Sentencia 2012-00279/1051-2012 de julio 6 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrado Ponente:

Dr. César Palomino Cortés

Rad.: 11001-03-25-000-2012-00279-00

Núm. interno: 1051-2012

Actor: Edil Mauricio Beltrán Pardo

Demandado: Gobierno Nacional

Asunto: Nulidad parcial del Decreto 3770 de 2009. Efectos de la derogatoria del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 que dispuso la creación de la prestación de subsidio familiar para los soldados e infantes de marina profesionales. Cosa Juzgada absoluta.

Simple nulidad – Decreto 1 de 1984

Bogotá, D.C., seis de julio de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «1.1. El acto acusado.

El ciudadano Edil Mauricio Beltrán Pardo, pretende que se declare la nulidad parcial del Decreto 3770 del 30 de septiembre de 2009, “por el cual se deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional; cuyas disposiciones y expresiones acusadas se subrayan a continuación:

“DECRETO 3770 DE 2009

(Septiembre 30)

Por el cual se deroga el artículo 11 del decreto 1794 de 2000 y se dictan otras disposiciones,

El Presidente de la República de Colombia,

en desarrollo de las normas generales señaladas en la ley 4 de 1992,

DECRETA:

ART. 1º—Derógase el artículo 11 del decreto 1794 de 2000,

PAR. 1º—Los Soldados profesionales e Infantes de Marina Profesionales de las Fuerzas Militares que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto estén percibiendo el subsidio familiar previsto en el derogado artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, continuarán devengándolo hasta su retiro del servicio.

PAR. 2º—Aclárase que el valor del subsidio familiar a que se refiere el artículo 11 del decreto 1794 de 2000 es el resultado de aplicar la siguiente fórmula: 4% salario básico mensual + 100% prima de antigüedad mensual.

ART. 2º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el artículo 11 del. Decreto 179 de 2000.

Publíquese y cúmplase”. (subrayado ajenos al texto original)”.

(…).

II. Consideraciones

1. Competencia.

La Subsección es competente para conocer, en única instancia, de la presente demanda de nulidad contra el inciso único del artículo primero, y contra la expresión normativa “y deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000”, contenida en el artículo segundo del Decreto 3770 de 2009 “por el cual se deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 y se dictan otras disposiciones”, publicado en el Diario Oficial 47.488; conforme con el artículo 128 numeral 1 del Código Contencioso Administrativo.

2. Problema jurídico.

La Sala debe establecer si las disposiciones acusadas contenidas en Decreto 3770 de 2009 generan una desmejora salarial y prestacional a los soldados e infantes de marina profesionales, desconociendo derechos adquiridos y configurando un acto de discriminación que vulnera el principio de igualdad y la proscripción de regresividad de los derechos de contenido prestacional.

Sobre el particular, amerita precisar que esta Subsección resolvió recientemente un problema jurídico con idénticas características, relativo a la demanda de nulidad total del Decreto 3770 de 2009, por tanto, se procederá a realizar un análisis preliminar con miras a establecer si sobre el juicio de legalidad del Decreto 3770 de 2009 operó el fenómeno jurídico de la Cosa Juzgada, por cuanto que resulta relevante determinar la existencia o no de impedimento para emprender su examen.

3. El fenómeno jurídico de la cosa juzgada.

Como se señaló procederá la Sala a establecer inicialmente la existencia o no de impedimento para abordar el análisis de las normas acusadas contenidas en el Decreto 3770 de 2009 por razón del advenimiento del fenómeno de la Cosa Juzgada; poniendo de presente que se aprecia que mediante Sentencia del 8 de junio de 2017, dentro del expediente 11001-03-25-000-2010-00065-00 (RI 0686-2010), con ponencia del actual magistrado ponente, esta subsección estudió de fondo la legalidad del acto administrativo sub examine y decidió “declarar, con efectos ex tunc, la nulidad total”.

La declaratoria de nulidad total del Decreto 3770 de 2009, con efectos ex tunc (desde entonces), con lleva a que este acto administrativo haya perdido validez desde el momento mismo en que fue proferido, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban antes de su expedición; deviniendo en un imposible fáctico y jurídico someter a un nuevo juicio de legalidad al acto que ya fue declarado nulo.

En ese sentido, la Sala advierte que en la medida en que las disposiciones y expresiones normativas del acto administrativo demandando ya fueron examinadas anteriormente y sobre ellas obra un pronunciamiento de esta Corporación que lo conminó a la invalidez por nulidad; se constituye un impedimento insuperable para realizar un pronunciamiento de fondo, toda vez que se precisa el advenimiento del fenómeno jurídico de la cosa juzgada absoluta.

En materia de cosa juzgada, y para efectos de clarificar el alcance de sus efectos frente al caso estudiado, conviene realizar las siguientes consideraciones:

3.1. Definición y alcance

La cosa juzgada es una institución jurídico-procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica.

De esta definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación, y en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico. Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio.

De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.

La fuerza vinculante de la cosa juzgada se encuentra limitada a quienes plasmaron la litis como parte o intervinientes dentro del proceso, es decir, produce efecto Inter partes. No obstante, el ordenamiento jurídico excepcionalmente le impone a ciertas decisiones efecto erga omnes, es decir, el valor de cosa juzgada de una providencia obliga en general a la comunidad, circunstancia que se establece en materia penal y constitucional (C.P. art. 243).

Al operar la cosa juzgada, no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio.

En principio, cuando un funcionario judicial se percata de la operancia de una cosa juzgada debe rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, y en último caso, procede una sentencia inhibitoria.

La Corte Constitucional ha señalado los siguientes elementos para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada:

“Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente.

Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.

Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada”(1).

(negrilla ajenas al texto original)

3.2. Cosa juzgada formal y cosa juzgada material.

La cosa juzgada formal se presenta “...cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”(2), o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual(3). Este evento hace que “...no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado...”(4)

Por su parte, la cosa juzgada material, “...se [presenta] cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica...” (5)

Esta restricción tiene sustento en el artículo 243 de la Constitución Política, según el cual “ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo...”. De este modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un elemento normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido esencial de la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la cosa juzgada.

Cuando una disposición es declarada inexequible o nula, la cosa juzgada material produce como efecto, una limitación de la competencia del legislador o la autoridad administrativa (ordinario o extraordinario), que le impide reproducir el contenido material de la norma que no se ajusta a la Carta Fundamental y/o a la Ley, y en el evento que ello ocurra el juzgador debe proferir un fallo de inexequibilidad o nulidad por la violación del mandato dispuesto en el artículo 243 de la Constitución Política.

Cuando es declarada exequible una disposición o negadas las pretensiones de la demanda de nulidad por encontrar que el acto administrativo se ajusta a Derecho, el fenómeno de la cosa juzgada material, produce como regla general la imposibilidad para el Juez de instancia de pronunciarse sobre la materia previamente resuelta, ya que puede conducir a providencias contradictorias que afecten la seguridad del ordenamiento jurídico, o alteren la confianza legítima de los administrados en la aplicación de la Constitución, o vulneren el principio de la igualdad.

3.3. El tránsito a cosa juzgada de las normas contenidas en el Decreto 3770 de 2009.

Con el propósito de recabar en las circunstancias que dieron origen en la imposibilidad para resolver sobre los aspectos acusados de nulidad del Decreto 3770 de 2009, por advenimiento del fenómeno de la Cosa Juzgada, se hace necesario establecer, de una parte la existencia de identidad formal y material entre el objeto y materias regladas por el acto acusado, como su coincidencia entre los temas, hechos y fundamentos demandados en nulidad que son objeto de este pronunciamiento, y los que fueron sustento para la providencia adoptada por la Sección Segunda de esta Corporación en la Sentencia del 8 de junio de 2017. Así mismo, para tal cometido, se revisaran los demás criterios jurisprudencialmente definidos, a los que se ha hecho alusión anteriormente.

a) Identidad de partes.

El Decreto 3370 de 2009 se encuentran proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en desarrollo de la Ley 4 de 1992, y está signado por el Jefe del Estado, Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, y los Ministros del Ramo, lo que significa que es un acto administrativo emanado del Gobierno Nacional.

La acción de nulidad contra el Decreto 3370 de 2009 fue incoada con ocasión de la demanda que fuera fallada mediante providencia del 8 de junio de 2017 por el ciudadano Jaime Alberto Duque Casas en nombre y representación de la Fundación Colombiana Sentimiento Patrio de los soldados e infantes de marina profesionales “Sedesol”, contando con la coadyuvancia como tercero interviniente del ciudadano Edil Mauricio Beltrán Pardo. Misma persona que acude a la jurisdicción contenciosa administrativa en esta acción de nulidad.

El cuestionamiento sobre la validez de los dos actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, mencionados, se lleva a cabo a través de la acción pública de nulidad, mecanismo que per se tiene como único interés el general, basado en la garantía del respeto por los principios de Supremacía de la Constitución y de Legalidad; por lo que no podría decirse que existe un litigio entre las partes propiamente dicho, sino que se trata de la preservación del orden jurídico a través de un mecanismo procesal abierto y accesible a cualquier ciudadano colombiano.

Debe señalarse además que el ordenamiento jurídico prevé casos en los cuales es posible realizar el control automático de constitucionalidad o legalidad por parte del Juez Constitucional o Administrativo, caso en el cual no se desnaturaliza el propósito del juicio de legalidad, pero si queda en evidencia la inexistencia de “partes” como tradicionalmente se conocen en el Derecho Procesal.

A pesar de las observaciones realizadas, ciñéndonos exclusivamente a un criterio procesal, y con el fin de desentrañar los posibles efectos de la Cosa Juzgada sobre el análisis al que se sometería la legalidad del Decreto 3770 de 2009, se sostendrá que las partes involucradas en esta demanda de nulidad cuyo conocimiento se ha avocado y las partes que sostuvieran la controversia desatada mediante la Sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proferida el 8 de junio de 2017; son plenamente coincidentes, por cuanto que se trata del Gobierno Nacional, quien actúa como sujeto pasivo o parte demandada, y un “ciudadano” quien obra como sujeto activo o parte actora.

b) Identidad de causa

Para constituir la identidad de causa petendi se procedió a revisar la coincidencia o no sobre las pretensiones de las demandas de nulidad interpuestas contra el Decreto 3770 de 2009; la que fuera objeto de la sentencia del 8 de junio de 2017 y la que motivara este pronunciamiento, respectivamente. Concluyendo que existe identidad sobre la causa.

En efecto, tanto del estudio de la demanda que se incoara contra el Decreto 3770 de 2009 y que obtuviera sentencia del 8 de junio de 2017, como en el libelo que actualmente se examina, se establece que las normas violadas y los conceptos de violación que se expusieran en uno y otro caso se fundamentan en los mismas consideraciones, como en idénticas circunstancias de hecho y de derecho. Ambas demandas se encaminan a señalar que el acto administrativo acusado genera condiciones de desmejora prestacional a los soldados e infantes de marina profesionales al habérseles privado del derecho al subsidio familiar, vulnerando el principio de igualdad y progresividad, como la proscripción de discriminación y regresión de los derechos de contenido prestacional.

c) Identidad de objeto.

La Sentencia proferida por esta Corporación el 8 de junio de 2017 versa respecto de la legalidad del Decreto 3770 de 2009; acto administrativo que también es acusado en la actualidad y materia de esta providencia. Por tanto, siendo el contenido material del acto administrativo que se somete a juicio de legalidad idéntico al que ya fue anteriormente estudiado, se establece la plena identidad de objeto entre estos.

III. Decisión

Como corolario de lo argumentado, la Sala estima que existe impedimento para pronunciarse de fondo respecto de la legalidad de las disposiciones contenidas en el Decreto 3770 de 2009, como quiera que se presenta el advenimiento del fenómeno jurídico de la cosa juzgada, al encontrar identidad entre las partes, el objeto y la causa de esta litis y aquella trabada con ocasión de la sentencia proferida por esta Corporación el 8 de junio de 2017.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

ESTAR A LO RESUELTO en la Sentencia del 8 de junio de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, dentro del expediente 11001-03-25-000-2010-00065-00 (RI 0686-2010).

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

1 Ver entre otras Sentencias de la Corte Constitucional, C-774 de 2001 y T-153 de 2010.

2 Corte Constitucional. Sentencia C-489 de 2000.

3 Corte Constitucional. Sentencia C-565 de 2000.

4 Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992.

5 Corte Constitucional. Sentencia C-427 de 1996.