Sentencia 2012-00318 de octubre 23 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad. 110010325000201200318 00

Nº Interno 1279-2010

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: Jean Paúl Vásquez Gómez

Demandado: Consejo Superior de la Judicatura

Bogotá, D.C., veintitrés de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Cumplidos como se encuentran los presupuestos procesales, conforme a lo establecido por los artículos 84, 128, 136 numeral 1º y 137 del Código Contencioso Administrativo y en cuanto no se observa ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictar sentencia de mérito en el siguiente orden.

Problema jurídico

Se contrae a determinar si el Acuerdo Nº PSAA06-3560 de 10 de agosto de 2010, “por el cual se adecuan y modifican los requisitos para cargos de empleados de Tribunales, Juzgados y Centros de Servicio”, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, quebrantan las normas de orden Constitucional y Legal expresadas en la demanda, e incurre en falsa motivación material por cuanto como lo afirma el actor si bien la Corte Constitucional señaló que los artículos 16, 127, 128 y 161 de la Ley 270 de 1996 derogaron tácitamente los artículos 30 y 41 del Decreto 052 de 1987, no le estaba atribuida la facultad para emitir providencias de derogación.

La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y La Potestad Reglamentaria

En principio, al Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa se le atribuyó el ejercicio de la potestad reglamentaria conforme a lo dispuesto por el artículo 120 numeral 3º de la Constitución de 1886, potestad que ahora ejerce según el artículo 189 numeral 11 de la Carta Política vigente.

La función administrativa que al Presidente de la República corresponde en ejercicio de la potestad reglamentaria, no puede en ningún caso exceder la norma que reglamenta, ni crear modificar o derogar normas de rango legal, pues ello transformaría al Presidente de la República en legislador, con desconocimiento de la separación de funciones que corresponde a las distintas Ramas del Poder Público.

Sin embargo, en varias oportunidades esta Sección(1) ha manifestado que existe en nuestra Carta un ámbito de regulación que por determinación del mismo Constituyente debía ser desarrollado por vía reglamentaria, el cual fue atribuido a distintos entes constitucionales, entre los que se pueden citar, a manera de ejemplo, el Consejo Nacional Electoral (numeral 9 del artículo 265 C.P.) el Contralor General de la República (artículo 268-1-12 C.P.) el Contador General (art. 354 ibídem) la Junta Directiva del Banco de la República (arts. 371 y 372 ibídem), etc.

Igualmente, existe otro poder de reglamentación que es ejercido directamente por órganos administrativos, que no es igual a la facultad reglamentaria asignada al Presidente de la República, ni se confunde con la reglamentación que por mandato constitucional le corresponde ejercer a ciertos entes autónomos, sino que se trata simplemente de una labor de regulación interna sujeta a la Constitución, las Leyes, los Decretos Extraordinarios y los Decretos Reglamentarios.

En el caso del Consejo Superior de la Judicatura, a quien la Constitución Política le señaló como funciones, las siguientes:

“ART. 256.—Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:

1. Administrar la carrea judicial.

2. Elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla. Se exceptúa la jurisdicción penal militar que se regirá por normas especiales.

...

7. Las demás que le señale la ley”.

“ART. 257.—Con sujeción a la Ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones:

...

3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador”.

...

5. Las demás que señale la ley”.

Por su parte, la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, (declarada exequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996), dispuso en los siguientes artículos.

“ART. 85.—Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (...)

17. Administrar la carrera judicial de acuerdo con las normas constitucionales y la presente ley;

22. Reglamentar la carrera judicial

...

“ART. 134.—Modificado por el art. 1º, Ley 771 de 2002.

‘ART. 1º—El artículo 134 de la Ley 270 de 1996 quedará así:

‘ART. 134.—Traslado. Se produce traslado cuando se provee un cargo con un funcionario o empleado que ocupa en propiedad otro de funciones afines, de la misma categoría y para el cual se exijan los mismos requisitos, aunque tengan distinta sede territorial. Nunca podrá haber traslados entre las dos Salas de los Consejos Seccionales de la Judicatura.

Procede en los siguientes eventos:

1. Cuando el interesado lo solicite por razones de salud o seguridad debidamente comprobadas, que le hagan imposible continuar en el cargo o por estas mismas razones se encuentre afectado o afectada su cónyuge, compañera o compañero permanente, descendiente o ascendiente en primer grado de consanguinidad o único civil, siempre que ello no implique condiciones menos favorables para el funcionario y medie su consentimiento expreso(2).

2. Cuando lo soliciten por escrito en forma recíproca funcionarios o empleados de diferentes sedes territoriales, en cuyo caso solo procederá previa autorización de la Sala Administrativa de los Consejos Superior o Seccional de la Judicatura.

Cuando el traslado deba hacerse entre cargos cuya nominación corresponda a distintas autoridades, solo podrá llevarse a cabo previo acuerdo entre estas(3).

3. Cuando lo solicite un servidor público de carrera para un cargo que se encuentre vacante en forma definitiva, evento en el cual deberá resolverse la petición antes de abrir la sede territorial para la escogencia de los concursantes(4).

4. Cuando el interesado lo solicite y la petición esté soportada en un hecho que por razones del servicio la Sala Administrativa del Consejero Superior de la Judicatura califique como aceptable(5).

...

“ART. 156.—Fundamentos de la carrera judicial. La carrera judicial se basa en el carácter profesional de funcionarios y empleados, en la eficacia de su gestión, en la garantía de igualdad en las posibilidades de acceso a la función para todos los ciudadanos aptos al efecto y en la consideración del mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia y la promoción en el servicio”.

En consecuencia, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, está encargada de funcionamiento y la eficacia de la administración de justicia. Es decir, tiene la facultad de organizar y “administrar” la Rama Judicial, así como el régimen de Carrera Judicial. Sin embargo, pese a que el artículo 256-7 Superior, le atribuye como funciones “las demás que señale la Ley”, esas facultades de reglamentación, no pueden exceder ni desconocer la Constitución, ni la Ley, en otras palabras, no puede en ningún caso exceder la norma que se reglamenta, ni crear modificar o derogar normas de rango legal, pues ello invade la competencia propia del Legislador.

Análisis de la Sala

En el caso concreto, al analizar el cargo propuesto para impetrar la nulidad del Acuerdo Nº PSAA06-3560 de 10 de agosto 2006, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, se afirma por el demandante que ese acto administrativo incurre en “falsa motivación material”, pues según su afirmación “si bien es cierto la Corte Constitucional en Sentencia C-308 de 2004 dijo que los artículos 16, 127, 128 y 161 de la Ley 270 de 1996 derogaron tácitamente los artículos 30 y 41 del Decreto 052 de 1987, a dicha Corporación ni le está atribuida la facultad de emitir providencias declaratorias de derogación” (f. 39 demanda).

Sobre la falsa motivación es de advertir que dicha causal se origina cuando la administración en forma equívoca interpreta los fundamentos de hecho y de derecho que el permiten expresar su propia voluntad, o porque se presenta una evidente divergencia entre la realidad fáctica o jurídica con los motivos tomados como sustento para la expedición del respectivo acto administrativo.

En el caso bajo análisis se observa que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en cumplimiento de las funciones asignadas por la Constitución, tuvo en cuenta para la motivación del Acto acusado el pronunciamiento emitido por la Corte Constitucional en Sentencia C-308 de 30 de marzo de 2004, en donde al estudiar una demanda de constitucional contra los artículos 30 (parcial), 34 (parcial), 38 y 41 (parcial), del Decreto-ley 052 de 1987 “por el cual se revisa, reforma y pone en funcionamiento el Estatuto de Carrera Judicial”, señaló entre otras consideraciones que:

“(...) Ahora bien, el Decreto Ley 052 de 1987 del que hacen parte las disposiciones cuestionadas, fue expedido en vigencia de la Constitución de 1886; no obstante, al ser expedida la Carta Política de 1991, que exigió al Congreso de la República la expedición de una Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, se profirió por el legislador la Ley 270 de 1996, en cuyo artículo 204 se dispuso lo siguiente:

“[H]asta tanto se expida la ley ordinaria que regule la carrera judicial y establezca el régimen para las situaciones laborales administrativas de los funcionarios y empleados judiciales, continuarán vigentes, en lo pertinente el Decreto-ley 052 de 1987 y Decreto 1660 de 1978, siempre que sus disposiciones no sean contrarias a la Constitución Política y a la presente ley”.

3.2. En el caso que nos ocupa las disposiciones cuestionadas se refieren a aspectos tales como la discrecionalidad en la designación en caso de empate de aspirantes ajenos al servicio, periodo de prueba, realización de cursos de selección y requisitos para el desempeño de cargos en la Rama Judicial. Teniendo en cuenta que las disposiciones del Decreto-ley 052 de 1987 que continúan vigentes, son exclusivamente las que regulan materias que no fueron tratadas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, y que no se opongan a lo prescrito en la misma, se impone examinar los artículos acusados, a fin de determinar si se encuentran vigentes o en su defecto tratan aspectos regulados por la Ley 270 de 1996.

El artículo 156 de la Ley 270 de 1996, establece que la carrera judicial se funda en el carácter profesional de funcionarios y empleados, en la eficacia de la gestión, en la garantía de igualdad de oportunidades para el acceso al servicio ‘para todos los ciudadanos aptos al efecto’, teniendo como consideración primordial el mérito para el ingreso, la permanencia y la promoción en el servicio. Por su parte, el artículo 164 ibídem determina que el concurso de méritos es el proceso ‘mediante el cual, a través de la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera judicial, se determina su inclusión en el Registro de Elegibles y se fija su ubicación en el mismo’.

Si bien el legislador extraordinario de 1987 otorgaba a la experiencia judicial un valor preponderante (arts. 30 y 41 Dto. 052/87), lo cierto es que el artículo 164 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, se refiere a una evaluación entre otros aspectos, como se vio, del factor experiencia en términos generales, sin hacer referencia expresa a la experiencia en la Rama Judicial como componente que privilegie el acceso a los cargos de carrera. Solamente, la experiencia en la Rama Judicial es tratada en el artículo 161, parágrafo 1º pero para efectos del ascenso para los cargos de empleados de carrera, evento en el cual la experiencia en el cargo inmediatamente anterior se computará doblemente, cómputo que no tendrá efectos salariales.

Los artículos 127 y 128 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, establecen los requisitos generales y adicionales para el desempeño de cargos de funcionarios en la Rama Judicial, y los artículos 160 y 161 contemplen los requisitos especiales para ocupar cargos en la carrera judicial y los requisitos adicionales para el desempeño de cargos de carrera en la Rama Judicial, normas estas que exigen experiencia profesional por un periodo determinado, según el cargo al cual se aspire. Así las cosas, a juicio de la Corte, los artículos 30 y 41 fueron derogados tácitamente por las normas citadas del Estatuto en cuestión, y por ende no se encuentran vigentes, razón por la cual se hace innecesario un pronunciamiento de fondo, como quiera que no se encuentran produciendo ningún efecto jurídico (...)”.

Es decir, contrario a lo formulado por el actor en su cargo que lo hace consistir en “falta motivación material”, la Corte Constitucional no derogó tácitamente las normas objeto de estudio, no excedió la facultad a ella concedida, vulnerando el artículo 241 Superior; por el contrario, emitió una sentencia de constitucionalidad cuya decisión fue inhibitoria, porque las disposiciones de la norma demandada en aquella ocasión (Decreto-Ley 052 de 1987 que continúan vigentes), son exclusivamente las que regulan materias que no fueron tratadas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

Ahora bien, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo demandado al establecer la modificación y adecuación de los requisitos para los cargos de empleados de Tribunales, Juzgados y Centros de Servicios, tuvo como fundamento para su motivación la mencionada sentencia de la Corte Constitucional, decisión que se encuentra ajustada no solo a la Ley sino a la Constitución.

En Efecto, por disposiciones constitucionales y legales, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, puede dictar los Acuerdos necesarios para hacer eficaz el funcionamiento de la administración de justicia, la organización, funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se surtan en los distintos despachos, respecto a las necesidades del servicio que presenten actualmente estas dependencias.

Igualmente, es pertinente aclarar que no existe cosa juzgada en relación con el Acuerdo demandado, pues si bien existen dos pronunciamientos emitidos por esta misma Sección en donde se demandó su nulidad, uno proferido el 15 de mayo de 2008 Rad Nº 11001-03-25-000-2006-00135-00 (2088-06) y otro el 27 de octubre de 2001 Rad Nº 11001 03 25 000 2006 00140 00 (225806) con ponencia del Consejero Gustavo Gómez Aranguren, en ellos se negó la nulidad de dicho acto al considerar que los requisitos de experiencia relacionados con el tipo de empleos a desempeñar resultan razonables para quienes van a acceder a la administración de justicia, asunto que no se cuestiona en esta oportunidad.

La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia asignó a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, las funciones relacionadas con la determinación de los cargos de la Rama Judicial y los requisitos para su desempeño.

Por tanto, la Sala considera que al expedir el Acuerdo Nº PSAA06-3560 de 2006, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura actuó con fundamento en las normas constitucionales y legales que determinaban su competencia y ámbito de aplicación, por lo que el cargo consistente en la “falsa motivación material” habrá de denegarse pues el demandante no cumplió con la carga procesal de demostrar en qué consiste la violación de la Constitución, o de alguna norma del Ordenamiento Jurídico, razón por la cual se negará la nulidad solicitada.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGASE la nulidad del Acuerdo Nº PSAA06-3560 de 10 de agosto de 2010, “por el cual se adecuan y modifican los requisitos para cargos de empleados de Tribunales, Juzgados y Centros de Servicios”, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.

La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Cúmplase».

1 Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda Subsección “B” Consejero Ponente: Tarsicio Cáseres Toro, quince (15) de abril de dos mil cuatro (2004). Radicación número: 11001-03-25-000-1999-0053-00(565-99). Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “A” Consejero ponente: Jaime Moreno García. Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil ocho (2008). Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00056-00(1134-06).

2 Mediante Sentencia C-295 de 2002, de 23 de abril de 2002, Magistrado Ponente Dr. Álvaro Tafur Galvis, la Corte Constitucional revisó la exequibilidad del Proyecto de Ley 24/00 Senado y 218/01 Cámara, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 241, numeral 8º de la Constitución Política.
Declaró exequible este numeral ‘bajo las condiciones expuestas en la parte motiva de esta providencia’ De la parte motiva se extrae:
“En la medida en que la norma no determina la autoridad encargada de evaluar la solicitud formulada por el servidor interesado y de proponer a este alternativas de traslado, considera la Corte que una lectura sistemática de las disposiciones Constitucionales, así como de la Ley Estatutaria de administración de justicia, lleva a la conclusión de que es a la Sala Administrativa de los Consejos Superior o Seccional de la Judicatura, según el caso, a la que corresponde esta competencia. Sin embargo, debe aclararse como se hizo en la Sentencia C-037-96 de 1996, que ello se entiende sin perjuicio de la competencia propia de cada nominador y en particular de aquella reconocida a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Fiscalía General de la Nación y la Corte Constitucional. Es decir que como lo señala el Señor Presidente de la Corte Suprema de Justicia corresponde a la Sala Administrativa de los Consejos Superior o Seccional de la Judicatura emitir un concepto previo en relación con el cumplimiento de los requisitos señalados por el numeral bajo examen, pero la decisión de aceptar el traslado o no corresponde al respectivo nominador.

Finalmente debe aclararse que si bien el aparte final del numeral 1º que se revisa hace referencia solamente al ‘funcionario’, debe entenderse, como se desprende lógicamente de la lectura sistemática del conjunto del artículo, que la preceptiva legal se aplica igualmente al caso del ‘empleado judicial’”.

3 La Corte declaró exequible este numeral en Sentencia C-295 de 2002 ‘bajo las condiciones expuestas en la parte motiva de esa providencia’. De la parte motiva se extrae: ‘En este sentido la autorización a que se refiere la norma debe entenderse como un simple estudio administrativo respecto de la situación del solicitante, sin que esta pueda entenderse como una imposición del candidato a nombrar o del lugar a donde será traslado, pues la decisión final del traslado en todos los casos corresponde al nominador’.

4 En la citada Sentencia C-295 de 2002, la Corte condicionó la exequibilidad de este inciso en los siguientes términos: ‘Tomando en cuenta las anteriores consideraciones la Corte declarará la exequibilidad del numeral 3º estudiado pero condicionado a la existencia de factores objetivos que permitan la escogencia del interesado con base en el mérito, que como se ha dicho reiteradamente es el elemento preponderante a tomar en cuenta en materia de ingreso, estabilidad en el empleo, ascenso y retiro del servicio, tal como lo dispone el artículo 125 de la Constitución’.
La aplicación de factores objetivos se encuentra a la base de toda la jurisprudencia constitucional en materia de carrera judicial. Al respecto ver entre otras las Sentencias C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, SU-086 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-451 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

5 La Corte declaró exequible, salvo la expresión “o por cualquier otra causa”, (Ver texto original del Proyecto) que declaró inexequible, este numeral ‘bajo las condiciones expuestas en la parte motiva de esta providencia’. De la parte motiva se extrae:
‘Ahora bien, de acuerdo con el numeral 4º en análisis corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura calificar la solicitud efectuada por el servidor interesado, que como acaba de señalarse no podrá sustentarse en cualquier causa sino solo en razones del servicio.
Dicha calificación deberá entenderse como en los demás casos en que se ha hecho referencia a las competencias del Consejo Superior de la Judicatura en esta Sentencia, sin perjuicio de las que correspondan al respectivo nominador, y en particular a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, La Fiscalía General de la Nación y la Corte Constitucional. Es decir que la calificación a que se alude constituye un requisito necesario para el trámite de la respectiva solicitud pero no la decisión definitiva en relación con el traslado, la cual corresponde al nominador’.