Sentencia 2012-00382 de marzo 10 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente:

Gabriel Valbuena Hernández

Bogotá, D.C, diez (10) de marzo de dos mil dieciséis (2016).

Rad.: 25000-23-25-000-2012-00382-00

Nº Interno: 3734-2014

Actor: J... C... M... M...

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

NOTA: Legis considera conveniente que los nombres y apellidos de las partes y los terceros sean reemplazados por sus iniciales y los datos por xxx, con el fin de proteger los derechos contemplados en el artículo 15 de la Constitución Política de Colombia.

EXTRACTOS:«II. CONSIDERACIONES

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

1. Problema jurídico.

De acuerdo con los argumentos expuestos en la sentencia apelada y los que fundamentaron el recurso de apelación presentado por la parte actora, el problema jurídico a resolver en esta instancia se contrae a determinar si el tiempo en que el señor J... C... M... M... laboró por hora catedra puede computarse para estos efectos de obtener la pensión gracia y si cumple con los veinte (20) años de servicio requeridos para acceder a la misma.

2. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso.

a. Pensión gracia.

El 4 de diciembre de 1913, el Congreso de Colombia expidió la Ley 114 que creó una “pensión de jubilación vitalicia” para los maestros de escuelas oficiales que hubiesen prestado sus servicios en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor, o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre y cuando cumplieran con los siguientes requisitos, establecidos en su artículo 4º:

“1º. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.

2º. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres.

3º. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento.

4º. Que observa buena conducta.

5º. Que si es mujer está soltera o viuda.

6º. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”.

Esta prestación fue extendida en el año 1928 a través de Ley 116, a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública.

Cinco años después, mediante la Ley 37 de 1933, cobijó a los maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria.

Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 “por la cual se nacionaliza la educación primaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”.

Este cuerpo normativo terminó con el régimen anterior de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la Nación y los departamentos y municipios al establecer que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”.

b. Sentencia de unificación de 22 de enero de 2015. Vinculación docente a 31 de diciembre de 1980.

El 22 de enero de 2015, la Sala Contencioso Administrativa de esta Sección profirió sentencia de unificación dentro del proceso radicado número 25000-23-42-000-2012-02017-01, C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón (E), mediante la cual estableció, sobre la vinculación docente a 31 de diciembre de 1980, lo siguiente:

“La administración negó el reconocimiento de la pensión gracia porque a su juicio la demandante no demostró que a 31 de diciembre de 1980 se encontrara vinculada como docente de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Al respecto el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, indicó lo siguiente:

“ART. 15.—A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley. (...)”.

Significa que la precitada ley señaló las disposiciones que regirían al personal docente nacional, nacionalizado y el que se vinculara con posterioridad al 1º de enero de 1990, de la siguiente manera:

Los docentes nacionalizados que figuran vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, mantendrán vigente el régimen prestacional que venían gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efectos de prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.

Ahora bien, el literal A) del numeral 2º ibídem, con relación a las pensiones, indicó lo siguiente:

“A los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social, conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

Con la anterior el legislador se permitió que luego de la nacionalización de la educación, establecida por la Ley 43 de 1975, los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las citadas leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, permitiendo la compatibilidad de la misma con la pensión ordinaria de jubilación, “aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”, siempre y cuando cumplieran con la totalidad de los requisitos.

En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la señora S... C... P... ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto 00439 de 19 de febrero de 1979, por el período comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año.

Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el tribunal(17)”.

Como se desprende de lo anterior, se requiere verificar que el actor haya estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 para efectos de determinar si hay lugar a reconocer la pensión gracia y que para efectos del reconocimiento no importa que en dicha fecha el actor no estuviera vinculado como docente sino que lo haya estado con anterioridad.

Por otra parte, respecto del cómputo de la hora cátedra para efectos de determinar el tiempo de servicio indicó lo siguiente:

“Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 24 de agosto de 2000 indicó que era posible tener en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado como docente hora cátedra y señaló que para su cálculo se daría aplicación al parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.

Posteriormente en sentencia de 8 de agosto de 2003 se ratificó el anterior criterio, para lo cual se concluyó lo siguiente:

“(...) En lo que tiene que ver con el cómputo de tiempo de servicio que da lugar a la pensión de jubilación, el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señala que sólo se computaran como jornadas completas de trabajo las de cuatro horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro, el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los del descanso remunerado y de vacaciones conforme a la ley.

En estas condiciones como el personal docente oficial labora de lunes a viernes y los sábados y los domingos corresponden a días de descanso remunerados, se deberán adicionar estos días, al igual que los días de vacaciones escolares de semana santa (1 semana) y de vacaciones intermedias (4 semanas) de conformidad con el numeral 2º del artículo 3º del Decreto 0174 de 1982 modificado por el artículo 3º del Decreto 1235 de 1982 en armonía con el artículo 58 del Decreto Reglamentario 1860 de 1994.

Así las cosas deben entenderse que cuatro horas diarias de labor académica deberán computarse como una jornada completa de trabajo, lo que significa que veinte horas semanales suman ochenta mensuales. (...)”.

El anterior tiempo de servicio como docente de tiempo completo da un total de 17 años, 4 meses y 23 días, el cual resulta insuficiente para acceder a la prestación reclamada, sin embargo la actora acreditó que durante el periodo comprendido entre el 5 de junio de 1985 al 30 de septiembre de 1993 se vinculó como docente externa de catedra con el Departamento de Sucre.

(...)

De conformidad con la Ley 33 de 1985, artículo 1º, parágrafo 1º, el total de las horas dictadas se dividen por 4 para establecer los días laborados, de la siguiente manera: 6.548,106/4 = 1.637,0265 días laborados (equivalentes a 4,485 años laborados, es decir a 4 años, 5 meses y 24 días).

Así las cosas, la Sala procederá a determinar si la demandante cumple los requisitos establecidos para el reconocimiento de la prestación materia de controversia, teniendo en cuenta que el periodo que se desempeñó como docente externa equivale a 4 años, 5 meses, y 24 días(18)”.

Como se desprende de lo anterior, sí resulta posible computar el tiempo servido por hora cátedra, tal como se estableció en la sentencia transcrita.

c. Caso concreto.

Con el fin de determinar si el señor J... C... M... M... tiene derecho a acceder a la pensión gracia, debe demostrarse que se vinculó al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

En esa medida, obran en el expediente el Decreto 089 de 1963 suscrito por el Gobernador del Departamento de Boyacá y certificado de tiempo de servicios(19), en los cuales consta que se vinculó como docente nacionalizado desde el 1 de febrero de 1963, esto es, antes de la mencionada fecha.

Corresponde entonces entrar a determinar si cumple con los demás requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia:

Al respecto obra en el proceso la declaración juramentada presentada por el actor ante la Notaría 17 del Círculo de Bogotá(20), rendida el 16 de febrero de 2010, conforme a la cual el actor carece de los medios de subsistencia acordes con su posición social y costumbres, y en la que adicionalmente se señaló que ejerció la labor docente con honradez y observando buena conducta.

Por otra parte, se tiene el certificado expedido por la Procuraduría General de la Nación el 15 de febrero de 2010, en el que se establece que el actor no registró sanciones ni inhabilidades(21).

Con lo anterior, queda establecido que el actor cumple con los requisitos establecidos en los numerales 1,2 y 4 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913.

Ahora bien, respecto del tiempo de servicios, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca encontró que el actor acreditó los siguientes:

ENTIDADAÑOMESDÍA
Departamento de Boyacá: 1 de febrero de 1963 a 31 de enero de 1964010000
Departamento de Santander: 1 de febrero de 1964 a 28 de febrero de 1968040028
Distrito de Bogotá: 16 de abril de 1980 a 10 de junio de 1980 000125
Distrito de Bogotá: 25 de mayo de 1994 a 31 de diciembre de 2008140707
Total tiempo de servicios191000

Lo anterior, de acuerdo con el acervo probatorio que se enuncia a continuación:

1. Decreto 089 de 1963 suscrito por el Gobernador del Departamento de Boyacá y Certificado de tiempo de servicios(22), en donde consta que el actor fungió como docente entre el 1 de febrero de 1963 y el 31 de enero de 1964.

2. Decreto 090 de 24 de enero de 1964, suscrito por el Gobernador de Santander y certificación Nº 311 expedida por la coordinación del grupo de administración de documentos adscrito a la secretaría general de la Gobernación de Santander(23), en donde consta que el actor fungió como docente entre el 1 de febrero de 1964 y el 28 de febrero de 1968.

3. Certificado expedido por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá(24), en donde consta que el actor fungió como docente por una parte entre el 16 de abril de 1980 y el 10 de junio de 1980 y a la vez entre el 25 de mayo de 1994 y el 31 de diciembre de 2008.

De acuerdo con el cómputo efectuado por el tribunal, el tiempo de servicios del actor es de 19 años y 10 meses.

Debe tenerse en cuenta, tal como se desprende de los antecedentes del presente fallo, que el anterior cálculo no tuvo en cuenta el tiempo docente por horas de cátedra, y que el mismo se debe computar conforme a los parámetros de la sentencia de unificación de 22 de enero de 2015, por lo que el total de horas cátedra se debe dividir por cuatro.

En atención a lo anterior, se tiene que el actor sirvió entre el 21 de mayo de 1981 y 30 de noviembre de 1982 con una intensidad horaria de 8 horas por semana, conforme a lo establecido en el decreto 1203 de 21 de mayo de 1981 y al certificado expedido por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá(25).

En consecuencia, habrá de multiplicarse el total de semanas, esto es 79, por el número de horas, esto es 8 y dividir el resultado por 4.

Es así, como, se tiene que 79 x 8= 632/4 = 158 días.

Esta suma se le debe adicionar a los diecinueve (19) años y diez (10) meses ya computados que equivalen a 7142 días, lo que sumando los 158 días adicionales arroja un tiempo total de servicio de 7300 días, para un total de veinte (20) años, tres (3) meses y veintiséis (26) días, por lo que aún sin contar los días de vacaciones a los que hace referencia la sentencia de unificación de 22 de enero de 2015, se debe concluir que el actor cumplió el requisito de haber servido por un término superior a los veinte años a los que hace referencia el artículo 1 de la Ley 114 de 1913.

Por otra parte, obra en el expediente el registro civil de nacimiento del actor(26), conforme al cual se comprueba que cumple con la edad requerida para la pensión, toda vez que los cincuenta años de edad los cumplió el 18 de diciembre de 1993, con lo que dicho requisito también se encuentra acreditado.

Con base en lo probado en el proceso, habrá de revocarse la sentencia y en su lugar acceder al reconocimiento de la pensión gracia.

Corresponde entonces, determinar la fecha desde la cual debe reconocerse el beneficio en favor del actor:

Tal como quedó expuesto en el presente literal, el actor cumplió con la edad para acceder a la pensión gracia, antes de cumplir con el tiempo de servicio. Es por ello que el reconocimiento deberá hacerse desde el momento en que cumplió los veinte (20) años de servicio, esto es, desde el 22 de septiembre de 2008, en cuantía equivalente al 75% del promedio de la asignación básica y de todos los factores salariales devengados por el actor durante el año anterior a la causación del derecho, reajustada en forma legal, por estar sometido a un régimen especial de pensiones por ser beneficiario de la pensión gracia, que se causa sin estar afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social, es decir, sin que se requiera de aportes a ésta.

La pensión que se reconoce tendrá los reajustes de ley. Así mismo, el monto de la condena que resulte se ajustará, mes por mes, en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, acudiendo para ello a la siguiente fórmula:

R = Rh índice final

índice inicial

En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la actora desde la fecha a partir de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió hacerse el pago.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, empezando por la primera mesada pensional que se dejó de devengar, y para los demás emolumentos (primas) teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

En mérito de lo expuesto, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVOCAR la sentencia de 30 de enero de 2014, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, negó las súplicas de la demanda incoada por el señor J... C... M... M... contra CAJANAL EICE en liquidación y/o UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”. En su lugar, se dispone:

DECLARAR la nulidad de la Resolución Nº UGM 012750 de 10 de octubre de 2011, expedida por CAJANAL EICE en liquidación y/o UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al demandante.

ORDENAR a CAJANAL EICE en liquidación y/o UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, el reconocimiento y pago de la pensión jubilación gracia al señor el señor J... C... M... M... efectiva a partir del 22 de septiembre de 2008 en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios anterior a la fecha en que adquirió el status.

Las sumas a las que resulte condenada la entidad demandada se actualizarán, aplicando para ello la fórmula indicada en la parte motiva de esta sentencia.

2. RECONOCER personería a la doctora YULIAN STEFANI RIVERA ESCOBAR con tarjeta profesional No. 239.922 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada de la parte demandada, en los términos y para los fines conferidos en el poder obrante a folio 175 del cuaderno principal.

Notifíquese y cúmplase.

En firme esta decisión, envíese al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Consejeros: Gabriel Valbuena Hernández—William Hernández Gómez—Luis Rafael Vergara Quintero».

17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de unificación de 22 de enero de 2015, Exp. 0775-14, M.P. Alfonso Vargas Rincón.

18 Ibídem.

19 Fls. 172 a 178 anexo 3.

20 Folio 49 anexo 3.

21 Folio 50 anexo 3.

22 Fls. 172 a 178 anexo 3

23 Fls. 8 y 9 y 147 a 149 anexo 3.

24 Fls. 22 y 23 c. p.

25 Fls. 9, 22 y 23 del c. p.

26 Fls. 5 y 6 anexo 1.