Sentencia 2012-00311 de febrero 21 de 2013

 

Sentencia 2012-00311 de febrero 21 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. interno: 2012 - 0311

Nº del proceso: 050012331000201200311-01

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Actor: Martín Emilio Cardona Mendoza y otro

Acción electoral

Bogotá, D.C., veintiuno de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. COMPETENCIA.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo(11), y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación propuesto contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

2. Del asunto objeto de debate.

Corresponde a la Sala determinar si procede o no revocar el fallo de primera instancia que dictó el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto declaró la nulidad del acto de elección de la mesa directiva de la Asamblea Departamental de Antioquia, contenida en el Acta Nº 23 del 21 de febrero de 2012.

Es relevante para resolver la apelación que se enuncien las siguientes pruebas:

• Fallo del 30 de junio de 2011, por medio del cual el Tribunal de Antioquia anuló el artículo 7º de la Ordenanza Nº 00016 del 9 de junio de 1999 “Por medio de la cual se expide el reglamento interno de la Asamblea Departamental de Antioquia”(12), en el entendido que el periodo de la mesa directiva no es de seis meses sino de un año. La Sala debe aclarar que dicha Ordenanza fue derogada por la Ordenanza Nº 024 de 2004.

• Antes de ser comunicado por el tribunal el anterior fallo(13), la asamblea departamental eligió su mesa directiva el 2 de enero de 2012 por un periodo de seis (6) meses. Esta elección fue objeto de demanda electoral, decidida mediante sentencia del 16 de mayo de 2012, en la cual: “inaplicó por inconstitucional e ilegal la totalidad del artículo 8º, excepto el ultimo inciso de la Ordenanza 36 de 2007(14)” y, como consecuencia de dicha inaplicación, declaró la nulidad parcial del acto de elección de la mesa directiva en cuanto determinó que el periodo para el cual fueron elegidos era de seis meses, para en su lugar disponer que dicho periodo va desde el 2 de enero hasta el 31 de diciembre de 2012”(15).

• El 14 de febrero de 2012 se expidió por la Asamblea Departamental de Antioquia la Ordenanza 02 “por medio de la cual se modifica el artículo 8º de la Ordenanza 36 de 2007 del reglamento interno de la Asamblea Departamental de Antioquia y se dictan otras disposiciones”. En los apartes pertinentes se dispuso:

“Ordenanza

Nº 002

(Feb 14/2012)

’Por medio de la cual se modifica el artículo 8º de la Ordenanza36[sic] de 2007, del reglamento interno de la Asamblea Departamental de Antioquia y se dictan otras disposiciones.

Artículo primero: Modificar el artículo octavo de la Ordenanza Nº 036 de 2007, del reglamento interno de la Asamblea Departamental de Antioquia la (sic) cual quedará así:

ART. 8º—Periodo de la mesa directiva: el periodo de la mesa Directiva de la asamblea será un (1) año y no pueden ser reelegidos, el presidente, el vicepresidente primero y el vicepresidente segundo por el periodo constitucional que fueron elegidos como diputados.

[...].

PAR. TRANS.—Para dar cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante Sentencia 315 de junio de 2011, y establecer inmediatamente el periodo institucional de una año para las mesas directivas (sic), la actual fue elegida por seis (6) meses, será reemplazada por una cuyo periodo irá desde el día posterior a su elección y hasta el 31 de diciembre de 2012. A partir de enero de 2013, los periodos serán del 1º de enero al 31 de diciembre de cada año”(16).

Acta 23 del 21 de febrero de 2012, que es la que se acusa mediante esta acción, por medio de la cual la Asamblea Departamental de Antioquia declara la elección de i) Julián Bedoya Pulgarín como presidente, ii) Ricardo León Valencia Marín, vicepresidente primero y iii) Rubén Darío Naranjo Henao, vicepresidente segundo de la mesa directiva de esa corporación“.

Con el análisis de la anterior documental debe la Sala asumir el estudio de los recursos de apelación propuestos y para ello se impone tener en consideración lo siguiente:

• Es preciso comenzar por hacer precisión en el sentido que señalar que en el año 2012 la Asamblea Departamental de Antioquia produjo dos elecciones de mesa directiva. La primera, elegida el 2 de enero y la segunda el 21 de febrero.

• La primera elección la del 2 de enero de 2012 fue anulada parcialmente en cuanto al periodo para el cual se eligió (6 meses) y se consideró que este era de un año que iría hasta el 31 de diciembre de 2012, por sentencia del 16 de mayo de 2012.

• La segunda elección del día 21 de febrero de 2012(17) se anuló también por sentencia del 22 de junio de 2012.

2.1. Ordenanzas que han reglamentado el funcionamiento de la asamblea de Antioquia.

Es necesario hacer referencia a este aspecto por cuanto el debate jurídico gira en torno del periodo de la mesa directiva. En el expediente se acreditó la existencia de dos reglamentos, el primero adoptado por la Ordenanza 00016 del 9 de junio de 1999, derogado por la Ordenanza 18 del 7 de diciembre de 2004, actual reglamento. Este último, en lo relativo al periodo —artículo 8º—, ha sido modificado por las ordenanzas 36 del 22 de noviembre de 2007 y 02 del 14 de febrero 2012.

Así, la sentencia que anuló en concreto el artículo 7º de la Ordenanza 00016 de 1999, dictada el 30 de junio de 2011 y a la que se alude en la demanda lo fue respecto del primer reglamento de la asamblea, el cual ya no estaba vigente para el momento en el que el fallo se produjo, pues fue derogado por el artículo 171 de la Ordenanza 18 de 2004, que es el actual reglamento vigente de la Duma Departamental de Antioquia. (fl. 58 Cartilla de Reglamento Interno - pág. 81).

Tal precisión resulta pertinente habida consideración que tiene incidencia frente a lo debatido en este proceso como adelante se pone de presente.

La Sala debe relevar la existencia y vigencia de la Ordenanza 02 del 14 de febrero de 2012, por la cual se modifica el artículo 8º del actual reglamento, acto de carácter general que fue expedido antes de la elección que aquí se acusa, y que contempla en su parágrafo transitorio lo siguiente: “[...] la actual —se refiere a la mesa elegida el 2 de enero de 2012— fue elegida por seis (6) meses, será reemplazada por una cuyo periodo irá desde el día posterior a su elección y hasta el 31 de diciembre de 2012. A partir de enero de 2013, los periodos serán del 1º de enero al 31 de diciembre de cada año”(18).

Para mejor ilustración, es necesario hacer un recuento cronológico que informa sobre el trámite de elección de la mesa directiva que aquí se cuestiona, antes de examinar el asunto de fondo:

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ver tabla
9 de junio de 19997 de dic. de 200422 de nov. de 200730 de junio de 20112 de enero de 201216 de enero de 201214 de febrero de 201221 de febrero de 2012 16 de mayo de 2012
Se expidió la Ordenanza 016/99 (Primer reglamento interno)Ordenanza 18/2004
(reglamento interno que derogó la O. 016/99)
Ordenanza Nº 036 de 2007 (modificó el art. 8º de la O. 18/2004)Fallo Nº 315 que anuló el artículo 7º de la
Ordenanza º016[sic]/99
Acta 02 de elección de la primera mesa directivaComunicado del tribunal sobre la expedición de la sentencia 315 de junio 30 de 2011.Ordenanza Nº 002, (modificó el artículo 8º de la Ordenanza 036 de 2007)Acta 23 donde consta la elección de la segunda mesa directiva (acto demandado)Fallo de nulidad electoral que anuló parcialmente el Acta 02/2012

Del caso concreto

Del anterior recuento y de las pruebas referenciadas que obran en el expediente se concluye:

• La elección que es objeto de censura se funda en la Ordenanza 02 de 2012, que determinó, como ya antes se expuso, que en adelante el periodo institucional de la mesa directiva de la corporación sería de un año y que la “actual” mesa directiva será reemplazada por otra cuyo periodo abarcara desde el día siguiente a su designación y hasta el 31 de diciembre de cada año. Esta ordenanza modificó el reglamento interno de la asamblea, adoptado mediante la Ordenanza 018 de 2004, a su vez reformado entre otras, por la Ordenanza 036 de 2007.

• El tribunal apoyó su decisión de anular la mesa directiva del 21 de febrero de 2011(19), en la decisión judicial del 16 de mayo de 2012 que anuló parcialmente la elección de la primera mesa directiva, cumplida el 2 de enero de 2012, bajo el entendido que el periodo de la mesa directiva es de un año. Considera que la nulidad de este primer acto administrativo opera con efectos ex tunc, esto es, desde su expedición, lo que implica que el parágrafo transitorio de la Ordenanza 02 del 14 de febrero de 2012, perdió sus efectos, en virtud de tal declaratoria de nulidad parcial. Al respecto manifestó:

“la anterior declaración de nulidad [se refiere al fallo que dictó el 16 de mayo de 2012 respecto de la elección de la primera mesa directiva, y que declaró la nulidad parcial de la misma frente al periodo para el cual fue elegido] debe entenderse que produce efectos ex tunc, como ya se advirtió, es decir, produce efectos desde el mismo momento de expedición del acto de elección, de forma que, el parágrafo transitorio de Antioquia ha perdido sus efectos, pues este parte de una premisa judicialmente falsa —es decir la elección por 6 meses de la mesa directiva instalada el 2 de enero de 2012— en virtud de la nulidad declarada por parte de este órgano judicial”.

• Tal conclusión no encuentra asidero para esta Sala por cuanto si bien la declaratoria de nulidad de un acto produce efectos retroactivos, estos es, desde la expedición del mismo, ello no implica que se extienda a otras disposiciones o actos administrativos que no fueron objeto de anulación y que son de carácter general.

• La asamblea departamental produjo la Ordenanza Nº 02 de 2012, acto general en que se fundó la elección que se cuestiona. Esta Ordenanza no ha sido objeto de demanda de nulidad.

• Entonces la conclusión del a quo en la sentencia apelada en el sentido que su sentencia anterior que anuló la mesa directiva del 2 de enero de 2012, en cuanto a su periodo, ocasiona que el parágrafo de la Ordenanza Nº 02 del 14 de febrero de 2012 perdió su fuerza ejecutoria, es errada(20).

• Ahora, en lo atinente a la presunta violación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, para la Sala es claro que fue la Ordenanza 02 de 2012, la que en su parágrafo dispuso: “[...] la actual fue elegida por seis (6) meses, será reemplazada por una cuyo periodo irá desde el día posterior a su elección y hasta el 31 de diciembre de 2012”. De esta manera, si los titulares de la elección de la mesa directiva anterior —la del 2 de enero de 2012—, consideraron lesionado un derecho adquirido, debieron demandar este acto general que determinó que procedía elegir una mesa directiva.

• Así, huelga concluir que el acto de elección acusado no es nulo por haber elegido la mesa directiva de la Asamblea Departamental de Antioquia para el periodo allí establecido, pues tal proceder lo hizo esa corporación amparado en un acto de carácter general que goza de presunción de legalidad.

Las anteriores son razones suficientes para concluir que se impone revocar la decisión apelada y en su lugar denegar las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia dictada el 22 de junio de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, atendiendo a las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia, para en su lugar, DENEGAR las pretensiones de la demanda.

2. En firme esta decisión, vuelva el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(11) Norma vigente al momento de la presentación de la demanda.

(12) Folios 164-174.

(13) Según oficio 067 F.J.B.B. El secretario general del Tribunal Administrativo de Antioquia informa de la decisión adoptada en el proceso de acción de nulidad contra la Ordenanza 0016 del 09 de junio de 1999 (fl. 33).

(14) Esta ordenanza modifica el artículo 8º de la Ordenanza 18 de 2004, actual reglamento de la asamblea, relativo al periodo de la mesa directiva.

(15) Folios 235 - 252.

(16) Folio 29.

(17) Es decir, antes del fallo del 16 de mayo de 2012 dictado por el Tribunal de Antioquia, que anuló parcialmente el acta del 2 de enero de 2012, contentiva de la primera elección de la mesa directiva de la Asamblea de Antioquia.

(18) Folio 29.

(19) Mediante sentencia del 22 de junio de 2012, que es la que se apela.

(20) “[...] Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta corporación, que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del decaimiento, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica” (sent. ago. 3/2000. C.E. Sección Primera, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero).