Sentencia 2012-00292 de febrero 20 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2012-00292-00

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Acción: Nulidad.

Actor: Nelson León Bedoya García

Bogotá, D. C., veinte de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala:

El problema jurídico consiste en dilucidar si el acto administrativo acusado, a saber, la Resolución 00027 de 30 de marzo de 2012, “Por la cual se adiciona y modifica la Resolución 4240 de 2000”, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, fue emitida con fundamento en una norma que no existe y sin motivación.

La resolución demandada reza:

“Resolución 000027 de 2102 (sic)

(30 de marzo de 2012)

Por la cual se adiciona y modifica la Resolución 4240 de 2000

El Director General de Aduanas Nacionales

En ejercicio de las facultades legales conferidas en el numeral 12 del artículo 6º del Decreto 4048 de 2008 y,

CONSIDERANDO:

Que el parágrafo del artículo 41 del Decreto 2685 de 1999, le otorga a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la facultad de adoptar las medidas necesarias para limitar el ingreso o salida de mercancías por los lugares habilitados bajo control aduanero, por razones de seguridad nacional previamente determinadas por el Gobierno Nacional o por razones de control, por lo que es fundamental determinar el alcance de las medidas adoptadas en el artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000 (resalta la Sala).

RESUELVE:

ART. 1º.—Modifíquese el numeral 3º y adiciónese un numeral al artículo 39-1 de la Resolución 4240 de 2000 así:

3. 40.11, 40.12, y 40.13 del arancel de aduanas, por las jurisdicciones de las direcciones seccionales de Urabá, Tumaco, Maicao y Riohacha, salvo aquellas mercancías que ingresen al departamento de La Guajira por Puerto Bolívar.

4. 17.01 del arancel de aduanas, por las jurisdicciones de las direcciones seccionales de Urabá y Tumaco.

ART. 2º—Derogatorias y vigencia. …”.

Contra la anterior disposición el actor endilga los siguientes cargos:

Primer cargo: A juicio del actor, el acto está falsamente motivado porque está fundamentado en un parágrafo, que no existe, en el artículo 41 del Decreto 2685 de 1999.

El artículo 41 del Decreto 2685 de 1999, consagra:

“ART. 41.—Lugares habilitados para el ingreso y salida de mercancías bajo control aduanero. “Artículo modificado por el artículo 1º del Decreto 111 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:” Son aquellos lugares por los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales permite el ingreso y salida de mercancías bajo control aduanero del territorio aduanero nacional. En el acto administrativo de habilitación deberán delimitarse claramente los sitios que constituyen zona primaria aduanera, disponiendo si fuere del caso, su demarcación física y señalización.

Para la habilitación de puertos y aeropuertos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales exigirá que las instalaciones destinadas a las operaciones de cargue, descargue, custodia, almacenamiento y traslado de las mercancías bajo control aduanero y aquellas áreas destinadas a la realización de las operaciones aduaneras, cuente con la debida infraestructura física y con los sistemas y dispositivos de seguridad que garanticen, a satisfacción de dicha entidad, la seguridad de las mercancías y el pleno ejercicio del control aduanero.

La autoridad aduanera, en coordinación con las autoridades portuarias y aeroportuarias y con los administradores de los puertos y aeropuertos habilitados, dispondrá de las medidas y procedimientos tendientes a asegurar en la zona primaria aduanera, el ejercicio sin restricciones de la potestad aduanera, donde además de lo previsto en el inciso anterior, deberá reglamentar conjuntamente con las autoridades competentes, la circulación de vehículos y personas y disponer de sistemas de identificación de los mismos.

El incumplimiento de las medidas establecidas en desarrollo de lo previsto en este artículo por parte de los titulares de la habilitación podrá ocasionar la pérdida de la habilitación para la entrada y salida de mercancías del territorio aduanero nacional.

PAR.—La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de conformidad con los compromisos internacionales debidamente adquiridos por el país, podrá, por razones de seguridad nacional previamente determinadas por el Gobierno Nacional o por razones de control, establecidas conforme a los criterios del sistema de administración del riesgo, adoptar medidas para limitar el ingreso o salida de mercancías por los lugares habilitados.

En todo caso las medidas de limitación de ingreso o salida de mercancías deberán estar debidamente soportadas o justificadas en los análisis previos de la información y evidencia que arroje el sistema de administración del riesgo, y ser proporcionales al fin que se persiga” (resalta la Sala).

La resolución acusada fue expedida en el año 2012, cuando el artículo 41 del Decreto 2685 de 1999 ya había sido modificado por el artículo 1º del Decreto 111 de 2010; además, el parágrafo del artículo 41 siempre ha existido desde la expedición del Decreto 2685 de 1999, en el sentido de facultar a la DIAN para adoptar medidas para limitar el ingreso o salida de mercancías por los lugares habilitados. En efecto, esta norma disponía:

“ART. 41.—Son aquellos lugares por los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales permite el ingreso y salida de mercancías bajo control aduanero del territorio aduanero nacional.

En el acto administrativo de habilitación deberán delimitarse claramente los sitios que constituyen zona primaria aduanera, disponiendo si fuere del caso, su demarcación física y señalización.

Para la habilitación de puertos y aeropuertos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales exigirá que las instalaciones destinadas a las operaciones de cargue, descargue, custodia, almacenamiento y traslado de las mercancías bajo control aduanero y aquellas áreas destinadas a la realización de las operaciones aduaneras, cuenten con la debida infraestructura física y con los sistemas y dispositivos de seguridad que garanticen, a satisfacción de dicha entidad, la seguridad de las mercancías y el pleno ejercicio del control aduanero.

La autoridad aduanera, en coordinación con las autoridades portuarias y aeroportuarias y con los administradores de los puertos y aeropuertos habilitados, dispondrá de las medidas y procedimientos tendientes a asegurar en la zona primaria aduanera, el ejercicio sin restricciones de la potestad aduanera, donde además de lo previsto en el inciso anterior, deberá reglamentar conjuntamente con las autoridades competentes, la circulación de vehículos y personas y disponer de sistemas de identificación de los mismos.

El incumplimiento de lo previsto en este artículo por parte de los titulares de la habilitación podrá ocasionar la pérdida de la habilitación para la entrada y salida de mercancías del territorio aduanero nacional.

PAR.—La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá por razones de control, prohibir o restringir el ingreso o salida de determinadas mercancías por los lugares habilitados” (resalta la Sala).

De lo expuesto, se tiene que la DIAN sí tenía la facultad para expedir el acto acusado, por lo que no estuvo falsamente motivado en el parágrafo del artículo 41 del Estatuto Aduanero, luego el cargo no prospera.

La Sala reitera lo expresado en reciente fallo de 23 de enero de 2014 (Exp. 2012-00293, actor: Nelson León Bedoya García, quien es el mismo de este proceso, C. P. Guillermo Vargas Ayala), en el cual se denegaron las pretensiones de la demanda, relativas a declarar la nulidad de la Resolución 001144 de 17 de febrero de 2012, que adicionó y modificó la Resolución 4240 de 2000, expedida por la DIAN, en la cual manifestó que era evidente que la acusación del demandante, respecto a una supuesta falsa motivación por la inexistencia del parágrafo del artículo 41 del Decreto 2685 de 1999, que fundamentó el acto, no tenía asidero.

Segundo cargo: Según el demandante, el acto no está motivado, porque en él no se explican, justifican ni detallan las razones de seguridad nacional previamente determinadas por el Gobierno Nacional o las razones de control que motivan su expedición, pese a que la administración está obligada a expresarlas de manera cierta, clara y objetiva.

Diferentes pronunciamientos de esta corporación han reiterado la necesidad de que los actos administrativos sean motivados; precisamente la reciente sentencia de 23 de enero de 2014, antes mencionada, sobre la motivación de las decisiones de la administración, expuso:

“Motivación de los actos administrativos. Constituye un elemento necesario para la existencia de un acto administrativo que haya unos motivos que originen su expedición y que sean fundamento de la decisión que contienen. Es decir, deben existir unas circunstancias o razones de hecho y/o de derecho que determinan la expedición del acto y el contenido o sentido de la respectiva decisión.

Los motivos son entonces el soporte fáctico y jurídico que justifican la expedición del acto administrativo y el sentido de su declaración y, por lo general, cuando por disposición legal deben ponerse de manifiesto, aparecen en la parte motiva o considerativa del acto. En todo caso aunque no se manifiesten expresamente los motivos debe existir una realidad fáctica y jurídica que le de sustento a la decisión administrativa, que normalmente está contenida en los “antecedentes del acto”, representados por lo general en diferentes documentos como estudios, informes, actas, etc.”.

(…).

Respecto de los actos administrativos de carácter general, en razón a su naturaleza y alcance, por regla general es suficiente tener como motivación en ellos la indicación de sus fundamentos legales y de su objeto, salvo que exista una disposición de ley que ordene una motivación diferente, tal como lo ha precisado la jurisprudencia de esta corporación(1) (resalta la Sala).

(…).

La falta de motivación plantea al juez un problema de valoración directa del cuerpo o contenido del acto para determinar si se expresan o no las razones para su expedición y si lo dicho es suficiente para tener como motivación”.

En este caso, la norma que otorga facultades a la DIAN para restringir o limitar el ingreso o salida de mercancías por lugares habilitados, como ya se dijo, es el parágrafo del artículo 41 del Decreto 2685 de 1999, que exige que la decisión se soporte en razones de seguridad nacional, previamente determinadas por el Gobierno Nacional o por razones de control, y que, en todo caso las medidas estén soportadas o justificadas en los análisis previos de información y evidencia que arroje la metodología de administración del riesgo, y sean proporcionales al fin perseguido.

En el acto acusado, que es de carácter general, se lee que “es fundamental determinar el alcance de las medidas adoptadas en el artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000” (“Por la cual se reglamenta el Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999”). La normativa contenida en el Decreto 2685 de 1999, Estatuto Aduanero, no consagra una disposición especial sobre la forma de motivar los actos administrativos sobre la materia.

Ahora bien, el mencionado artículo 39, dispuso restricciones y prohibiciones para el ingreso de mercancías al territorio nacional.

Lo cierto es que el acto acusado consideró que su expedición era fundamental para determinar el alcance de las medidas adoptadas en el artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000, norma esta que goza de presunción de legalidad, lo que indica que las medidas de limitación de ingreso de mercancías debieron estar soportadas o justificadas en los análisis o estudios previos que se tuvieron en consideración para expedir dicho artículo 39, que se presume fue motivado, que fue el que dispuso las restricciones o prohibiciones para el ingreso de ciertas mercancías al territorio aduanero nacional.

El actor no explicó por qué el acto acusado no dio alcance a dichas medidas, o fue más allá de ellas, de manera que pudiera estar falsa o parcialmente motivado, o de alguna manera mal motivado o insuficientemente motivado. Los argumentos del actor no logran desvirtuar la presunción de legalidad de que goza el acto acusado.

En este evento si bien la motivación es breve y resumida, no enerva la legalidad del acto acusado.

Para la Sala es pertinente hacer alusión a la modificación del artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000, mediante la Resolución 001144 de 17 de febrero de 2012(2), cuya nulidad fue solicitada por el mismo actor, y denegada por esta Sección en la providencia de 23 de enero de 2014, antes citada, porque los cargos formulados son idénticos a los endilgados en esta oportunidad, y tampoco fueron desvirtuados.

La Resolución 001144 de 17 de febrero de 2012, modificó el artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000, y la adicionó, entre otras, con un artículo nuevo, que denominó artículo 39-1 que, según la exposición de motivos que obra a folios 44 a 46 del cuaderno principal, se hizo para asignarle un título a las prohibiciones que existen para el ingreso de mercancías dándole la categoría que tienen; textualmente la resolución en comento dice: “que se hace necesario determinar el alcance de las medidas adoptadas en el artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000, precisando específica y expresamente tanto las restricciones como las prohibiciones para el ingreso de mercancías en las zonas primarias”.

Posteriormente, la resolución acusada en el presente proceso Nº 00027 de 30 de marzo de 2012, modificó el numeral 3º y adicionó el numeral 4º del artículo 39-1 de la Resolución 4240 de 2000 y en sus considerandos tuvo en cuenta no solamente el parágrafo del artículo 41 del Decreto 2685 de 1999, sino también, como ya se precisó, consideró que “es fundamental determinar el alcance de las medidas adoptadas en el artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000”.

Lo anterior indica que el artículo 39-1, es un artículo nuevo que se adicionó a la Resolución 4240 de 2000, mediante la Resolución 001144 de 17 de febrero de 2012, para dar alcance al artículo 39, en los siguientes términos:

“ART. 2º—Adiciónese un artículo a la Resolución 4240 de 2000 así:

‘ART. 39-1.—(Adicionado por el artículo 2º de la Resolución 001144 de 2012). Prohibiciones al ingreso de mercancías. Se prohíbe la importación de los bienes clasificados en las siguientes partidas y subpartidas que se mencionan a continuación:

1. …

2. …

3. 40.11, 40.12 y 40.13 del arancel de aduanas, por las jurisdicciones de las direcciones seccionales de Urabá, Tumaco, Maicao y Riohacha”.

El acto acusado arguye dar alcance al mismo artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000, y por ello modificó el artículo 39-1 (adicionado por la Res. 001144/12) en el numeral 3º, y lo adicionó con el numeral 4º que no existía.

El numeral 3º fue modificado por el acto acusado, exceptuando de la restricción las mercancías que siendo de las partidas mencionadas, ingresen al país por Puerto Bolívar en el departamento de La Guajira.

El artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000, consagró la misma prohibición en los siguientes términos: “Se prohíbe la importación, por la jurisdicción de las administraciones de aduana de Maicao y Riohacha de los bienes clasificados en las partidas arancelarias 40.11 a 40.13 y…”; y había excluido de la prohibición las mercancías que ingresaran al departamento de La Guajira por Puerto Bolívar. Luego la DIAN lo precisó en el acto acusado.

El acto acusado, como ya se dijo, también adicionó el numeral 4º al artículo 39-1 de la Resolución, así: “4. 17.01 del arancel de aduanas, por las jurisdicciones de las direcciones seccionales de Urabá y Tumaco”, lo que indica que se prohíbe el ingreso de bienes de esta subpartida, por estas jurisdicciones.

Lo cierto es que la disposición en comento, en efecto dio alcance a la prohibición ya consagrada en el artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000 que, como ya se dijo, goza de presunción de legalidad, que textualmente, entre otras, señala:

“Se prohíbe la importación, por la jurisdicción de las administraciones de aduana de Maicao y Riohacha, de los bienes clasificados en las subpartidas arancelarias… y en las partidas arancelarias 10.06 y 17.01”.

De manera que los antecedentes de la norma acusada están dados por los fundamentos y documentos que llevaron a la expedición de la Resolución 4240 de 2000 y, específicamente, de su artículo 39.

Así pues, los cargos formulados no prosperan, en tanto no desvirtúan la presunción de legalidad de que goza el acto administrativo demandado.

Por lo anterior, se denegarán las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de febrero de 2014».

(1) Sentencias de 28 de octubre de 1999, Expediente 3443, C. P. Juan Alberto Polo Figueroa; 26 de julio de 2001, Expediente 6717 y 13 de marzo de 2003, Expediente 6708-6780, C. P. Manuel S. Urueta Ayola; 17 de abril de de 2008, Expediente 2004 00202 01, C. P. Martha Sofía Sanz Tobón. En la Sección Tercera, auto de 12 de diciembre de 2004, Expediente 29.754, C. P. Ruth Stella Correa Palacio. En la Sección Cuarta, sentencia de 29 de mayo de 2003, Expediente 13104, C. P. Germán Ayala Mantilla.

(2) Folio 49 del cuaderno principal.