Sentencia 2012-00373 de abril 7 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001-0324-000-2012-00373-00

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Francisco Javier Duque Velásquez

Demandado: Ministerio de Protección Social (hoy Ministerio de Salud)

Medio de control: Nulidad

Bogotá, D. C., siete de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «4. Consideraciones

4.1. El acto administrativo acusado.

En la audiencia inicial el despacho del magistrado ponente al fijar el litigio precisó que las disposiciones acusadas son los numerales 5 y 6 del artículo 4º del Decreto 1377 de 2012 “Por el cual se reglamenta el parágrafo 1º del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012”(1), expedido por el Gobierno Nacional, normas cuyo tenor es el siguiente:

“ART. 4º—Condiciones para el pago de los recobros y reclamaciones ECAT con causal única de extemporaneidad. El representante legal de la entidad promotora de salud, entidad obligada a compensar – EOC, institución prestadora de servicios de salud, o las personas naturales que se acojan a la medida de que trata el parágrafo 1º del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012, deberán diligenciar para cada periodo de radicación, los formatos que para el efecto defina el Ministerio de Salud y Protección Social, en los que se verificará la siguiente información:

(…)

5. Que se certifica que los recobros o reclamaciones no hacen parte de procesos judiciales en curso o de procesos respecto de los cuales se haya proferido sentencia y esta se encuentre debidamente ejecutoriada sea o no favorable a la entidad recobrante, reclamante o a la persona natural.

6. Que se certifica que los recobros o reclamaciones no hacen parte de conciliaciones ya aprobadas o que estén en curso.

(…)” (negrillas agregadas).

4.2. El problema jurídico a resolver.

El objeto del presente litigio, de acuerdo con la fijación que se hizo en la audiencia inicial celebrada el 6 de septiembre de 2013, consiste en determinar si a través de los numerales 5 y 6 del artículo 4º del Decreto 1377 de 2012 hubo o no extralimitación del ejercicio de la potestad reglamentaria establecida en el artículo 189-11 de la C.P. al desconocerse con ellos el contenido y alcance del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002 (adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012) norma legal reglamentada.

4.3. Análisis crítico de las pruebas allegadas al proceso.

El actor allegó con su demanda copia del Decreto 1377 de 2012 “Por el cual se reglamenta el parágrafo 1º del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012”(2), expedido por el Gobierno Nacional. De acuerdo con el artículo 1º de esta norma su objeto es “(…) definir las condiciones a las que deberán sujetarse las entidades recobrantes, reclamantes y personas naturales para acogerse por una única vez al mecanismo de reconocimiento y pago dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012 y facultar al Ministerio de Salud y Protección Social para definir los requisitos y formatos que se deberán cumplir y diligenciar para el efecto”.

En el artículo 2º de este decreto reglamentario titulado “procedencia de la medida” se prevé que los recobros y reclamaciones susceptibles de la aplicación de la medida consagrada en el parágrafo 1º del artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012 serán aquellos que: “1. Hayan sido glosados por la causal única de extemporaneidad. || 2. La comunicación respecto del rechazo a la entidad recobrante, reclamante o persona natural, hubiese sido anterior a la entrada en vigencia del Decreto-Ley 19 de 2012. || 3. No haya operado el fenómeno de la caducidad para la acción de reparación directa previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo o la norma que lo sustituya. || 4. Las solicitudes de recobro y las reclamaciones ECAT deberán ser objeto de una nueva auditoría integral”.

Por su parte, en el artículo 4º, parcialmente demandado, titulado “Condiciones para el pago de los recobros y reclamaciones ECAT con causal única de extemporaneidad” se establece que el representante legal de la entidad promotora de salud, entidad obligada a compensar – EOC, institución prestadora de servicios de salud, o las personas naturales que se acojan a la medida de que trata el parágrafo 1º del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012, deberán diligenciar para cada periodo de radicación los formatos que para el efecto defina el Ministerio de Salud y Protección Social en los que se verificará una información, en la que se incluye la referida en sus numerales 5 y 6, objeto de cuestionamiento en este proceso.

El Ministerio de Salud y Protección Social (hoy Ministerio de Salud) allegó al expediente los antecedentes administrativos del acto parcialmente acusado, en que se incluye copia del proyecto de decreto con observaciones al margen de ese documento y una memoria justificativa de este, en la que se estudian los siguientes ítems: análisis de las normas sobre competencia, vigencia de la ley o norma reglamentada o desarrollada, antecedentes y razones de oportunidad y conveniencia que justifican su expedición, ámbito de aplicación del decreto y los sujetos a los que se dirige, viabilidad jurídica, disponibilidad presupuestal, impacto medioambiental o sobre el patrimonio cultural de la Nación y consultas, publicidad y seguridad jurídica.

4.4. Análisis del caso.

4.4.1. Aduce el demandante que a través de la norma acusada el Ejecutivo adoptó una regla que desborda el contenido y alcance del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002 (adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012), objeto de reglamentación, pues esta disposición legal no estableció como requisitos para el pago de los recobros y/o reclamaciones glosados por extemporaneidad (i) que se certifique que los recobros o reclamaciones que se presenten no hacen parte de procesos judiciales en curso o de procesos respecto de los cuales se haya proferido sentencia y esta se encuentre debidamente ejecutoriada sea o no favorable a la entidad recobrante, reclamante o a la persona natural, ni (ii) que se certifique que los recobros o reclamaciones no hacen parte de conciliaciones ya aprobadas o que estén en curso.

4.4.2. Para determinar si la citada norma legal confiere al Gobierno Nacional atribuciones suficientes para expedir, en ejercicio de la potestad reglamentaria, la regulación prevista en los numeral 5 y 6 del artículo 4º del Decreto 1377 de 2012, es preciso señalar en primer lugar cuál es el contenido del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002 (adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012).

El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001(3), expidió el Decreto-Ley 1281 de 2002 “Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación”. En su artículo 13 estableció los términos para los cobros o reclamaciones con cargo a los recursos del Fosyga, así:

“ART. 13.—Términos para cobros o reclamaciones con cargo a recursos del Fosyga. Sin perjuicio de los términos establecidos en el régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud, con el fin de organizar y controlar el flujo de recursos del Fosyga, cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes cuentas del Fosyga deberá tramitarse en debida forma ante su administrador fiduciario dentro de los seis meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda. En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido.

La reclamación o trámite de cobro de las obligaciones generadas con cargo a los recursos del Fosyga, antes de la entrada en vigencia del presente decreto, deberán presentarse dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de este decreto”.

Esta disposición posteriormente fue modificada por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012(4), “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública”, siendo su nuevo contenido el siguiente:

“ART. 13.—Término para efectuar cualquier tipo de cobro o reclamación con cargo a recursos del Fosyga. Las reclamaciones o cualquier tipo de cobro que deban atenderse con cargo a los recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga se deberán presentar ante el Fosyga en el término máximo de (1) año contado a partir de la fecha de la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda.

PAR. 1º—Por una única vez, el Fosyga reconocerá y pagara todos aquellos recobros y/o reclamaciones cuya glosa aplicada en el proceso de auditoría haya sido únicamente la de extemporaneidad y respecto de la cual el resultado se haya notificado a la entidad reclamante y/o recobrante, antes de la entrada en vigencia de la presente disposición, siempre y cuando no haya operado el fenómeno de la caducidad previsto en el numeral 8 del artículo 136 del CCA, o en la norma que lo sustituya, previa nueva auditoría integral, que deberá ser sufragada por la entidad reclamante o recobrante, según sea el caso, en los términos y condiciones que para el efecto fije el Ministerio de Salud y Protección Social.

PAR. 2º—Las cotizaciones no compensadas, incluidas las glosadas sin compensar al momento de expedición del presente decreto, deberán compensarse por parte de las entidades promotoras de salud EPS, y entidades obligadas a compensar, dentro del año siguiente a la vigencia de este decreto-ley, previo el cumplimiento de los procedimientos establecidos en los decretos 2280 de 2004 y 4023 de 2011 o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan" (negrillas y subrayas no originales).

En este nuevo contenido normativo, según se observa, se consagró una excepción a lo dispuesto como regla general sobre a la oportunidad para efectuar recobros o reclamaciones con cargo a recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía - Fosyga, en el sentido de permitir por una única vez el reconocimiento y pago de aquellos recobros y/o reclamaciones cuya glosa aplicada en el proceso de auditoría haya sido únicamente la de extemporaneidad.

La norma legal prevé expresamente cuatro condiciones y/o requisitos sustanciales para la procedencia de dicha medida excepcional, a saber: (i) Que los recobros y/o reclamaciones hayan sido glosados por la causal única de extemporaneidad; (ii) Que la comunicación respecto de su rechazo hubiese sido anterior a la entrada en vigencia del Decreto-Ley 19 de 2012; (iii) Que no haya operado el fenómeno de la caducidad para la acción de reparación directa previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo o la norma que lo sustituya, y (iv) Que la solicitud de recobro y/o reclamación sea objeto de nueva auditoría integral, en los términos y condiciones fijados por el Ministerio de Salud y Protección Social.

4.4.3. La potestad reglamentaria es la facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República, para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero que en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido material o alcance(5). El artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política de manera expresa asigna dicha potestad reglamentaria al Presidente de la República, quien como primera autoridad administrativa del orden nacional está facultado para expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

El propósito único de esta potestad, tal como lo ha precisado esta Sección(6), es posibilitar la debida ejecución de las leyes (incluyendo dentro de ellas las normas que tienen fuerza de ley), mediante la precisión y puntualización de las circunstancias de tiempo, modo y lugar y de aquellos aspectos concretos que son indispensables para garantizar su cabal cumplimiento y ejecución. Al hacer uso de esa potestad el Ejecutivo tiene como finalidad hacer más explícita la norma de carácter legal, en orden a facilitar su ejecución y cumplimiento y viabilizar su estricta observancia.

La actividad reglamentaria se encuentra limitada y encausada por la norma legal y por ello debe respetar tanto su texto como su espíritu. Dicho en otras palabras, so pretexto de hacer eficaz y plenamente operante la norma superior de derecho, el Presidente de la República no puede llegar al extremo de reducir o extender lo que en ella se dispone.

El requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar y su extensión dependerá de la forma así como del detalle con que la ley reguló los temas correspondientes. Es decir, que el ejercicio de esta potestad por el Gobierno se amplía o restringe en la medida en que el Congreso haya utilizado sus poderes jurídicos: si los ordenamientos expedidos por el Congreso suministran todos los elementos necesarios para su ejecución, el órgano administrativo nada tendrá que agregar y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Pero, si en ella faltan los pormenores necesarios para su correcta aplicación, opera inmediatamente la potestad para efectos de proveer la regulación de esos detalles(7).

4.4.4. Examinada la normativa acusada a la luz de la disposición legal que le sirve de fundamento y de cara al alcance de la potestad reglamentaria conferida al Presidente de la República, encuentra la Sala que los numerales 5 y 6 del artículo 4º del Decreto 1377 de 2012 no desconocen lo dispuesto en los artículos 189 núm. 11 de la C.P. y 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002 (adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012).

En primer lugar, observa la Sala que, contrario a lo que sostiene el demandante, en el Decreto Reglamentario 1377 de 2012 en ningún momento se establecen nuevas condiciones y/o requisitos para el reconocimiento y pago excepcional de los recobros y/o reclamaciones ante el Fosyga señalados en la citada norma legal. Las cuatro (4) condiciones y/o requisitos previstas en la ley, por el contrario, son expresamente reiteradas en el artículo 2º del Decreto 1377 de 2002, disposición que no fue demandada en este proceso.

En segundo término, se advierte que a través de las disposiciones acusadas el Gobierno Nacional no desborda el contenido y alcance de su potestad reglamentaria, por lo siguiente:

Mediante lo dispuesto en los numerales 5 y 6 del artículo 4º del Decreto 1377 de 2012 el Gobierno Nacional da pleno desarrollo administrativo a lo ordenado por el legislador extraordinario en el parágrafo 1º del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002 (adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012). En efecto, en el mencionado parágrafo se señalaron los requisitos sustanciales para la procedencia de la medida excepcional de reconocimiento y pago de los recobros y/o reclamaciones glosadas con la causal única de extemporaneidad y se fijó como uno de tales requisitos que dichos recobros y/o reclamaciones fueran objeto de una previa y nueva auditoría integral, facultándose al Gobierno Nacional (Ministerio de Salud y Protección Social) para señalar los términos y condiciones en que se haría dicha revisión.

En ejercicio de esa facultad, tal como lo precisó el Ministerio Público en su alegato de conclusión, el Gobierno Nacional adoptó las disposiciones demandadas en orden a reglamentar precisamente el requisito consistente en la realización de una nueva auditoría integral a las solicitudes de recobros y/o reclamaciones.

En esta auditoría integral en la que por definición se deben revisar y verificar las cuentas y facturas que soportan el recobro y/o la reclamación respectiva el primer aspecto que necesariamente debe ser objeto de análisis es si existe o no un pago previo por tales conceptos. En otros términos, lo primero que se debe verificar es la existencia real de la obligación a cargo del Fosyga. En este orden, para determinar este aspecto, en el reglamento parcialmente demandado se establece que los reclamantes deben diligenciar un formato definido por el Ministerio de Salud y Protección Social (hoy Ministerio de Salud) en el que se debe acreditar la siguiente información: (i) que se certifica que los recobros y/o reclamaciones no hacen parte de procesos judiciales en curso o de procesos respecto de los cuales se haya proferido sentencia y esta se encuentre debidamente ejecutoriada sea o no favorable a la entidad recobrante, reclamante o a la persona natural y (ii) que se certifica los recobros o reclamaciones no hacen parte de conciliaciones ya aprobadas o que estén en curso.

En criterio de la Sala estos datos constituyen una información mínima que facilita y hace operativo el procedimiento administrativo de recobros y que impide que los recursos del sistema de seguridad social en salud sean destinados indebidamente mediante el pago doble de una acreencia que ya hubiera sido pagada o que estuviera en proceso de pago por vía judicial o de conciliación administrativa.

En este sentido, la normativa demandada es una normativa dictada con el claro propósito de dar debida y correcta aplicación de la ley, pues, se reitera, a través de ella se da pleno desarrollo administrativo a uno de los requisitos legales a los que debe someterse el procedimiento de reconocimiento y pago de los recobros y/o reclamaciones glosados por extemporaneidad, con miras a que este sea operativo y eficaz y además a que se proteja el patrimonio público.

4.5. Costas.

Finalmente ha de resolverse lo relacionado con la condena en costas dado que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que las sentencias proferidas en esta jurisdicción deben pronunciarse sobre ellas. En efecto, la citada norma establece lo siguiente: “ART. 188.—Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, no hay lugar a proferir una condena en costas, pues el interés que mueve al actor al promover el presente proceso, no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad, el cual es de interés público.

En consonancia con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

FALLA:

Primero. DENEGAR las súplicas de la demanda formulada con el fin de obtener la nulidad de los numerales 5 y 6 del artículo 4º del Decreto 1377 de 2012 “Por el cual se reglamenta el parágrafo 1 del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012”, expedido por el Gobierno Nacional.

Segundo. Por secretaría expídanse las copias que correspondan, de conformidad con lo señalado en el artículo 115 del CPC.

Tercero. Una vez quede en firme la presente sentencia, procédase por secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.

Cuarto. No condenar en costas a la parte actora.

Notifíquese y cúmplase».

(1) Según se observa en su epígrafe el Decreto 1377 de 2012 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, “en especial de las conferidas por el artículo 189 núm. 11 de la C.P. y el parágrafo 1º del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012”.

(2) Según se observa en su epígrafe el Decreto 1377 de 2012 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, “en especial de las conferidas por el artículo 189 núm. 11 de la C.P. y el parágrafo 1º del artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, adicionado por el artículo 111 del Decreto-Ley 19 de 2012”.

(3) “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A. L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

(4) “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública”.

(5) Ha precisado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado que si bien el sistema configurado por la Constitución Política de 1991 atribuyó la titularidad de la potestad reglamentaria al Presidente de la República, según lo refleja el numeral 11 de su artículo 189, no es menos cierto que la propia Carta también se encargó de radicar, de manera precisa, la potestad de producción de actos normativos de efectos generales y de carácter reglamentario en otros órganos constitucionales ubicados dentro de la Rama Ejecutiva (como por ejemplo los ministerios) y aun fuera de ella. Esta facultad de expedir actos generales, en el caso de los ministerios, se ejerce en todo caso, frente a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, con criterio residual y subordinado. Entre otras sentencias, en la Corte Constitucional, ver las siguientes: C-805 de 2001; C-917 de 2002; C-1005 de 2008; C-372 de 2009 y C-748 de 2011. Y del Consejo de Estado, entre otras, las sentencias de la Sección Tercera de 14 de agosto de 2008, proferida en el expediente con radicado núm. 11001-03-26-000-1999-00012-01(16230), C. P. Mauricio Fajardo Gómez y 7 de octubre de 2009, proferida en el expediente 11001-03-26-000-2000-08448-01(18448), C. P. Enrique Gil Botero.

(6) Consejo de Sección Primera, Sentencia de 2 de septiembre de 2010, proferida en el proceso con radicado 11001-03-24-000-2007-00265-00, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

(7) Consejo de Estado, Sección, sentencia de agosto 21 de 2008, proferida en el expediente con radicado 0295-04, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.