Sentencia 2012-00304 de octubre 20 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 110010325000201200304 00

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Número Interno: 1168 - 2012

Actor: Sindicato de Empleados Públicos del Área Metropolitana de Barranquilla —Sindarea—

Autoridades Nacionales

Bogotá, D.C., veinte de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Considera

El problema jurídico gira en torno a establecer la legalidad de las resoluciones 493 del 7 de mayo de 2008 expedida por el inspector de trabajo de la dirección territorial Atlántico del Ministerio de la Protección Social y 970 de 8 de agosto de 2008 expedida por la coordinadora grupo trabajo, empleo y seguridad social del Ministerio de la Protección Social por medio de las cuales se revocó la inscripción en el registro sindical del Sindicato de Empleados Públicos del Área Metropolitana de Barranquilla —Sindarea—.

Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente:

Esta corporación(1) ha señalado que el artículo 39 de la Constitución Política indica que los empleadores y trabajadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado y su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución, además, señala que la estructura interna, funcionamiento y organización se sujetará al orden legal y a los principios democráticos.

El artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo, señala que las asociaciones profesionales o sindicatos deben ajustarse en el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a las normas de derecho colectivo plasmado en el código, y dichas organizaciones estarán sometidas a la inspección y vigilancia del gobierno.

El derecho de asociación no es absoluto, pues, a pesar de que se puede ejercer sin intervención del Estado, no se puede dejar al arbitrio de los asociados que establezcan y condicionen su derecho sindical a la arbitrariedad y discrecionalidad, pasando por alto los requisitos mínimos, límites y condiciones señaladas por la ley para ejercer dicho derecho.

Es por eso que el legislador dividió dos momentos vertebrales para la constitución y reconocimiento jurídico de las organizaciones, consistentes la primera en la reunión de fundación en donde se levanta un acta por medio de la cual se estipula que cierto número mínimo de personas decidieron conformar una organización sindical. El anterior momento no necesita de intervención del Estado.

Posteriormente, la organización sindical está en la obligación de solicitar al Ministerio del Trabajo su inscripción en el registro, para que pueda actuar válidamente como sujeto de derechos, es decir, que si bien la norma estableció que la personería jurídica de los sindicatos se obtiene automáticamente desde el momento de su fundación, no quiere decir que se pueda omitir el requisito de inscripción, momento administrativo en donde el Estado entra a estudiar la forma y modo como se constituyó la organización sindical con el objeto de asegurar que esta etapa cumplió con los requisitos mínimos. En el evento de que los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la constitución o la ley, se procederá a negar la inscripción del registro.

Mediante la Resolución 1875 de 2002 el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo) estableció el procedimiento para la inscripción del registro sindical del acta de constitución de los sindicatos, de la siguiente manera:

“ART. 1º—Para la inscripción del acta de constitución de las organizaciones sindicales de primer grado, se requiere solicitud escrita que se presentará ante la oficina del inspector del trabajo del domicilio del sindicato, o ante el alcalde en donde no exista oficina del ministerio, acompañada de los documentos a que hace referencia el artículo 365 del CST subrogado por el artículo 45 de la Ley 50 de 1990 y modificado por el artículo 4º de la Ley 584 de 2000.

Cuando la solicitud de inscripción se presente ante el alcalde, este remitirá la documentación para su correspondiente trámite a la oficina del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social más cercana, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes.

“ART. 2º—Cuando la solicitud reúna los requisitos de ley, el funcionario competente ordenará mediante resolución la inscripción en el registro del acta de constitución de la organización sindical.

Si se dan las causales contempladas en el numeral 4º del artículo 366 del CST, subrogado por el artículo 46 de la Ley 50 de 1990, la solicitud se negará de plano mediante resolución debidamente motivada.

“ART. 3º—Si la solicitud de inscripción no reúne los requisitos formales de ley, se dictará por una sola vez y con indicación precisa de los documentos o informaciones que se requieran un auto de observaciones para que se efectúen las correcciones a que haya lugar. Dicho auto deberá comunicarse a la organización sindical respectiva en los términos del Código Contencioso Administrativo.

Recibida de nuevo la solicitud con el lleno de los requisitos exigidos, se efectuará la inscripción en la forma indicada en el artículo anterior.

PAR.—Pasados dos (2) meses contados a partir de la fecha de comunicación del auto de objeciones sin que se presente la solicitud corregida, se entenderá que la organización sindical ha desistido de la misma, en cuyo caso se archivará el expediente, sin perjuicio de que el interesado presente posteriormente una nueva solicitud.

“ART. 4º—No procede ninguna impugnación antes de que se profiera la resolución que decide la solicitud de inscripción en el registro del acta de constitución de una organización sindical. Las resoluciones por medio de las cuales se deciden las mencionadas solicitudes se notificarán al peticionario y al empleador, y contra ellas procederán los recursos en la vía gubernativa, conforme al procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo.

“ART. 5º—El funcionario competente para inscribir el acta de constitución de las organizaciones sindicales de primer grado observará estrictamente los términos establecidos en el artículo 366 del CST, subrogado por el artículo 46 de la Ley 50 de 1990, vencidos los cuales la organización se entenderá inscrita en el registro. En este caso, el funcionario procederá de inmediato a elaborar la resolución de inscripción, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias a que haya lugar a causa de su omisión, y la notificará a los jurídicamente interesados, advirtiéndoles que contra este acto proceden los recursos de ley.

“ART. 6º—Una vez esté debidamente ejecutoriada la providencia por medio de la cual se ordena la inscripción en el registro del acta de constitución de una organización sindical de primer grado, el inspector de trabajo la enviará de inmediato al grupo de archivo sindical, acompañada de la documentación a que se refiere el artículo 1º de la presente resolución.

“ART. 7º—El inspector de trabajo y seguridad social es competente para inscribir en el registro el acta de constitución de las organizaciones sindicales de primer grado en su jurisdicción. Cuando por cualquier circunstancia falte este funcionario, la inscripción la efectuará un inspector de trabajo y seguridad social de la sede de la Dirección Territorial de Trabajo y Seguridad Social que corresponda.

“ART. 8º—La presente resolución rige a partir de su expedición, y deroga la Resolución 2271 de noviembre 9 de 2000 de este ministerio”.

Obsérvese cómo esta resolución es clara en indicar que no procede ninguna impugnación antes de que se profiera la resolución que decide la solicitud de la inscripción sindical, respetando la no injerencia del Estado en el derecho a constituir una organización sindical, estipulado en el artículo 39 de la Carta Política.

En aras de la protección del derecho fundamental del debido proceso, es obligatoria la notificación de la resolución de inscripción tanto al sindicato como al empleador, pues lejos de ser restricción al derecho sindical, se constituye en una garantía para los directamente relacionados con la decisión, sin que implique vulneración del derecho de asociación sindical, pues tiene como finalidad legítima la protección de la seguridad jurídica y el cumplimiento de los requisitos legales para su conformación.

En ese sentido, dada su connotación(2) y las implicaciones jurídicas que conlleva, el acto de inscripción del sindicato en el registro sindical no es de trámite, por el contrario, constituye sin duda un acto de carácter particular, creador de una situación jurídica nueva, de la cual emanan derechos y obligaciones para el sindicato y pone fin a la actuación administrativa desarrollada en el Ministerio del Trabajo.

Por lo anterior, esta decisión debe ser notificada personalmente a los interesados y es susceptible de los recursos de la vía gubernativa, pues no ha de entenderse como un simple acto de inscripción.

Del asunto concreto.

El Sindicato de Empleados Públicos del Área Metropolitana de Barranquilla —Sindarea— se constituyó como un sindicato de primer grado de empresa. El artículo 1º de los estatutos determinó su conformación de la siguiente manera:

“Con el nombre de Sindicato de Empleados Públicos del Área Metropolitana de Barranquilla —Sindarea—, se establece una organización sindical de primer grado y de empresa, la cual funcionará de conformidad con la Constitución Política, el Código Sustantivo del Trabajo y demás disposiciones pertinentes sobre la materia, en todo el territorio del distrito de Barranquilla. El sindicato será conformado por empleados públicos vinculados laboralmente con el área metropolitana de Barranquilla”.

Obsérvese cómo en los mismos estatutos el sindicato delimita su conformación a los empleados públicos vinculados laboralmente con el área metropolitana de Barranquilla.

El Ministerio de la Protección Social (hoy del Trabajo) mediante resoluciones 493 del 7 de mayo y 970 de 8 de agosto ambas de 2008, revocó la inscripción en el registro sindical de Sindarea por considerar que el área metropolitana de Barranquilla no puede calificarse como una empresa, ya que la misma corresponde a una forma de descentralización administrativa por servicios sin el ánimo de desarrollar una actividad industrial, comercial o de explotación económica. Igualmente indicó que se presenta abuso del derecho sindical, textualmente señaló:

“(..) .Al respecto es preciso señalar que visto el literal de la norma constitucional citada y de la Ley 128 de 1994; se deja entrever con claridad meridiana, que las áreas metropolitanas son entidades administrativas, creadas para racionalizar la prestación de servicios públicos a cargo de quienes la integran, prestar en común alguno de ellos y ejecutar obras de interés metropolitano, en consecuencia tenemos que el área metropolitana de Barranquilla no se encuentra enmarcada como una empresa, ya que la misma corresponde a una forma de descentralización administrativa por servicios, que tiene como finalidad que dos o más municipios vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, puedan organizarse para su mejor desarrollo y para una racional prestación de servicios públicos mediante una administración coordinada, más no para desarrollar actividad industrial, comercial o cualquiera otro similar de la que pueda demostrarse que el área metropolitana ejerza una explotación económica.

(...).

En el caso sub-examine, este despacho después de analizar cuidadosamente las pruebas allegadas por el recurrente, en la que se ha verificado que la gran mayoría de los trabajadores del sindicato Sindarea, se encuentran formando parte como afiliados y miembros de la junta directiva de los sindicatos Sinserpua, Asotram entre otros (...)”.

Sostiene la parte actora que al estar el área metropolitana de Barranquilla dotada de personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio público, autoridades y régimen especial, es un establecimiento público y en ese sentido el sindicato puede catalogarse de empresa pues el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo no prohíbe su fundación en establecimientos ni en instituciones.

En primer lugar, para dar solución al problema jurídico planteado se hace necesario determinar la naturaleza jurídica del área metropolitana de Barranquilla, para establecer si de conformidad con el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo el Sindicato de Empleados Públicos del Área Metropolitana de Barranquilla puede ser catalogado como sindicato de empresa, así:

El artículo 319 de la Carta Política señala lo siguiente:

“Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.

La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios. Cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley. Las áreas metropolitanas podrán convertirse en distritos conforme a la ley”.

La Ley 128 de 1994 por la cual se expide la ley orgánica de las áreas metropolitanas y que se encontraba vigente al momento de la expedición de los actos demandados definió las áreas metropolitanas “como entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada”.

El artículo 2º ibídem, complementa y precisa la naturaleza jurídica de esas entidades, así: “Las áreas metropolitanas están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial”. La Corte Constitucional(3) al realizar el estudio de constitucionalidad de la Ley 1625 de 2013, norma que derogó la Ley 128 de 1994 señaló que las áreas metropolitanas, son entidades administrativas de derecho público. Textualmente señaló:

“A su turno el artículo 2º de la Ley 1625 de 2013 consagra la definición de las áreas metropolitanas, como aquellas entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada.

Además de que según los artículos 3º y 4º de la misma ley, las áreas metropolitanas están dotadas de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial; y su jurisdicción y domicilio corresponde a la totalidad del territorio de los municipios que la conforman; el domicilio y la sede de la entidad será el municipio núcleo.

De ahí que las garantías de autonomía territorial otorgadas por la Constitución a los municipios, se extiendan a este ente administrativo conformado por municipios. No de otra manera puede entenderse la garantía de autonomía territorial a los municipios, si en ejercicio de ella éstos deciden organizarse como ente administrativo -área metropolitana, y a dicho ente se le restrinja la autonomía cuyo respeto permitió su existencia. En últimas, para la Corte es claro que un área metropolitana es para efectos prácticos, un conjunto o agrupación de municipios”.

De acuerdo con lo anterior, las áreas metropolitanas no son en sí mismas entidades territoriales, según el contenido referido del artículo 286 de la Constitución. Son, entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios. Desde su creación, la figura de las áreas metropolitanas persigue propósitos administrativos, valga decir la integración de municipios que compartieran ciertos rasgos, en una unidad más amplia y con jurisdicción en todos ellos, lo cual da lugar a una nueva persona jurídica de derecho público, con autoridades y régimen especiales.

El área metropolitana de Barranquilla fue creada mediante ordenanza de 1981, posteriormente adecuó sus estatutos a lo dispuesto en la Ley 128 de 1994, modificados por el Acuerdo Metropolitano 1 de 2013 en los cuales se señaló en su artículo 1º que

“El área metropolitana de Barranquilla, es una entidad administrativa de derecho público, con personalidad jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen administrativo y fiscal especial, autorizada mediante Ordenanza 81 de 1981, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 3104 de 1979 y enmarcada en el artículo 319 de la Constitución Política y la Ley Orgánica 1625 de 2013”.

Mediante los acuerdos metropolitanos 2 y 3 del 13 y 24 de marzo de 1998 se estableció la nueva estructura administrativa y se adoptó la planta de personal del área metropolitana de Barranquilla y se establece su clasificación y remuneración. A través de la Resolución 82 de abril 13 de 1998 se estableció el manual por cargos y se determinaron los requisitos mínimos en el área metropolitana de Barranquilla.

Por su parte, el artículo 14 de los estatutos señala:

“La dirección y administración del área metropolitana estará a cargo de una junta metropolitana, el presidente de la junta metropolitana, un director, las respectivas subdirecciones, secretaría general y la oficina de control interno y demás dependencias que conforman la planta de personal de la entidad”.

El artículo 38 ibídem señala que el director del área metropolitana de Barranquilla, cumplirá las siguientes funciones:

“(...).

d. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, implementarlos, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a los acuerdos metropolitanos que rijan la materia.

e. Vincular y remover al personal de la entidad con sujeción a las normas vigentes sobre la materia”.

Finalmente, el artículo 49 ibídem señala que las personas que aspiren a prestar sus servicios en el área metropolitana de Barranquilla en cargos de carrera administrativa, deberán someterse al proceso de selección establecido en la normatividad vigente sobre la materia.

De lo anterior se colige que el área metropolitana de Barranquilla, no es un establecimiento público como lo señala la parte actora, pues no se encuentra adscrito a un ministerio o a un departamento administrativo, por el contrario, es una entidad administrativa dotada de personería jurídica de derecho público, lo que les permite ser sujeto de derechos y contraer obligaciones, con autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial.

Determinada su naturaleza jurídica procede la Sala a determinar si el Sindicato de Empleados Públicos del Área Metropolitana puede ser catalogado como de empresa de conformidad con el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo.

El artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo clasificó a los sindicatos en de empresa, como aquellos conformados por individuos de varias profesiones, oficios o especialidades, que prestan sus servicios en una misma empresa, establecimiento o institución.

El área metropolitana de Barranquilla es una entidad de carácter administrativa con un fin específico señalado por la ley orgánica y por la Constitución Nacional, cual es la “programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada”. Posee una estructura administrativa, que incluye su planta de personal, autoridades que administran sus recursos y ejecutan los procedimientos necesarios para el cumplimiento del fin para el cual fue creada.

En las anteriores condiciones, no es acertada la interpretación que realiza el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo) del término “empresa” al entenderlo solo bajo el aspecto económico por desarrollar una actividad industrial, comercial o de explotación económica, pues como lo señaló el Ministerio Público es una interpretación restrictiva que limita el derecho de asociación.

En efecto, en el presente asunto se debe entender el término empresa como aquella unidad o núcleo creado para desarrollar una actividad de carácter administrativa, en la cual prestan sus servicios empleados públicos de varias profesiones, oficios o especialidades. Obsérvese que la unidad o núcleo base es el área metropolitana de Barranquilla, en donde prestan sus servicios empleados públicos de carrera nombrados por el director del área metropolitana, en los cargos creados por los acuerdos metropolitanos 2 y 3 del 13 y 24 de marzo de 1998.

Aceptar una interpretación como lo pretende el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo) impondría un reconocimiento restrictivo de los sindicatos de empresas, limitado a una concepción eminentemente de explotación económica y comercial, impidiendo el derecho de asociación de aquellos trabajadores o empleados de entidades públicas o privadas que no ejerzan actividades comerciales o sin ánimo de lucro, pues dichas entidades quedarían por fuera de la clasificación de sindicatos señaladas en el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo.

En conclusión, el Sindicato de Empleados Públicos del Área Metropolitana de Barranquilla, puede ser catalogado como un sindicato de empresa al reunir para su conformación los requisitos establecidos en el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo pues sus estatutos no presentan una evidente contradicción con la Constitución o la ley y reúne los requisitos mínimos legalmente exigidos para su conformación.

Por último, no se presenta abuso del derecho de asociación sindical por el hecho de que los empleados del área metropolitana de Barranquilla pertenezcan a varios sindicatos de empresa, pues el artículo 360 del Código Sustantivo del Trabajo, norma que establecía tal prohibición, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-797 del 29 de junio de 2000, por considerar que como en una empresa si pueden existir dos o más sindicatos de base, el trabajador en ejercicio de la libertad positiva de asociación puede afiliarse a los sindicatos existentes en ella, textualmente señaló:

“(...) según el Convenio 87 de la OIT y lo establecido en el artículo 39 de la Carta Política, una restricción de esa naturaleza viola el derecho de la libertad sindical, por la circunstancia de que no existe una razón objetiva, seria y legítima que justifique la referida disposición”.

Obsérvese que en el presente asunto, los empleados tienen la potestad de constituir y afiliarse a los sindicatos para la defensa de sus intereses y no con el fin de buscar la protección derivada del fuero sindical de manera injustificada. Esta corporación ha señalado que esta situación se presenta, cuando se crean sindicatos en contra del ordenamiento legal, o se crean sindicatos de empresa que no son de empresa o de industria que no son de industria.

Obsérvese que en el presente asunto el problema jurídico se limitó a determinar la clase de sindicato a la que pertenecía la organización sindical demandante y no se probó que con la constitución del Sindicato se afectaran los derechos del área metropolitana de Barranquilla.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

DECLÁRASE la nulidad la nulidad de las resoluciones 493 del 7 de mayo de 2008 expedida por el inspector de trabajo de la dirección territorial Atlántico del Ministerio de la Protección Social y 970 de 8 de agosto de 2008 expedida por la coordinadora grupo trabajo, empleo y seguridad social del Ministerio de la Protección Social por medio de las cuales revocó la inscripción en el registro sindical del Sindicato de Empleados Públicos del Área Metropolitana de Barranquilla, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se dispone:

ORDÉNASE al Ministerio del Trabajo a inscribir en el registro sindical los estatutos y la elección de la junta directiva del Sindicato de Empleados Públicos del Área Metropolitana de Barranquilla, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia

Cópiese, notifíquese, comuníquese y una vez ejecutoriada esta sentencia archívese el expediente. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 28 de junio de 2007, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, Número Interno 3846-2003, Actor: Asotral.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 11 de julio de 2002, Expediente 2001-0659, Actor Cervecería Águila S.A., C.P. Tarcisio Cáceres Toro.

(3) Sentencia C-072 de 4 de febrero de 2014, M.P. Alberto Rojas Rios.