Sentencia 2012-00389/21240 de marzo 7 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación: 13001-23-31-000-2012-00389-01 (21240)

Demandante: Inversiones Vargas Puche Ltda.

Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias

Temas: Impuesto predial 2003 a 2007. Notificaciones de los actos de determinación del impuesto.

Consejero Ponente:

Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez

Bogotá D.C., siete de marzo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala se pronunciará sobre la sentencia del 27 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta contra la Resolución 76902, del 21 de agosto de 2008, con la cual se liquidó a cargo de la demandante la suma de $ 603.808.508 por concepto del impuesto predial unificado (IPU) y de la sobretasa del medio ambiente (SMA), de los periodos 2003 a 2007, correspondientes al predio distinguido con la referencia catastral 01-05-0405-0012-000 en el Distrito de Cartagena.

Concretamente, se debate si el mencionado acto administrativo fue debidamente notificado y cuáles serían las consecuencias jurídicas derivadas de una eventual notificación defectuosa.

2. Previamente a resolver de fondo, la Sala aclara que, pese a la solicitud hecha en el escrito de demanda y en el recurso de apelación, el procedimiento de cobro coactivo adelantado por las autoridades locales para exigir las cuantías determinadas en la resolución aquí acusada no es objeto del presente control judicial y, por ese motivo, no se decretará su archivo.

Lo anterior por cuanto el control de legalidad del procedimiento de ejecución debe adelantarse de conformidad con las vías administrativas y judiciales previstas en el ordenamiento.

Concretamente, de acuerdo con el dictado del artículo 420 del Acuerdo 41 de 2006, que remite a las reglas del procedimiento administrativo consagradas en los artículos 823 y siguientes del ET, la impugnación en sede administrativa del procedimiento de cobro debe adelantarse, en primer lugar, formulando las excepciones que procedan en contra del mandamiento de pago y, posteriormente, interponiendo el recurso de reposición en contra de la decisión administrativa que rechace las excepciones planteadas. En el ámbito judicial, esas decisiones administrativas serían pasibles de demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Es así que para enervar el procedimiento de cobro coactivo le corresponde al ejecutado hacer uso de las excepciones previstas contra el mandamiento de pago en el artículo 831 del ET que resulten procedentes, en lugar de formular aquí pretensiones en contra de actos administrativos no acusados.

3. La demandante alega que la Resolución 76902, del 21 de agosto de 2008 es nula porque no fue debidamente notificada, situación que dio lugar, además, al desconocimiento del debido proceso.

Por su parte, el Distrito de Cartagena señala que el acto demando fue notificado en debida forma mediante aviso publicado el 21 de junio de 2009 en un diario de amplia circulación; que ese era el mecanismo de notificación procedente para el caso concreto porque la comunicación mediante la que se envió una copia de la Resolución 76902, del 21 de agosto de 2008, fue devuelta por la empresa de correos.

Acerca de este debate, la Sala inicia por aclarar que la falta o los defectos en la notificación de un acto administrativo no constituyen una causal de nulidad, sino que esas circunstancias conducen a que sea inoponible el acto.

En ese sentido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha precisado que “la falta o indebida notificación del acto definitivo, no es per se causal de nulidad de los actos administrativos (art. 84 CCA); la violación del debido proceso como motivo de nulidad se refiere a la formación del acto, no a su falta de notificación, dado que ello lo hace inoponible (art. 84 CCA), no nulo” (sentencias del seis de marzo de 2008, expediente 15586, C.P. Héctor J. Romero Díaz; y del 23 de julio de 2015, expediente 20035, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia).

Por tanto, los actos administrativos solo son oponibles al administrado cuando sean conocidos por este a través de los mecanismos de notificación previstos en la ley o cuando se den por notificados por conducta concluyente (sentencia del 30 de agosto de 2016, expediente 20541, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.).

Estas circunstancias jurídicas son suficientes para confirmar la decisión del tribunal de negar la nulidad del acto demandado pues, como se expuso, los alegatos de la apelación están fundados en los presuntos defectos en la notificación.

4. Sin embargo, la Sala considera pertinente establecer si la notificación de la resolución controvertida se hizo en debida forma para determinar si están dados los presupuestos de procedibilidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta.

4.1. En esta materia, dispone el artículo 337 del Acuerdo 041 de 2006 que “para la notificación de los actos de la Administración Tributaria Distrital serán aplicables los artículos 565, 566, 569, y 570 del estatuto tributario nacional”.

De acuerdo con esas normas a las que se hace una remisión genérica, la notificación por correo de las actuaciones de la administración, en materia tributaria, se practicará mediante la entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección informada por el administrado en el Registro Único Tributario (RUT), pero si no hubiese informado una dirección a la autoridad de impuestos, la actuación se podrá notificar a la que establezca la administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y, en general, de información oficial, comercial o bancaria; y cuando no haya sido posible establecer la dirección para efectuar la notificación por ninguno de los medios señalados, los actos de la administración le serán notificados al interesado por medio de publicación en un periódico de circulación nacional.

En términos coherentes con esas disposiciones nacionales, el artículo 338 del Acuerdo 041 de 2006 prescribe que “la notificación de las actuaciones de la Administración Tributaria Distrital, deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente o declarante en la última declaración del respectivo impuesto, o mediante formato oficial de cambio de dirección presentado ante la oficina competente” y “cuando no exista declaración del respectivo impuesto o formato oficial de cambio de dirección, o cuando el contribuyente no estuviere obligado a declarar, o cuando el acto a notificar no se refiera a un impuesto determinado, la notificación se efectuará a la dirección que establezca la administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria”; pero para el impuesto predial existe una regla especial en el parágrafo tercero del artículo 338 del Acuerdo 041 de 2006 de acuerdo con la cual “la dirección para notificación será la que aparezca en los archivos magnéticos de la tesorería general distrital o la que establezca la oficina de catastro del Distrito”.

En todo caso, si para la notificación por correo certificado se enviase la copia de los actos a notificar a una dirección distinta a la legalmente procedente para notificaciones, establece el artículo 340 del Acuerdo 041 de 2006 que “habrá lugar a corregir el error en la forma y con los efectos previstos en el artículo 567 del estatuto tributario nacional”; en tanto que “en el caso de actuaciones de la administración, notificadas por correo a la dirección correcta, que por cualquier motivo sean devueltas, será aplicable lo dispuesto en el artículo 568 del mismo estatuto”.

4.2. De acuerdo con las normas referidas, los actos de determinación de impuestos expedidos por la administración distrital de Cartagena deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada.

Cuando la notificación se haga por correo, consistirá en la entrega de una copia del acto en la dirección informada por el contribuyente o declarante en la última declaración del respectivo impuesto o mediante formato oficial de cambio de dirección.

Para el caso particular del impuesto predial unificado (conforme lo previsto en el tercer inciso del artículo 338 del Acuerdo 041 de 2006), la notificación de las actuaciones de la administración relacionadas con este tributo también puede hacerse en la dirección que aparezca en los archivos magnéticos de la tesorería general distrital o la que establezca la oficina de catastro del distrito.

De manera subsidiaria, y en el evento en que no exista declaración o formato de cambio de dirección, o cuando el contribuyente no esté obligado a declarar, la notificación debe efectuase en la dirección que la administración establezca mediante verificación directa o la utilización de guías telefónicas o de información oficial, comercial o bancaria.

Solo en el evento en el que la administración no pueda establecer una dirección de notificaciones, una vez hechas las verificaciones que sean del caso, puede acudir a la notificación por aviso mediante publicación en prensa, caso en el que debe aplicar el procedimiento previsto en el artículo 568 del estatuto tributario nacional.

Asimismo, cuando la comunicación para la notificación por correo sea remitida a la dirección correcta pero sea devuelta por cualquier razón, la administración puede acudir a la notificación por aviso en prensa.

5. Para resolver el caso concreto, son relevantes los siguientes hechos probados en el plenario:

(i) Inversiones Vargas Puche Ltda. es propietaria del predio con referencia catastral 01-05-0405-0012-000, ubicado en la C. 14 Nº 30-247 de Cartagena.

(ii) El 21 de agosto de 2008, mediante la Resolución 76902, la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena liquidó el impuesto predial y la sobretasa medioambiental a cargo de la demandante por los años 2003 a 2007 en la suma de $ 603.808.000. (fl. 22).

(iii) El 21 de junio de 2009, mediante aviso publicado en el diario El Universal, la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena notificó la Resolución 76902, del 21 de agosto de 2008 (fls. 32 y 33).

6. Según consta en el expediente, las partes están de acuerdo en que el Distrito de Cartagena remitió por correo una copia de la resolución combatida a la dirección del predio que generó el impuesto en controversia y también en que esa comunicación fue devuelta por la empresa de mensajería. Sin embargo, discrepan en si esa dirección era válida para efectos de la notificación por correo.

Para la demandante, su dirección de notificaciones estaba en el barrio de Bocagrande, dirección que a pesar de no haber sido informada mediante declaración o formato correspondiente, era conocida por la administración porque había sido suministrada en actuaciones administrativas surtidas previamente y que, en esa medida, podía ser establecida mediante verificación directa.

Que, en todo caso, si se admitía que la dirección previamente suministrada no podía ser determinada, la administración distrital debió acudir a la información oficial, comercial o bancaria, de lo que habría podido determinar que la dirección de notificaciones de la demandante era la que se menciona en el barrio de Bocagrande.

El Distrito de Cartagena, por su parte, alega que la dirección a la que remitió la copia de la Resolución 76902, del 21 de agosto de 2008, era la pertinente para efectos de la notificación de ese acto porque era la registrada en la información catastral.

La Sala considera que la dirección a la que el Distrito de Cartagena remitió la copia del acto acusado no era la correcta para la notificación por correo, porque la localización de un predio no necesariamente corresponde con el lugar en el que el propietario del inmueble puede ser ubicado, que es lo que interesa a afectos de las notificaciones.

Si bien es cierto que el artículo 338 del Acuerdo 041 de 2006 establece que en materia de impuesto predial se tendrá como dirección de notificaciones la que aparezca en los archivos magnéticos de la tesorería general distrital o la que establezca la oficina de catastro del distrito, debe entenderse que la norma hace referencia a la dirección en la que el contribuyente pueda ser efectivamente ubicado, bien sea, por ejemplo, el lugar de residencia o en donde desarrolle sus actividades económicas o profesionales, que no la del inmueble que causa el tributo.

7. De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra probado que en el caso de la controversia no está dado el presupuesto previsto en el artículo 340 del Acuerdo 041 de 2006 para que procediera la notificación por aviso, pues la norma señala que, en el caso de las actuaciones enviadas por correo a la dirección correcta, que por cualquier motivo sean devueltas, serán notificadas mediante aviso conforme lo dispuesto en el artículo 568 del estatuto tributario nacional.

En consecuencia, la Sala considera que la publicación del aviso del 21 de junio de 2009, por no cumplir con los presupuestos de los artículos 338 y 340 del Acuerdo 041 de 2006, no se puede tener como notificación válida de la Resolución 76902, del 21 de agosto de 2008.

8. No obstante, es un hecho no controvertido que la demandante solicitó una copia del expediente administrativo en el que se expidió la resolución demanda y que el Distrito de Cartagena accedió a esa petición el 2 de marzo de 2012, mediante la entrega de una copia del expediente.

En vigencia del Código Contencioso Administrativo (derogado a partir del 2 de julio del 2012 por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011), cuando se omitía el trámite de notificación o se realizaba de forma irregular, no producía efectos legales la decisión “a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales” (art. 48 CCA).

Es decir, que el artículo 48 del CCA admitía la notificación por conducta concluyente cuando, ante la falta o irregularidad en las notificaciones, la parte interesada se daba por enterada o interponía oportunamente los recursos procedentes.

Conforme la Sala lo ha advertido, la conducta concluyente es una forma subsidiaria de notificación de los actos administrativos, cuando estos se han notificado irregularmente; se presenta cuando el interesado actúa y presenta un recurso, formula una solicitud o acepta la decisión, dando por hecho que conoce la decisión administrativa (sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 13 de julio de 2017, en el expediente 20297, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto).

En esas condiciones, la Sala considera que la Resolución 76902, del 21 de agosto de 2008, fue notificada por conducta concluyente el dos de marzo de 2012, fecha en la que la demandante, a petición suya, recibió copia de ese acto. En consecuencia, lo procedente era que interpusiera el recurso de reconsideración, como de manera expresa se señala en el numeral segundo de la parte resolutiva del acto atacado. No obstante, no lo interpuso, sino que acudió de manera directa a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

9. Según el artículo 135 del CCA, el agotamiento de la vía gubernativa es un presupuesto procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Consiste, según ha precisado esta Sección, en la necesidad de usar los recursos legales para poder impugnar los actos administrativos. Su finalidad es la de que la administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de que pueda revocarlas, modificarlas o aclararlas, esto es, que las autoridades administrativas puedan rectificar sus propios errores, antes de que sean objeto de un proceso judicial (sentencia del 25 de marzo de 2010, en el expediente 16831, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia). Y de acuerdo con el artículo 63 del CCA, la vía gubernativa se entiende agotada cuando contra los actos administrativos no procede ningún recurso; cuando los recursos interpuestos se han decidido o cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja.

En la jurisdicción del Distrito de Cartagena, el artículo 395 del estatuto tributario local (i.e. el Acuerdo 041 de 2006) dispone, en consonancia con las normas nacionales que regulan el procedimiento de gestión administrativa tributaria, que el recurso de reconsideración es el medio de impugnación indispensable para agotar la vía gubernativa frente a los actos administrativos de determinación de tributos.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que en tanto que está demostrado que la demandante no agotó la vía gubernativa, por no interponer el recurso de reconsideración después de que le fue notificado por conducta concluyente, no están acreditados en el proceso los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y que, en consecuencia, lo procedente es inhibirse para resolver de fondo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 27 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Inversiones Vargas Puche Ltda. contra el contra el Distrito de Cartagena de Indias.

2. en su lugar, DECLÁRASE, de oficio, la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa. En consecuencia, la Sala queda INHIBIDA para conocer de fondo de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho promovido por Inversiones Vargas Puche Ltda. contra el Distrito de Cartagena de Indias.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».