SENTENCIA 2012-00276/19997 DE AGOSTO 30 DE 2016

 

Sentencia 2012-00276/19997 de agosto 30 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 250002327000201200276-01

Número interno: 19997

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandantes: García Bandera SAS y García Conejero SAS

Demandado: Municipio de Tocancipá

Tema: Contribución de valorización

Bogotá, D. C., treinta de agosto de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por las demandantes, la Sala decide sobre la nulidad de las resoluciones 0008, 00049, 00064, 000116 y 000273 del 24 de mayo de 2010, mediante las que el Municipio de Tocancipá asignó la contribución de valorización por beneficio local establecida en los acuerdos 14 de 2009, 03 y 04 de 2010 sobre ciertos predios de propiedad de García Bandera SAS y García Conejero SAS, y de las resoluciones 228 y 287 del 21 de octubre de 2011, mediante las que fueron resueltos los recursos de reconsideración interpuestos contra los actos de asignación de la contribución antes referidos.

En concreto, la Sala debe decidir si los actos administrativos son nulos i) por falta de competencia de la Gerencia Financiera del municipio de Tocancipá para expedirlos; ii) por estar falsamente motivados; iii) por violar los artículos 13 y 363 de la Constitución Política y v) por violar el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución Política. También analizará si está probada la excepción de inepta demanda propuesta por el municipio de Tocancipá que no fue estudiada por el tribunal.

La Sala advierte que para decidir la presente controversia adoptará, en lo pertinente, las consideraciones que ha hecho al resolver casos análogos en los que se ha discutido la asignación de la contribución de valorización ordenada por el Acuerdo 14 de 2009(1).

3.1. De la excepción de inepta demanda.

El municipio de Tocancipá propuso la excepción de inepta demanda con fundamento en que no fueron controvertidos todos los actos administrativos mediante los que se determinó la contribución de valorización en controversia.

A su juicio, debieron ser demandados la totalidad de los actos administrativos mediante los que se adoptó la contribución valorización de que trata el Acuerdo 14 de 2009, entre estos, los acuerdos 111 de 2008 y 5 de 2009 –el propio Acuerdo 14 de 2009– los acuerdos 03 y 04 de 2010 y las resoluciones 222 y 223 de 2009, 014, 015 y 020 de 2010, expedidas por la gerencia financiera del municipio de Tocancipá, en tanto estos constituyen el sustento de los actos demandados.

La Sala considera que, en efecto, la contribución de valorización en discusión está regulada en los acuerdos 11 de 2005, 5 de 2009, 14 de 2009 y 03 y 04 de 2010, según se explicará más adelante. Sin embargo, fue mediante los actos administrativos demandados que el municipio de Tocancipá individualizó la contribución a cargo de las demandantes, de conformidad con las reglas fijadas en los acuerdos antes referidos.

En esa medida, las resoluciones 0008, 00049, 00064, 000116 y 000273 del 24 de mayo de 2010 y 228 y 287 del 21 de octubre de 2011 son actos administrativos que por sí solos produjeron efectos jurídicos concretos y, por esa razón, son pasibles de ser controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de manera independiente. Por tanto, no está probada la excepción de inepta demanda.

3.2. El asunto de fondo.

3.2.1. Hechos probados.

Para decidir se tienen como relevantes los siguientes hechos probados.

1. El Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo 05 del 8 de abril de 2009 “Por medio del cual se adopta el estatuto de valorización en el Municipio de Tocancipá”(2).

2. El Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo 014 del 7 de septiembre de 2009 “Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obra”(3).

3. El Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo 03 del 2 de marzo de 2010 “Por medio del cual se modifica el artículo 8º del Acuerdo 10 de 2009 “Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obra”(4).

4. El Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo 05 del 29 de abril de 2010, “Por medio del cual se aclara el artículo 1º, numeral 3º, modifica los artículos 3º, 14 y el anexo 1 de Acuerdo 14 de 2009 “Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obra” y se modifica el artículo 1º del Acuerdo 03 de 2010”(5).

El 24 de mayo de 2010, el gerente financiero del Municipio de Tocancipá asignó la contribución de valorización por beneficio local, establecida en el Acuerdo 14 de 2009, sobre los predios de propiedad de las demandantes que se relacionan a continuación, así:

Resolución de determinación Predio Valor de la contribución
0008(6)Matrícula inmobiliaria 176-11645$1.440.356.088
00049(7)Matrícula inmobiliaria 176-3887 $363.751.801
00064(8)Matrícula inmobiliaria 176-21638$262.399.290
000116(9)Matrícula inmobiliaria 176-5400$131.897.451
000273(10) Matrícula inmobiliaria 176-21758$27.265.347.

— El 21 de octubre de 2011, mediante las resoluciones 228(11) y 287(12), previa interposición del recurso de reconsideración(13), la Gerencia Financiera del Municipio de Tocancipá modificó las resoluciones referidas en el numeral anterior y determinó el valor de la contribución de valorización por beneficio así:

Predio Valor determinado en el acto recurrido Valor determinado en el que resolvió el recurso
Matrícula inmobiliaria 176-11645$1.440.356.088 $1.439.4.3.405
Matrícula inmobiliaria 176-3887$363.751.801$255.973.489
Matrícula inmobiliaria 176-21638$262.399.290$184.651.352
Matrícula inmobiliaria 176-5400$131.897.451 $122.279.246
Matrícula inmobiliaria 176-21758$27.265.347$20.533.853

3.2.2. De la falta de competencia. Reiteración jurisprudencial(14) 

Las demandantes alegaron que al momento de la expedición de los actos que fijaron la contribución por valorización a su cargo, la Gerencia Financiera del Municipio de Tocancipá no tenía competencia para el efecto, por cuanto el artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009(15) fijó un plazo de tres meses para que esa dependencia expidiera los actos que asignaran la contribución de valorización por beneficio local para la ejecución del plan de obras referido en el acuerdo, plazo que venció el 15 de diciembre de 2009, sin que a esa fecha se hubiera asignado la contribución.

La Sala parte de señalar que la contribución de valorización, en un principio denominada impuesto de valorización, ha sido regulada por la Ley 25 de 1921 y los decretos 868 de 1956, 1604 de 1966, 1394 de 1970 y 1333 de 1986. Que se trata de un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y puede ser requerido por los municipios que ejecuten una obra de utilidad social que genere un incremento en su valor(16).

La Ley 25 de 1921, “por la cual crea el impuesto de valorización” estableció el tributo en cuestión “como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”(17).

Más tarde, el Decreto 868 de 1956, adoptado como ley de carácter permanente por medio de la Ley 141 de 1961, reguló el impuesto de valorización como un sistema fiscal especial para la financiación de planes de obras municipales bajo el principio del beneficio general, para lo cual estableció que su monto sería distribuido según diferentes categorías económicas y la capacidad de pago.

El citado decreto dispuso que ciertos municipios podían establecer, reglamentar, distribuir y recaudar el impuesto de valorización para la ejecución de planes de obras, tanto en áreas rurales como urbanas, mediante un procedimiento especial de liquidación y distribución, con base en la capacidad económica de la tierra, establecida mediante coeficientes según su nivel o valor económico.

El Decreto 1604 de 1966(18), “Por el cual se dictan normas sobre valorización”, convertido en disposición de carácter permanente por la Ley 48 de 1968, amplió el impuesto a todas las obras de interés público ejecutadas por la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público “que beneficien a la propiedad inmueble”.

Así, el Decreto 1604 de 1966 hizo extensiva la contribución de valorización a todas las entidades de derecho público y previó la posibilidad de financiar mediante dicho gravamen toda clase de obras de interés público.

La anterior regulación fue recogida en el Decreto-Ley 1333 de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, en cuyo título III se regula la contribución de valorización y señaló, en los términos del artículo 2º del Decreto 1604 de 1996 que el establecimiento, la distribución y su recaudo le correspondía a la entidad a cuyo cargo esté la ejecución de las obras, así:

Artículo 235.- El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad Nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.

Como se expuso en el acápite de hechos probados, mediante el Acuerdo 14 del 7 de septiembre de 2009, el Concejo Municipal de Tocancipá autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras específico. En términos generales, determinó el plan de obras a construir, estableció el costo de ese plan de obras, fijó el monto distribuible y adoptó el método para la distribución de la contribución.

De igual forma, el referido acuerdo señaló que la asignación de la contribución de valorización estaba a cargo de la gerencia financiera y que, para el efecto, esa dependencia debía expedir los actos correspondientes “dentro de los tres (3) meses siguientes” a la aprobación del acuerdo, en los siguientes términos:

Artículo 8º. Asignación del monto distribuible. La gerencia financiera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá, dentro de los tres (3) meses siguientes a la aprobación del presente acuerdo, el acto administrativo que asigna la contribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección del predio, la cédula catastral y el área gravada.

Luego, mediante el Acuerdo 03 del 2 de marzo de 2010, el Concejo Municipal de Tocancipá modificó el artículo 8º del Acuerdo 14 de 2009 para efectos de establecer un término de dos meses, contados a partir de la aprobación del acto, para que la gerencia financiera expidiera los actos de asignación de la contribución, así:

ARTÍCULO 1º. Modifícase el artículo 8º del Acuerdo 14 de 2009, “Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras” el cual quedará así: ARTÍCULO 8º.– ASIGNACIÓN DEL MONTO DISTRIBUÍBLE. La Gerencia Financiera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá, dentro de los dos (2) meses siguientes a la aprobación del presente acuerdo, (2 de marzo de 2010) el acto administrativo que asigna la contribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección del predio, la cédula catastral y el área gravada.

La modificación fue adoptada, según dan cuenta los considerandos del Acuerdo 03 de 2010, en razón a que “la conciliación de la información suministrada por los propietarios que allegaron la declaración de inmuebles, con la base predial de la Gerencia Financiera, suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y la base de datos y gráfica del Sistema de Información Geográfico de la Gerencia de Planeación, conllevó un tiempo mayor al estimado inicialmente”.

Más tarde, mediante el Acuerdo 04 del 29 de abril de 2010, el Concejo Municipal del Tocancipá modificó los acuerdos 14 del 9 de septiembre de 2009 y 03 del 29 de abril de 2010. Esta nueva modificación se justificó en la necesidad de ajustar los factores de destinación económica y el área de influencia para así garantizar la equidad tributaria.

En consecuencia, con ese fin, y con el propósito de garantizar la transparencia y la exactitud de la información que sirve de soporte para la asignación de la contribución, el concejo municipal también estimó que era pertinente adecuar los términos establecidos en el artículo primero del Acuerdo 03 de 2010, y para el efecto, dispuso:

ARTÍCULO 5. Modifícase el artículo 1 del Acuerdo 03 de 2010 “Por medio del cual se modifica el artículo 8º del Acuerdo 14 de 2009 “Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras” el cual quedara así: ARTÍCULO 1º.– ASIGNACIÓN DEL MONTO DISTRIBUÍBLE. La Gerencia Financiera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá, dentro de los dos (2) meses siguientes a la aprobación del presente acuerdo, el acto administrativo que asigna la contribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección del predio, la cédula catastral y el área gravada.

ARTÍCULO 6º. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su aprobación y publicación, previa sanción.

Comuníquese, publíquese y cúmplase.

Dado en recinto del honorable Concejo Municipal de Tocancipá, a los veintinueve (29) días del mes de abril de dos mil diez (2010). Después de haber surtido los debates reglamentarios así: Primer debate en comisión segunda el día veintidós (22) de Abril de dos mil diez (2010) y segundo debate en plenaria el día veintinueve (29) de Abril de dos mil diez (2010).

En estos términos, la Sala considera que si bien los acuerdos 03 y 04 de 2010 dicen modificar las disposiciones relacionadas con los plazos que le fueron concedidos a la Gerencia Financiera para que profiriera los actos administrativos de asignación de la contribución de valorización cuyo cobro fue autorizado por el Acuerdo 14 de 2009, lo cierto es que el Concejo Municipal de Tocancipá, en realidad, en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 313 y 338 de la Constitución Política y 325 del Decreto Ley 1333 de 1986 –2 del Decreto 1604 de 1966–, estableció nuevos plazos para expedir esos actos.

Así, en el caso concreto, el plazo que tenía la gerencia financiera para proferir los actos administrativos que asignaron la contribución de valorización a cargo de las demandantes venció el 29 de junio de 2010, dado que el Acuerdo 04 de 2010 se expidió el 29 de abril de 2010.

Debido a que el 24 de mayo de 2010, la Gerencia Financiera del Municipio de Tocancipá profirió los actos administrativos que asignaron la contribución de valorización a cargo de las demandantes, esos actos fueron expedidos en el término previsto por el concejo municipal en el artículo 5º del Acuerdo 04 de 2010. De esa manera, el ente territorial no incurrió en la falta de competencia temporal alegada.

3.2.3. De la falsa motivación. Reiteración jurisprudencial(19) 

Según las demandantes, los actos administrativos acusados están falsamente motivados porque se sustentaron en el Acuerdo 14 de 2009, norma que no definió los elementos de la obligación tributaria en los términos del artículo 338 de la Constitución Política. Según dijeron, estos elementos se encuentran definidos en el Acuerdo 5 de 2009 –Estatuto de Valorización del Municipio de Tocancipá–, que no sirvió de fundamento al Acuerdo 14 de 2009.

Sobre la falsa motivación, la Sala ha precisado que constituye una causal de nulidad autónoma que se relaciona con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa, es decir que alude a los hechos del caso y a la prueba(20).

De esa forma, para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: o bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.

De acuerdo con lo anterior, la causal de nulidad invocada por las demandantes, en realidad, está referida a la violación de la ley, concretamente por la aplicación indebida de una norma. La violación de la ley por indebida aplicación de una norma ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos se hacen valer, se usan o se aplican, a pesar de no ser los pertinentes para proferir el acto administrativo.

La Sala advierte que las resoluciones demandadas se fundamentaron en los artículos 338 de la Constitución Política, 290 del Decreto 111 de 2008(21), 211 del Acuerdo 11 de 2005(22), 5, 6 y 9 del Acuerdo 5 de 2009 o Estatuto de Valorización de Tocancipá y en el Acuerdo 14 de 2009(23). Los artículos del Acuerdo 05 de 2009 referidos, señalan:

ARTÍCULO 5º. SUJETO ACTIVO. El sujeto activo de la Contribución de Valorización es el Municipio de Tocancipá. La Secretaría Municipal de Hacienda, o la entidad Municipal que defina el Alcalde, se encargará de la gestión, cálculo, determinación, asignación, recaudo, fiscalización, discusión, cobro, devolución y, en general, de la administración de esta contribución. Para los efectos del presente acuerdo, esta entidad actuará como administrador de la contribución de valorización.

PARÁGRAFO: Para efectos del presente estatuto, el administrador de la contribución de valorización tendrá las facultades previstas en el Estatuto Tributario Nacional.

ARTÍCULO 6. SUJETO PASIVO. Están obligadas al pago de la Contribución de Valorización las personas naturales o jurídicas, sean estas últimas públicas o privadas, cuando ostenten el carácter de propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en la zona de influencia de la obra o conjunto de obras que se financiarán total o parcialmente con cargo a esta contribución al momento de la asignación del tributo.

Responderán solidariamente por el monto a pagar por la Contribución de Valorización, así como por las demás responsabilidades derivadas de la misma, el propietario del bien y el poseedor. Igualmente, en los casos en los cuales se evidencie la existencia de la titularidad de un bien en cabeza de varios propietarios en comunidad, dada la solidaridad existente entre ellos, podrá la administración efectuar el cobro de la valorización a cualquiera de ellos.

El administrador de la contribución podrá perseguir ejecutivamente el bien o unidad predial materia de la Contribución de Valorización, para la satisfacción de las obligaciones a su favor.

ARTÍCULO 9º. COMPETENCIA PARA DETERMINAR LA BASE GRAVABLE. El Concejo Municipal determinará el monto distribuible de la Contribución de Valorización y aprobará el plan o conjunto de obras a ejecutarse con cargo a esta fuente.

Aunque de manera expresa el Acuerdo 14 de 2009 no citó como fundamento el Acuerdo 5 de 2009, sí desarrolló el artículo 9 del citado acuerdo, que señala que corresponde al concejo del municipio determinar el monto distribuible de la contribución y el plan de obras que se ejecutan con esos recursos. Por esto, los artículos 1 y 3 del Acuerdo 14 de 2009 dispusieron lo siguiente:

ARTÍCULO 1º. DETERMINACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN. Establécese el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local en el Municipio de Tocancipá, con la destinación específica de financiar la construcción del Plan de Obras que se relacionan a continuación:

1. Construcción camino del medio desde Ebel hasta Colpapel.

2. Construcción anillo vial Vereda Verganzo desde la autopista- Juancho Pola I.E.D. Técnico Industrial - Sector San Javier – Sector Tolima – Urbanización La Estación – Vía detrás del autódromo – Termoeléctrica Emgesa.

3. Construcción Vía de acceso al Autódromo desde la autopista al glorieta de Emgesa – Lucta a Crown (Tramo propiedad del municipio).

4. Construcción vía Piedemonte costado Nororiental a empalmar con la Variante BTS Vereda Canavita.

(…)

ARTÍCULO 3º. MONTO DISTRIBUIBLE. Fíjese en SETENTA Y UN MIL MILLONES DE PESOS ($71.000.000.000.oo), a pesos de agosto de 2009, el monto distribuible de la Valorización Local de que trata el Artículo 1º del presente Acuerdo, que corresponden al 82.6% del costo total de las obras, el 17.4% restante lo aportará la administración Municipal con recursos propios.

PARÁGRAFO. El monto distribuible antes establecido se actualizará con base en la variación del Índice de Costos de Construcción Pesada ICCP, entre agosto del año 2009 y el certificado al mes inmediatamente anterior a la asignación de la contribución de valorización, por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE.

Así, en desarrollo del Acuerdo 5 de 2009, el Acuerdo 14 de 2009 autorizó el cobro de la contribución de valorización para un plan de obras concreto, fijó el monto distribuible (artículo 3), los métodos de distribución del beneficio (artículo 6), los factores que determinan la liquidación (artículo 6º), y el costo de las obras (artículo 2). Al tiempo, delegó en la administración la asignación o individualización del monto distribuible.

En consecuencia, la Sala considera que los actos administrativos acusados fueron expedidos con sujeción a las normas vigentes pues, como se advirtió, el Concejo del municipio de Tocancipá, por medio del Acuerdo 14 de 2009, autorizó el cobro de la contribución discutida, norma que desarrolló el Acuerdo 5 de 2009. Por lo anterior, no prospera la causal de nulidad invocada.

3.2.4. De la violación de los artículos 13 y 363 de la Constitución Política.

Las demandantes alegan que los actos administrativos atacados violan los artículos 13 y 363 de la Constitución Política, porque la contribución por valorización asignada es desproporcionada frente al valor de los inmuebles, situación que atenta contra el principio de equidad que rige el sistema tributario y que, además, esa asignación no tenía en cuenta la capacidad contributiva de las demandantes.

El Tribunal no estudió la causal de nulidad propuesta en los anteriores términos porque, a su juicio, los actos administrativos demandados se limitaron a aplicar las normas que regularon la contribución de valorización para la ejecución de un plan de obras. Que fue en esas normas en las que se estableció la contribución y la forma de asignarla a cada contribuyente. Que, por tanto, los reproches contra los actos administrativos que sirvieron de sustento a los actos de asignación escapaban al objeto del proceso.

Como se explicó previamente, la contribución de valorización en discusión está regulada en los acuerdo 11 de 2005, 5 de 2009, 14 de 2009 y 03 y 04 de 2010. Sin embargo, esa situación no es suficiente para abstenerse se estudiar la causal de nulidad que por violación de los artículos 13 y 363 de la Constitución Política se le imputan a los actos administrativos atacados por cuanto mediante estos fue que, finalmente, se individualizó la contribución a cargo de los demandantes, es decir que no se trata de simples actos de ejecución como parece haberlo entendido el Tribunal.

El artículo 363 de la Constitución Política establece que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Sobre el principio de equidad, la Corte Constitucional ha señalado(24):

3.8.2.1. El principio de equidad tributaria es una manifestación específica del principio de igualdad, que se concreta en la proscripción de tratos legales tributarios diferentes injustificados, sea porque no hay razón para el trato desigual o sea porque se dé un mismo trato pese a existir razones para dar un trato desigual(25). El principio de equidad puede ser considerado en términos horizontales o verticales. La equidad horizontal implica que el sistema tributario debe dar un mismo trato a las personas que, antes de tributar, tienen la misma capacidad económica, de manera tal que mantengan su paridad luego de pagar sus tributos. La equidad vertical, relacionada con la exigencia de progresividad, implica que la carga tributaria se debe distribuir de tal manera que quienes tienen una mayor capacidad económica deben soportar una mayor cuota del impuesto(26).

La Sala, por su parte, ha señalado que el principio de equidad atiende a que se ponderen la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes, para evitar cargas excesivas o beneficios exagerados(27).

En tanto que el principio de equidad que rige el sistema tributario es una manifestación concreta del derecho a la igualdad, es del caso señalar que el artículo 13 de la Constitución Política establece el derecho a la igualdad ante la ley, a la igualdad de trato y a la igualdad de oportunidades.

La Corte Constitucional ha explicado que el derecho a la igualdad no se puede aplicar automáticamente, pues no solo exige tratar por igual a los iguales, sino tratar diferente a los desiguales(28). De modo que en cada caso se debe realizar un juicio de igualdad para determinar si se respetó el derecho a la igualdad o si el trato desigual está fundado en criterios razonables y válidos.

La Corte Constitucional también ha precisado que el derecho a la igualdad es “un derecho relacional”(29) que exige para determinar su vulneración o amenaza “un elemento adicional que la doctrina ha denominado ‘patrón de igualdad’ o ‘tertium comparationis’, según el cual debe establecerse previamente cuál es el criterio relevante de comparación, porque dos situaciones pueden ser iguales si se analizan desde una perspectiva, pero distintas cuando son vistas desde otra óptica(30)(31).

Por tanto, como lo ha precisado la Sala, para analizar si existe vulneración o amenaza del derecho a la igualdad, deben comprobarse los siguientes parámetros: i) que exista un término de referencia, pues el juicio de igualdad únicamente se hace sobre la comparación entre casos sustancialmente iguales; ii) que exista identidad de la autoridad a la que se le imputa la vulneración o amenaza del derecho a la igualdad y iii) que el tratamiento desigual sea injustificado, esto es, carente de razonabilidad y proporcionalidad(32).

Con fundamento en lo anterior, la Sala considera que la causal de nulidad no está llamada a prosperar porque las demandantes no allegaron al proceso términos de referencia que permitan establecer si mediante los actos administrativos demandados se dio un trato desigual al dado otros contribuyentes puestos en iguales condiciones o que existiera una circunstancia particular que justificara un trato desigual.

De otra parte, sobre la capacidad contributiva que las demandantes alega no fue tenida en cuente en los actos demandados, la Corte Constitucional ha señalado que “es la posibilidad económica que tiene una persona de tributar, o sea, la idoneidad subjetiva, no teórica sino real, en cuanto depende de la fuerza económica del sujeto, para ser llamado a cumplir con el deber de pagar tributos(33)(34).

La capacidad contributiva está estrechamente relacionada con el principio de progresividad, dispuesto en el artículo 363 de la Constitución Política, que impone que el reparto de la carga tributaria entre los diferentes obligados se realice según la capacidad económica de la que disponen. Es decir, que la carga tributaria sea mayor cuando mayores sean los ingresos y el patrimonio del contribuyente(35).

La contribución de valorización fue diseñada como una forma de recuperación de los gastos en que incurre una entidad para la realización de una obra en donde, a pesar de mediar un interés público, se termina por incrementar el patrimonio de terceros(36).

Al decir de la Corte Constitucional, el gravamen fue concebido para distribuir el valor agregado que una obra significa para ciertos inmuebles, es decir, como un coeficiente de reparto de costos y beneficios. Que así, el valor a pagar es en últimas el incremento patrimonial del bien en relación con la inversión de la entidad(37).

En el caso concreto, la Sala advierte que el artículo 19 del Acuerdo 05 de 2009 estableció los métodos para la distribución de la contribución de valorización así:

a) Método de los frentes

b) Método de las áreas

c) Método combinado de áreas y frentes

d) Método del avalúo

e) Método del doble avalúo

f) Método de las zonas o franjas

g) Método de los factores de beneficio

h) Método de los factores únicos de comparación

El método del avalúo consiste en la distribución de la contribución en proporción al avalúo –catastral o comercial– de los bienes inmuebles que se benefician con la obra o plan de obras objeto del cobro por valorización.

El método del doble avalúo consiste en determinar el mayor valor de un bien inmueble generado por la obra o plan de obras, mediante avalúos comerciales antes y después de la ejecución de las mismas. La contribución se liquida en forma proporcional a la diferencia de los avalúos. Este método sólo será aplicable cuando la asignación de la contribución se expida con posterioridad a la terminación de la obra o plan de obras.

Entre tanto, el método de los factores de beneficio consiste en la distribución de la contribución con base en unos factores o coeficientes numéricos que califican las características más sobresalientes de los bienes inmuebles y las circunstancias que los relacionan con la obra o plan de obras. El producto o sumatoria de los factores parciales genera el factor de distribución definitivo para cada predio.

El Acuerdo 14 de 2009 adoptó el método de factores de beneficio para efectos de distribuir la contribución de valorización que se asignó en los actos acusados. Este método tiene en cuenta las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, como el área de terreno, la destinación económica y el grado de beneficio.

Además de lo anterior, el Concejo Municipal de Tocancipá, en el artículo 6º del Acuerdo 14 de 2009, estableció de manera directa la fórmula para distribuir la contribución de valorización del plan de obras autorizado por ese acuerdo en los siguientes términos:

ARTÍCULO 6º. MÉTODO DE DISTRIBUCIÓN DEL BENEFICIO. Adóptase como método de distribución de la contribución por valorización que se establece en el presente Acuerdo, el de factores de beneficio, para lo cual se liquidará el gravamen con base en factores o coeficientes numéricos que califiquen las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, previstos en el Anexo Uno de este Acuerdo, los cuales son: área de terreno (variable base), destinación económica y grado de beneficio.

PARÁGRAFO 1º. El monto de la contribución de valorización a cargo de cada predio será el resultado de multiplicar el área de terreno por los coeficientes numéricos que correspondan a la destinación económica y el grado de beneficio.

PARÁGRAFO 2º. Los factores de liquidación para la asignación del monto distribuible serán los que tenga la unidad predial al momento de la asignación del respectivo gravamen.

Por su parte, el artículo 4 del Acuerdo 04 de 2010 modificó el Anexo Uno del Acuerdo 14 de 2009, que estaba referido a los factores de explotación económica, de la siguiente forma:

ARTÍCULO 4º. Adóptase las modificaciones al anexo 1 (factores de exploración económica) del Acuerdo 14 de 2009 “Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras” así:

La fórmula que se aplicará para la contribución individual, según estos factores y para todos los predios del área de influencia es la siguiente:

Ci = (Area Física x factor destinación económica x factor grado beneficio) / suma de las áreas ampliadas o área virtual) x monto distribuible

Donde:

Ci = Es la contribución individual.

Área Física = es el área bruta del predio descontando las áreas de afectación y de cesión según sea el caso.

Factor de Destinación Económica = corresponde a los factores del anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009 según el uso.

Factor Grado de Beneficio = Corresponde al factor de distancia del predio a las obras, contenido en el anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009.

El producto de multiplicar el área y los factores nos da el área ampliada o área virtual del predio.

Suma de las áreas ampliadas o área virtual = corresponde la suma de las áreas virtuales de la totalidad de los predios que se encuentran en el área de influencia.

Monto Distribuible = Corresponde al valor aprobado por el Acuerdo Municipal 14 de 2009.

De acuerdo con lo anterior, el avalúo catastral de los inmuebles no es un factor que deba tenerse en cuenta para fijar la contribución en el método de factores de beneficio. Así, la Sala considera que los actos administrativos no desconocen la capacidad contributiva de las demandantes porque determinaron la contribución de valorización a su cargo con sujeción a la fórmula establecida en los acuerdos 14 de 2009 y 04 de 2010 que, a su tuno, se ajusta al método acogido por el Municipio de Tocancipá.

3.2.5. De la violación del numeral 9 del artículo 95 de la Constitución Política.

Las demandantes alegan que los actos administrativos demandados violan el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución Política porque el Municipio de Tocancipá asignó una contribución por valorización sobre una vía perteneciente al Departamento de Cundinamarca.

El artículo 1º del Acuerdo 14 de 2009 dispone que el plan de obras que se financiará con la contribución de valorización comprende, entre otras obras, la “Construcción Vía de acceso al Autódromo desde la autopista a la glorieta de Emgesa – Lucta a Crown”.

Según las demandantes, al momento de la aprobación del Acuerdo 14 de 2009, el municipio no contaba con la aprobación departamental para la intervención de la vía Lucta – Crown, lo que constituye una irregularidad no solo en el trámite de la contribución ante el Concejo Municipal de Tocancipá, sino en la aprobación de la ejecución del conjunto de obras.

La Sala advierte que mediante el Oficio STM-076 del 27 de enero de 2010(38), el Secretario de Transporte y Movilidad del Departamento de Cundinamarca respondió la solicitud de permiso para intervenir la vía departamental, efectuada por el alcalde del Municipio de Tocancipá, en los siguientes términos:

Mediante el oficio de la referencia usted solicitó al Departamento autorización para adelantar obras en la vía que conduce desde Tocancipá hasta corporación Forestal en una extensión de 1.25 Kms., en consideración a que dicha vía se encuentra a cargo del Departamento de Cundinamarca, según Decreto 00171 de 2003 que la identifica con el Código 5501-01.

Esta Secretaría encuentra procedente autorizar al Municipio de Tocancipá para que realice a su costa las siguientes obras:

VíaObras a ejecutar
Desde Tocancipá hasta Corporación Forestal, en una extensión de 1.25 Kms.Ampliación, asfaltada y construcción de zonas peatonales, ciclorutas y canales hidráulicos.

La autorización otorgada mediante el presente escrito se encuentra condicionada al cumplimiento, por parte del Municipio de Tocancipá, de los siguientes requisitos:

(…)

En caso de que el Municipio de Tocancipá inicie las actividades objeto de la presente autorización sin la aceptación de las condiciones descritas en el presente documento, constituirá una manifestación de aceptación de las mismas.

Respecto de los recursos que el Municipio utilizará para adecuar las obras objeto de la presente autorización, ésta Secretaría no tiene objeción, por lo tanto considera que cualquier mecanismo de financiación que utilice el municipio es adecuado, incluída la contribución de valorización.

La presente autorización se expide con fundamento en lo establecido en el artículo 19 de la Ley 105 de 1993, Ley 1228 del 16 de julio de 2008, Decreto 1389 del 22 de abril de 2009 artículo 2º y en consideración de las funciones otorgadas mediante el Decreto Ordenanzal 260 de 2008.

Que, a su vez, mediante la Resolución 48 de 19 de abril de 2011(39), el Secretario de Transporte y Movilidad del Departamento de Cundinamarca resolvió lo siguiente:

ARTÍCULO PRIMERO: Conceder autorización al Municipio de Tocancipá, para la intervención de la vía departamental que conduce desde Tocancipá hasta la Corporación Forestal; para la denominada ampliación construcción y pavimentación anillo víal autódromo desde la glorieta Emgesa- Crown hasta Pelanga” la cual se encuentra incluida dentro del proyecto “Mejoramiento de la infraestructura vial en el área urbana y rural del municipio de Tocancipá”, en el cual se desarrollarán actividades como pavimentación de la calzada sur del tramo comprendido entre K1 + 900 al K3 + 720, desde la Planta Sidenal hasta Glorieta Emgesa; construcción de la segunda parte del boxcoulvert en intervención a la altura de la Glorieta Emgesa; terminación de la calzada sur: sardineles, anden, cicloruta; en la calzada norte no se realizará la capa de base granular y canal de aguas lluvias a lo largo de la calzada.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que la intervención de la vía departamental en cuestión si contó con la debida autorización, con anterioridad a la expedición de los actos administrativos demandados, de tal forma que resulta indiferente que la autorización haya sido posterior al Acuerdo 14 de 2009.

En todo caso, debe tenerse en cuenta que los actos mediante los que el departamento de Cundinamarca autorizó la intervención de la vía gozaron de presunción de legalidad, y, en consecuencia, son de obligatorio cumplimiento. Adicionalmente, el objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es establecer si las resoluciones acusadas se ajustaron a derecho, lo que excluye cualquier cuestionamiento que se haga de la citada autorización.

Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 2 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en contencioso de nulidad y restablecimiento promovido por García Bandera SAS y García Conejero SAS contra del Municipio de Tocancipá.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

1 Sentencias del 17 de septiembre de 2014, Radicación 250002327000201100140-01 (19896), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 9 de octubre de 2014, Radicación 25000232700020110008101 (20142; C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 23 de julio de 2015, Radicación 250002327000201100150-01 (19662) C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y 15 de octubre 2015 Radicación: 250002327000201100173-01 (19659) C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

2 Folios 355 al 370 del C.P.

3 Folios 374 al 383 del C.P.

4 Folios 28 y 29 del C.A.A.

5 Folios 34 al 37 del C.A.A.

6 Folios 48 al 52 del C.P.

7 Folios 56 al 60 del C.P.

8 Folios 64 al 68.del C.P.

9 Folios 72 al 76 de C.P.

10 Folios 80 al 84 del C.P.

11 Folios 88 al 107 del C.P.

12 Folios 112 al 126 del C.P.

13 Folios 148 al 153.

14 Idem 1

15 Artículo 8º. Asignación del monto distribuible. La gerencia financiera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá, dentro de los tres (3) meses siguientes a la aprobación del presente acuerdo, el acto administrativo que asigna la contribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección del predio, la cédula catastral y el área gravada.

16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Sentencia del 14 de junio de 2012. Radicación: 540012331000200700331 01 (18159).

17 Artículo 3º. Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras.

18 ARTÍCULO 1º. El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.

19 Idem 1.

20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia del 2 de febrero de 2012. Radicación: 250002327000200402018 01 (17490).

21 Por medio del cual se realizan los ajustes al Estatuto de Rentas Municipal Decreto 080 de 2007, establecidos por el Concejo Municipal mediante Acuerdo 15 de 2008.

22 Por el cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tocancipá.

23 Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras.

24 Sentencia C-551/15.

25 Cfr. Sentencias C-419 de 1995, C-711, C-1170 y C-1060 A de 2001, C-734 de 2002, C-1003 de 2004, C-426 de 2005, C-397 y C-913 de 2011 y C-833 de 2013.

26 Cfr. Sentencias C-419 de 1995, C-261 de 2002, C-397 de 2011 y C-833 de 2013.

27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 11 de agosto de 2011. Radicación 25000-23-27-000-2007-00098-02 (17556) C.P. William Giraldo Giraldo.

28 Sentencia T-500 de 2002.

29 Sentencia T-352 de 1997.

30 ‘Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1191 de 2001, fundamento jurídico No. 59’.

31 Ver nota a pie de página número 3.

32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de tutela de 7 de mayo de 2014).

Radicación 25000234200020140028201. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

33 Sentencias C-250 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-183 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. S.V. M.

José Gregorio Hernández Galindo).

34 Sentencia C-173 de 2010.

35 Op. Cit. Consejo de Estado, sentencia del 11 de agosto de 2011.

36 Sentencia C-1371 de 2001.

37 Ibídem.

38 Folio 164 al 167 del cuaderno principal.

39 Folios 168 al 174 del C.P.