comparación, la Sala encontró al estudiar el acto acusado, las siguientes equivalencias en cuanto a cargos y diferencias en lo que se refiere al tema salarial, veamos:

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Administración centralAdministración central del sector salud y educación
NivelCódigoGradoAsignaciónCódigoGradoAsignación
Profesional21914$ 2.006.00021914$ 2.295.000
Técnico31412$ 1.183.00031412$ 1.423.000
Asistencial40724$ 1.011.00040724$ 1.792.000
40715$ 946.00040715$ 1.175.000
48012$ 823.00048012$ 1.095.000
48711$ 821.00048711$ 1.020.000
47710$ 889.00047710$ 945.000

Nótese que es evidente la diferencia salarial que existe entre iguales, dado que siendo del mismo nivel, código y grado, los funcionarios de la administración central reciben una asignación inferior a aquellos que pertenecen a los sectores salud y educación; de hecho, a pesar de que a los primeros se les realizó un aumento salarial de hasta el 5.6% para el año 2011, no alcanza a equiparse con los segundos.

En ese sentido, no se trata entonces de un caso de abierta discriminación contra los servidores públicos que hacen parte del sector salud y educación, sino de ajuste de la situación para acompasarla como instrumento para restablecer la igualdad con aquellos otros sectores de la administración que venían devengando un salario inferior a pesar de tener idénticas responsabilidades. Dicho de otra manera, si para restablecer la igualdad y cumplir lo dispuesto por el Gobierno Nacional que fijó límites salariales, la Administración limitó el incremento, con ello no cometió un abuso, primero, porque aplicó una restricción normativa impuesta por una regla de rango superior y, segundo porque no es abusiva la determinación tomada.

Como se aprecia en los fallos de la Corte Constitucional, señalados en el tercer acápite, la movilidad del salario no es un criterio mecánico ni absoluto, sino que en ocasiones es posible que la aplicación rigurosa del principio haga una pausa, en caso de que encuentren motivos suficientes para hacer alguna diferencia, como ocurre en el presente caso, en donde es ostensible la diferencia entre aquellos que laboran en los sectores salud y educación del departamento de Boyacá respecto de los funcionarios que laboran en la administración central.

La distinción realizada por la asamblea del departamento de Boyacá, expresa una finalidad bien clara, restituir la situación de igualdad con otros empleados del departamento, es decir evitar que la diferencia que antes favorecía a los funcionarios de los sectores salud y educación, en desmedro de otros empleados del mismo grado de otros niveles de la administración central, se perpetúe. Por lo tanto, el mecanismo o medio elegido por la administración no es irrazonable, pues no hay otra forma de restablecer la igualdad; en tanto el incremento salarial que corresponde a cada año vendría a reproducir la desigualdad existente a favor de los empleados del citado sector al aplicarse bajo una condición de igualdad de naturaleza cuantitativa. Obviamente la relación entre el medio empleado y el fin que se busca se cumple cabalmente, pues de otro modo se repetiría año tras año la inequidad.

En resumen, a partir del artículo 13 de la Carta es claro que se debe tratar igual a los iguales y de modo desigual a los desiguales, así ha acontecido en este caso, pues por el privilegio de que gozaban anteriormente los servidores de los sectores salud y educación del departamento de Boyacá, no pueden ser tomados como iguales frente a los demás trabajadores, pues como quedó evidenciado éstos se encontraban en una notoria ventaja frente al resto.

Bajo ese contexto, no era viable declarar la nulidad del aparte del parágrafo 2º del numeral 2º de la Ordenanza 020 de 8 de agosto de 2011, en la que se indica que “(…) Para los cargos correspondientes a los salarios de salud y educación el incremento es de 3.17% en razón a que sus equivalentes en las demás dependencias de la administración son inferiores (…)”, pues, de un lado, se expresaron las razones por la cuales se incrementó el salario de los sectores de salud y educación en inferior proporción que al resto de los empleados de la administración central; y de otro, es evidente que existía una diferenciación salarial entre la administración central con los sectores de salud y educación, razón por la que se revocará la sentencia, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia 5 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual declaró la nulidad del aparte del parágrafo 2º del numeral 2º de la Ordenanza 020 de 8 de agosto de 2011, en la que se indica que “(…) [p]ara los cargos correspondientes a los salarios de salud y educación el incremento es de 3.17% en razón a que sus equivalentes en las demás dependencias de la administración son inferiores (…)”.

En su lugar se dispone:

2. NIÉGANSE las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la providencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

16 Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”.

“(…) Artículo 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (…)”.

17 Expediente S-157.

18 “… la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho…”.

19 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de febrero de 1998, exp. 4490, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, sentencia de 5 de julio de 2006, rad. 25000-23-26-000-1999-00482-01 (21051).

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de agosto 3 de 2000, rad. 5722, C.P. Olga Inés Navarrete.

22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero, sentencia de 15 de marzo 2001, rad. 25000-23-24-000-1997-9346-01 (6438).

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 23 de febrero de 1990, rad. 5346, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo.

24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de abril de 1995, rad. 5323.

25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Héctor J. Romero Díaz, sentencia de 30 de octubre de 2008, rad. 25000-23-27-000-2004-02032-01 (16062).

26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de marzo de 2001, rad. 5522, C.P. Manuel Santiago Urueta.

27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, sentencia de 27 de septiembre de 2006, rad. 11001-03-27-000-2000-00011-01 (18136).

28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 3 de abril de 2014, rad. 11001-103-25-000-2005-00166-01.

29 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia S-157 del 14 de enero de 1991 y Sección Primera sentencia del 16 de febrero de 2001 reiterada en sentencia del 27 de marzo de 2003, exp. 7095.

30 Indica que “(…) para los cargos correspondientes a los salarios de salud y educación el incremento es de 3.17% en razón a que sus equivalentes en las demás dependencias de la administración son inferiores (…)”.

31 “(…) ART. 300.—“Artículo modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 1996. El nuevo texto es el siguiente”: Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:

(…).

7. Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.

(…).

ART. 313.—Corresponde a los concejos:

(…).

7. Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.

(…)”.

32 “(…) ART. 305.—Son atribuciones del gobernador:

(…).

7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado.

(…).

“(…) ART. 315.—Son atribuciones del alcalde:

(…).

7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

(…)”.

33 Corte Constitucional, Sentencia C-315 de 1995, demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6º, 7º y 12 de la Ley 4ª de 1992 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

34 Corte Constitucional, sentencias C-171 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-183 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y C-327 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

35 Corte Constitucional, Sentencia C-1017 de 2003, demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 780 de 2002 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2003”, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.

36 Corte Constitucional, Sentencia SU-995 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Sentencia T-944 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

37 Corte Constitucional, Sentencia C-1017 de 2003, demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 780 de 2002 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2003”, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.

“(…) Recuerda la Corte que la objetividad y razonabilidad de la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario depende principalmente de la justificación que el legislador y el gobierno expongan con miras a defender la constitucionalidad de la medida.
Como se expresó en la Sentencia C-1064 de 2001: “Le corresponde a las autoridades que participaron en la expedición de la norma demandada demostrar que la limitación al derecho de tales servidores es constitucionalmente justificada”. Y al final de dicha sentencia se advirtió: “La Constitución no impide que tales criterios sean ponderados prestando especial atención a tales circunstancias extraordinarias. No obstante, la justificación y defensa de una política pública salarial que incluya una ponderación de circunstancias macroeconómicas extraordinarias, de su relevancia constitucional y de su carácter imperioso, compete a las autoridades que la adoptaron. La Corte constata que en el presente proceso dicha carga no fue integralmente cumplida por las autoridades sobre las cuales recaía y que sólo las finalidades sociales definidas por la propia Constitución como fundamentales justificaron en este caso las limitaciones analizadas en la presente sentencia. La Corte puede oficiosamente apreciar elementos de juicio fácticos, pero no suplir la insuficiencia de los argumentos aportados por quienes solicitan un cambio total de su jurisprudencia y estiman que se pueden establecer limitaciones más gravosas a los derechos constitucionales”.

(…)”.

38 “ART. 13.—Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor a grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.

39 Corte Constitucional, Sentencia C-339 de 1996, M.P. Julio César Ortiz Gutiérrez.

40 Por medio de la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972 el Congreso de la República aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”, firmado en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969”.

41 Cfr. Opinión Consultiva OC-4/84, supra nota, párr. 55.

42 Cfr. Comisión jurídica y derechos de los migrantes indocumentados. Opinión consultiva OC-18/2003 del 17 de septiembre de 2003. Serie A Nº 18, párr. 101 y Caso comunidad indígena Xákmok Kásek, supra nota, párr. 269.

43 Sobre el test de igualdad, entre otras, ver las sentencias de la Corte Constitucional C-093 de 2001, C-250 de 2012 y C-015 de 2014.

44 Corte Constitucional, Sentencia C-015 de 2014, demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 19 de la Ley 1592 de 2012; M.P. Mauricio Gonzáles Cuervo.