Sentencia 2012-00293/22005 de diciembre 13 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 76001-23-31-000-2012-00293-01(22005)

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Referencia: acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A.

Demandado: U.A.E. DIAN

Temas: Competencia del superior

Bogotá, D. C., trece de diciembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En el caso, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Compañía Mundial de Seguros S. A. demandó las siguientes resoluciones:

1. Nº 1-88-241-06-70-0005 de 8 de julio de 2011

2. Nº 1-88-241-06.56-008 de 24 de agosto de 2011

3. Nº 01-88-236-408-607-0007 de 22 de noviembre de 2011

Estas resoluciones fueron proferidas, las dos primeras, por la división de gestión de liquidación y, la última por la división de gestión jurídica, de la Dirección Seccional de Aduanas de Cali. Dicha aseguradora demandó estos actos administrativos en cuanto ordenaron hacer efectiva la Póliza de Seguro de Cumplimiento de Disposiciones Legales Nº 100005069 que esa misma Compañía expidió con certificado Nº 6102129 del 22 de febrero de 2008, anexo de modificación y certificado Nº 6106469 del 04 de marzo de 2008, constituida por la sociedad Petroleum Exploration International S.A., a favor de la DIAN para amparar la importación temporal a corto plazo de la declaración de importación Nº 13726010851892 del 31 de agosto de 2009 modificada por la Nº 13726010887340 del 01 de marzo de 2010, “hasta por el valor asegurado” de $1.044.999.469.

El tribunal declaró la nulidad parcial de las siguientes resoluciones:

1. Nº 1-88-241-06-70-0005 de 08 de julio de 2011

2. Nº 1-88-241-0656-007 de 19 de agosto de 2011

3. Nº 1-88-241-0656-008 de 24 de agosto de 2011

4. Nº 1-88-236-408-607-0006 de 22 de noviembre de 2011

5. Nº 1-88-236-408-607-0007 de 22 de noviembre de 2011

El a quo precisó que tales actos son nulos en cuanto en ellos “se ordenó hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales Nº 100005069, expedida por la Compañía Mundial de Seguros S.A.”, toda vez que la DIAN violó los derechos al debido proceso y defensa de la demandante al proferir los actos, sin que previamente hubiera definido la situación jurídica de la mercancía importada. Consideró que, tratándose de importaciones a corto plazo, primero debió ordenar la aprehensión y el decomiso de la mercancía y, luego si, declarar el incumplimiento de la obligación aduanera y ordenar la efectividad de la garantía. Negó las demás pretensiones.

Dentro de la oportunidad legal, presentaron escritos de apelación la DIAN y Petroleum Exploration International S.A. Sucursal Colombia.

En primer lugar, la Sala advierte, de una parte, que sin motivación expresa el tribunal declaró la nulidad parcial de los actos cuya legalidad cuestionó la Compañía Mundial de Seguros en la demanda y las resoluciones números 1-88-241-0656-007 de 19 de agosto de 2011 y 1-88-236-408-607-0006 de 22 de noviembre de 2011, por las que la DIAN resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos por Petroleum Exploration International S.A. Sucursal Colombia contra la Resolución 1-88-241-06-70-0005 de 08 de julio de 2011.

De otra parte, aunque el tribunal declaró la nulidad parcial de dichos actos en cuanto, en ellos, “se ordenó hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales Nº 100005069, expedida por la Compañía Mundial de Seguros S.A.”, guardó silencio frente al restablecimiento del derecho consecuente, al disponer en el ordinal TERCERO: “Negar las demás pretensiones de la demanda”.

Antes de referirse a los recursos de apelación presentados, la Sala revisa si la decisión desconoce el principio de congruencia de la sentencia, de que trata el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el 308 inciso tercero del CPACA.

De conformidad con dicho principio, la sentencia debe concordar con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda, pues esta fija el marco de decisión, pues, por regla general, el juez no puede otorgar más de lo pedido.

En el presente asunto, en el acápite de pretensiones de la demanda, la actora pidió, en el numeral 2.1 “la nulidad de (...) las resoluciones 1-88-241-06-70-0005 de julio 08 de 2011 de la División de Gestión de Liquidación y sus confirmatorias 1-88-241-06.56-008 de agosto 24 de 2011 (...) y 01-88-236-408-607-0007 de noviembre 22 de 2011” y, en el numeral 2.2, “se declare que era improcedente la efectividad y cobro de la garantía, Seguro de Cumplimiento de Disposiciones Legales Nº 100005069 (...)”.

Estas pretensiones son claras y expresas, la actora pide la nulidad de las tres resoluciones mencionadas, en cuanto ordenan hacer efectiva la póliza de garantía que la Compañía Mundial de Seguros expidió.

De otra parte, en la demanda se señaló como “litisconsorte necesario” a la importadora Petroleum Exploration International S. A. Sucursal Colombia(36). El 11 de septiembre de 2012, dicha empresa presentó memorial que denominó “Contestación de demanda / Reconocimiento de litisconsorte necesario”(37), pero, en realidad, es una demanda. El 11 de enero de 2013, el tribunal, con fundamento en los artículos 51 y 83 del Código de Procedimiento Civil, reconoció a la importadora como litisconsortenecesariodelaparteactora(38), decisión que no fue recurrida.

Sin embargo, la Sala debe revisar cuál es el alcance de las facultades del litisconsorte al intervenir en el proceso, para determinar si la sentencia se ajustó o no al principio de congruencia.

El litisconsorte puede intervenir en el proceso siempre que no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia, con las facultades propias de la parte que ayuda(39).

En asuntos en que se demandan los actos administrativos que declararon el incumplimiento de la obligación aduanera amparada por una póliza de seguros constituida a favor de la DIAN y, en consecuencia, la efectividad de la garantía ofrecida, la Sala ha señalado que el litisconsorcio que puede existir en estos casos, entre el asegurador, persona jurídica que asume los riesgos del siniestro y el tomador del seguro [la importadora], es el denominado litisconsorcio cuasinecesario, toda vez que la compañía aseguradora y el tomador pueden demandar o no dichos actos y hacerlo de manera independiente, pues les asiste un interés individual, por tal razón, cada uno podría acceder a la jurisdicción en demanda de protección de su derecho en particular, sin que sea necesario que acudan conjuntamente, pues el acto en comento “obliga directamente a la aseguradora al pago de la indemnización materia del seguro a favor de la entidad pública beneficiaria, mientras que al contratista la efectividad de la garantía lo deja expuesto a una repetición del importe pagado, cuando a ello hubiere lugar, pero, con todo, la nulidad podría terminar beneficiándolos a ambos, con lo cual la sentencia extendería sus efectos jurídicos”(40).

Así, en el caso, si no hubiera acudido la tomadora de la póliza de seguros, sería suficiente la presencia de la aseguradora para decidir la controversia.

Ahora bien, el tribunal reconoció a la importadora como litisconsorte necesario(41) de la actora, aunque como se indicó, se está ante la figura del “litisconsorte cuasinecesario”, sin embargo, tal denominación no constituye causal de nulidad y, de considerarla una irregularidad, se tiene por subsanada, pues las partes actuaron sin proponerla, además, en el trámite del proceso se le garantizaron sus derechos.

Como litisconsorte cuasinecesario, Petroleum Exploration International S. A. Sucursal Colombia presentó demanda en interés particular, para que se anule el artículo 1º de la Resolución 1-88- 241-06-70-0005 del 8 de julio de 2011.

En esas condiciones, cabe señalar que la intervención del litisconsorte está limitada a la oportunidad en que llega al proceso, toda vez que no pueden desconocerse los términos previstos en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo que, en el numeral 2º, establece que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “caducará al cabo de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”(42).

Petroleum Exploration International S.A. Sucursal Colombia, la importadora, interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, apelación contra la Resolución 1-88-241-06-70-0005 de 08 de julio de 2011, que fueron decididos por la DIAN mediante las resoluciones 1-88-241-06.56-007 del 19 de agosto de 2011(43) y 01-88-236-408-607-0006 del 22 de noviembre de 2011(44), en el sentido de confirmar el acto recurrido. Esta última resolución fue notificada personalmente a la representante legal de la empresa, el 6 de diciembre de 2011(45).

Por otra parte, Petroleum Exploration International S.A. Sucursal Colombia llegó a este proceso el 11 de septiembre de 2012, para ese momento, habían transcurrido más de cuatro (4) meses, término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que pudo formular contra las resoluciones 1-88-241-06-70-0005 de 08 de julio de 2011, 1-88-241-06.56-007 del 19 de agosto de 2011 y 01-88-236-408-607-0006 del 22 de noviembre de 2011 que afectaban sus intereses, pues en aquella se declaró el incumplimiento de la obligación aduanera a su cargo.

Dado que para la fecha en que Petroleum Exploration International S.A solicitó su intervención en el proceso había operado el fenómeno de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el marco de decisión se concreta a las pretensiones formuladas por la Compañía Mundial de Seguros en la demanda, esto es, la nulidad de las resoluciones 1-88-241-06-70-0005 de 8 de julio de 2011 [“ARTÍCULO SEGUNDO”], 1-88-241-06.56-008 de 24 de agosto de 2011 y 01-88-236-408-607-0007 de 22 de noviembre de 2011, únicamente en cuanto ordenan hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales expedida por esa aseguradora, pues el incumplimiento de la obligación aduanera declarada en cabeza del importador adquirió firmeza(46).

En suma, dado que la sociedad Petroleum Exploration International S.A. no demandó en tiempo su pretensión para que se anulara el ARTÍCULO PRIMERO de la Resolución 1-88-241-06-70-0005 de 8 de julio de 2011, la acción caducó.

Además, como lo indicó la demandante al alegar de conclusión, el garante interviene cuando el siniestro ocurre. La obligación aduanera garantizada debe ser acreditada por el importador, el tomador de la póliza. En el caso, la importadora debía terminar la modalidad de importación temporal a corto plazo antes de su vencimiento, esto es, hasta el 31 de agosto de 2010 y dado que no cuestionó ante la jurisdicción la Resolución 1-88-241-06-70-0005 de 8 de julio de 2011, en cuanto declaró el incumplimiento de la obligación a su cargo, en principio, tal decisión debe mantenerse vigente.

Por lo anterior, encuentra la Sala que el tribunal desconoció el principio de congruencia de la sentencia, por lo que procede modificar el ordinal SEGUNDO de la sentencia apelada, para limitar la decisión únicamente a los actos administrativos cuestionados en la demanda. No obstante, la Sala aclara que si las resoluciones 1-88-236-408-607-0006 de 22 de noviembre de 2011 y 1-88-236-408-607-0007 de 22 de noviembre de 2011 contienen la orden de hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales Nº 100005069, expedida por la Compañía Mundial de Seguros S.A., prevalece esta sentencia frente a lo decidido en tales actos.

Antes de hacer el pronunciamiento sobre del restablecimiento del derecho omitido, derivado de la nulidad parcial de los actos acusados, la Sala se refiere a los recursos de apelación interpuestos.

Si bien es cierto, dentro del término legal, la DIAN presentó memorial contentivo del recurso de apelación y este fue concedido y admitido, los argumentos en que se sustenta no controvierten de manera alguna los motivos por los que el a quo declaró la nulidad parcial de las mencionadas resoluciones.

En efecto, el tribunal declaró la nulidad parcial de los actos acusados al considerar que, tratándose de importaciones a corto plazo, la DIAN debió primero ordenar la aprehensión y el decomiso de la mercancía y, luego si, declarar el incumplimiento de la obligación aduanera y ordenar la efectividad de la garantía. Sin embargo, la demandada en el memorial de apelación se limita a discutir la legalidad de los actos proferidos por la entidad en el proceso de definición de situación jurídica de mercancías aprehendidas, esto es, de la Resolución 01-88-238-421-636-0013 del 10 de enero de 2012 por la que ordenó decomisar la mercancía aprehendida con Acta Nº 349 FISCA de septiembre 23 de 2011 y de la Resolución 01-88-236-408-601-037 del 18 de abril de 2012 que, al resolver el recurso de reconsideración, confirmó el decomiso, actos no demandados en este proceso.

Así, aunque formalmente la demandada presentó un extenso memorial, este no contiene motivos concretos de inconformidad con la decisión de primera instancia emitida en este proceso que permitirían a la Sala ejercer su competencia de confrontar los argumentos en que se fundamenta la decisión del tribunal.

Por otra parte, Petroleum Exploration International S.A. Sucursal Colombia, al apelar, pidió que se modifique el ordinal SEGUNDO, en el sentido de declarar la nulidad total de los actos allí indicados, “por no haber sido incumplida la obligación aduanera (...)” y, en consecuencia, declarar improcedente “la actividad y cobro de la garantía (...)”. Lo anterior con fundamento en que el tribunal no se pronunció frente a la solicitud de legalización voluntaria presentada el 22 de septiembre de 2011.

La Sala advierte que el interés de la importadora está relacionado con la declaración de incumplimiento de la obligación aduanera a su cargo, pero, como en el momento en que se hizo presente en este proceso ya había operado el fenómeno de la caducidad la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que era procedente para cuestionar la legalidad del ARTÍCULO PRIMERO de la Resolución 1-88-241-06-70- 0005 de 8 de julio de 2011 y los actos que resolvieron los recursos de reposición y apelación que interpuso contra tal decisión, el recurso de apelación aquí interpuso es improcedente.

Debe recordarse que el recurso de apelación está regulado en el Código de Procedimiento Civil, en los artículos 350 y 357(47), aplicables por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto dice:

Artículo 350. Fines de la apelación e interés para interponerla. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme.

Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia; (...).

Artículo 357. Competencia del superior. Modificado por el artículo 1º, numeral 175 del Decreto 2282 de 1989. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

Conforme a la normativa citada, el fin de la apelación es que el superior estudie la cuestión decidida por el juez de primera instancia y la revoque o reforme. Además, establece que quien hace uso de este recurso debe tener interés, pues debe interponerlo la parte a la que, parcial o totalmente, le fue desfavorable la decisión de primer grado. En todo caso, la apelación debe entenderse interpuesta en lo desfavorable al recurrente.

En cuanto a la competencia del superior, la norma distingue dos circunstancias, (i) cuando la decisión solo es apelada por una de las partes y (ii) cuando lo hacen las dos, sea porque de manera independiente ambas presentaron el recurso o porque una se adhirió al que la otra interpuso.

En la primera hipótesis, dispone que tratándose de apelante único el poder del juez de segunda instancia está limitado a lo que fue adverso al recurrente y no puede revocar o modificar la parte de la providencia que le fue favorable, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella. En la segunda hipótesis, cuando ambas partes hubieran apelado, el superior puede resolver sin limitaciones.

En el presente asunto, la parte demandada y el litisconsorte de la parte actora presentaron oportunamente memoriales de apelación pero, como se indicó, los argumentos presentados por la DIAN no controvierten las razones que tuvo el a quo para declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y el recurso de apelación interpuesto por Petroleum Exploration International S.A. Sucursal Colombia es improcedente porque pretende controvertir una obligación cuya pretensión de nulidad está caducada. Así, no existen referencias conceptuales y argumentativas que permitan la confrontación de la decisión adoptada por el juzgador de primera instancia, lo que impondría, en principio, confirmar la decisión.

Sin embargo, como se indicó, el tribunal incurrió en error al incluir en el ordinal SEGUNDO las resoluciones 1-88-241-0656-007 de 19 de agosto de 2011 y 1-88-236-408-607-0006 de 22 de noviembre de 2011 y omitió declarar el restablecimiento del derecho consecuente, por lo que se modificará dicho ordinal para corregir tal error y omisión.

La Sala estima que declarada la nulidadparcial de las resoluciones 1-88-241-06-70-0005 de 8 de julio de 2011, 1-88-241-06.56-008 de 24 de agosto de 2011 y 01-88-236-408-607-0007 de 22 de noviembre de 2011, en cuanto “se ordenó hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales Nº 100005069, expedida por la Compañía Mundial de Seguros S.A., por las razones expuestas en esa providencia”, a título de restablecimiento del derecho, la Sala declara que la Compañía Mundial de Seguros S.A. no está obligada a pagar a la Unidad Administrativa Especial DIAN, el valor asegurado en la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales Nº 100005069 expedida por esa aseguradora, con certificado Nº 6102129 del 22 de febrero de 2008, con anexo de modificación y certificado Nº 6106469 del 4 de marzo de 2008.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFICAR el ordinal SEGUNDO de la sentencia apelada, que quedará así:

“SEGUNDO. DECLARAR la NULIDAD PARCIAL de la Resolución 1-88-241-06-70-0005 del 08 de julio de 2011, junto con sus resoluciones confirmatorias 1-88-241-06.56-008 del 24 de agosto de 2011 y 01-88-236-408-607-0007 del 22 de noviembre 2011, en cuanto ordenan hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales Nº 100005069, expedida por la Compañía Mundial de Seguros S.A.

A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la Compañía Mundial de Seguros S.A. no está obligada a pagar a la Unidad Administrativa Especial DIAN el valor asegurado en la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales N° 100005069 expedida por esa aseguradora, con certificado N° 6102129 del 22 de febrero de 2008, con anexo de modificación y certificado Nº 6106469 del 4 de marzo de 2008, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.

2. CONFIRMAR en lo demás, la sentencia de 27 de abril de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

36 Cfr. folio 69 c. 1.

37 Folio 1 c. 1A.

38 Folio 394 c. 1A.

39 C. de P. C., art. 52.

40 Sentencia del 21 de marzo de 2013, Exp. 2004-00326-01 [18403], C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E).

41 En sentencia del 23 de febrero de 2012, Exp. 1994-00558-01 (20810), M. P. Ruth Stella Correa Palacio, precisó lo siguiente: “Existe litisconsorcio necesario cuando hay pluralidad de sujetos en calidad de demandante (litisconsorcio por activa) o demandado (litisconsorcio por pasiva) que están vinculados por una única relación jurídico sustancial”.

42 En este sentido, la sentencia del 21 de marzo de 2013, Exp. 2004-00326-01 [18403], C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E).

43 V. folio 219 c. 1.

44 V. folio 297 c. 1.

45 Cfr. folio 88 v. c. a A.

46 El incumplimiento de la obligación de finalizar la modalidad de importación temporal a corto plazo fue declarado en el “ARTÍCULO PRIMERO” de la Resolución 1-88-241-06-70-0005 de 8 de julio de 2011, decisión confirmada por las resoluciones 1-88-241-06.56-007 del 19 de agosto de 2011 y 01-88- 236-408-607-0006 del 22 de noviembre de 2011.

47 La Ley 1437 de 2011, en el artículo 308, inciso final dispone que “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarían de conformidad con el régimen jurídico anterior”.