Sentencia 2012-00410/1818-2013 de julio 22 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: Expediente 250002342000201200410 01-

Nº Interno: 1818-2013

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E)

Actor: Omar Bonza Saavedra

Autoridades nacionales

Bogotá D.C., veintidós de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Problema jurídico

Consiste en determinar si es procedente aplicar al señor Omar Bonza Saavedra el régimen prestacional de los agentes de la Policía Nacional previsto en el Decreto-Ley 1213 de 1990 en razón de lo establecido por la Ley 180 de 1995 y el Decreto 132 de 1995, que señaló una protección para quienes estando al servicio de la Policía Nacional, se trasladaban al nivel ejecutivo de la misma, pese a que este último contempló un régimen prestacional diverso.

La Sala previo a dilucidar el tema resaltará aspectos que se hallan acreditados dentro del plenario; hará una breve reseña normativa y jurisprudencial relacionada con la especial protección del personal activo en la Policía Nacional que se homologó al nivel ejecutivo antes de la vigencia del Decreto 1091 de 1995, y finalmente se abordará el caso concreto.

Aspectos relevantes que se encuentran probados.

• Por medio del Oficio 295210/ADSAL-GRUNO-22, suscrito por el jefe de grupo de novedades de nómina de la Policía Nacional, se indicó que verificados los antecedentes que reposan en el sistema de información para la administración y gestión de talento humano se pudo constatar que el señor Omar Bonza Saavedra se vinculó a la institución bajo la modalidad de incorporación directa al nivel ejecutivo, y que por consiguiente, no había sido homologado. Además se dispuso que el Decreto 1091 de 1995 no contempló el subsidio familiar al cónyuge o compañero permanente, así como, las primas de antigüedad y actividad, motivo por el cual no era viable el reconocimiento de estos emolumentos (fls. 5 a 7).

• A folios 11 a 13 obra extracto de hoja de vida expedida el 16 de noviembre de 2011 suscrita por el jefe del grupo de talento humano de la Policía Nacional, del cual se extrae que el actor ingresó como alumno a la Policía y fue incorporado al nivel ejecutivo, veamos:

NovedadDisposiciónFecha inicioFecha términoTOTAL
A M D
Agente nivel ejecutivoA 1-117 24-Jun-9303-May-9331-Mar-9400 10 28
Nivel EjecutivoR 2122 15-Mar-9401-Abr-9416-Nov-1117 07 15
Total   18 6 13

De dicho extracto también se desprende que su cónyuge es la señora Yenivia Larrotta Lievano, y su hija es Andrea Carolina Bonza Larrotta, nacida el 25 de diciembre de 2000.

• De acuerdo con el Acta 45, se evidencia que el actor se posesionó como patrullero en la Policía Metropolitana de Bogotá (fl. 176).

• Mediante el Oficio 050631 de 22 de febrero de 2013, expedido por el responsable de procedimientos de nómina de la Policía Nacional, se estableció que los emolumentos a tener en cuenta para el nivel ejecutivo, son los siguientes: sueldo básico, primas de retorno a la experiencia, navidad, servicio, vacaciones y subsidio de alimentación (fl. 171).

Establecido lo anterior pasa la Sala a resolver el sub judice en el siguiente orden: (I) Del marco normativo y jurisprudencial aplicable y, (II) Del caso concreto.

Régimen normativo y jurisprudencial aplicable al caso

Atendiendo a lo sostenido en la Ley 62 de 12 de agosto de 1993(20), por la cual se expiden disposiciones sobre la Policía Nacional y, entre otras, se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, el Gobierno Nacional profirió los decretos 41 de 10 de enero de 1994, “por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones”(21), y 262 de 31 de enero de 1994(22), “por el cual se modifica las normas de carrera del personal de agentes de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones”.

El primero de los mencionados decretos fue objeto de pronunciamiento de inexequibilidad parcial por parte de la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-417 de 1994, en tanto se refirió al “nivel ejecutivo” de la Policía Nacional; en la medida en que la ley habilitante, esto es la 62 de 1993, no contempló el citado nivel(23), por lo que, en consecuencia, se evidenció un exceso del límite material fijado por aquella.

Por su parte, en el artículo 7º del segundo de los citados decretos se dispuso que los agentes, previo cumplimiento de los requisitos allí establecidos, podían ingresar al primer grado del nivel ejecutivo. Y, en el artículo 8º ibídem, se estableció que:

“(...) Régimen salarial y prestacional personal del nivel ejecutivo. Los agentes a que se refiere el artículo anterior, que ingresen al nivel ejecutivo, se someterán al régimen salarial y prestacional, determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional (...)”.

Posteriormente, mediante el artículo 1º de la Ley 180 de 13 de enero de 1995(24) se modificó el artículo 6º de la Ley 62 de 1993(25), consagrándose, por primera vez de manera ajustada al ordenamiento jurídico, el nivel ejecutivo de la Policía Nacional como parte de la estructura de dicha institución(26). Adicionalmente, en el artículo 7º ibídem se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República con el objeto de regular, entre otros aspectos, las asignaciones salariales, primas y prestaciones sociales del estudiado nivel ejecutivo; disponiendo en el parágrafo ídem que:

“(...) La creación del nivel ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al nivel ejecutivo (...)”.

En virtud de dichas facultades se expidió el Decreto 132 de 13 de enero de 1995(27), “por el cual se desarrolla la carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional”, consagrando: (a) en el artículo 13, la posibilidad de que los agentes en servicio activo ingresaran al nivel ejecutivo; (b) en el artículo 15, la sujeción del personal que ingresara al referido nivel al régimen salarial y prestacional determinado por el Gobierno Nacional; y, (c) en el artículo 82, lo siguiente:

“(...) El ingreso al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no podrá discriminar, ni desmejorar, en ningún aspecto la situación de quienes están al servicio de la Policía Nacional (...)”.

Finalmente, en el artículo transitorio 1º del Decreto 132 de 1995, se dispuso:

“(...) El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional que se encontraba incorporado a la Policía Nacional, en el momento en que se declaró inexequible parcialmente el Decreto 41 de 1994, quedará automáticamente incorporado a la carrera que regula el presente decreto, en el mismo grado, con la misma antigüedad que ostentaba, sin que para ello sea necesario ningún otro requisito y sin que se produzca solución de continuidad en la prestación del servicio policial para todos los efectos legales (...)”.

Por el Decreto 1091 de 27 de junio de 1995, a su turno, el Presidente de la República expidió el régimen de asignaciones y prestaciones del nivel ejecutivo de la Policía Nacional(28) (29), contemplando, entre otros, los siguientes conceptos: primas de servicio, del nivel ejecutivo, de retorno a la experiencia, de vacaciones y, de navidad; y, subsidios de alimentación y familiar.

Más adelante, mediante el Decreto 1791 de 14 de septiembre de 2000(30), “por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional”, se dispuso en el artículo 10 la posibilidad de los agentes de ingresar al nivel ejecutivo, considerándose en el parágrafo ídem que: “El personal de suboficiales y de agentes de que tratan los artículos 9º y 10 del presente decreto, se someterán al régimen salarial y prestacional establecido para la carrera del nivel ejecutivo”.

El aparte transcrito, debe advertirse, fue objeto de pronunciamiento de exequibilidad por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-691 de 2003, providencia en la que se resaltó que: (i) el traslado de agentes y suboficiales al nivel ejecutivo era voluntario; (ii) la sujeción a un régimen especial con el cambio de nivel era completamente válido; y, (iii) en todo caso, la normativa contenida en la Ley 180 de 1995, y concordantes, impedía el desmejoramiento de las condiciones salariales y prestacionales de quienes venían ya vinculados con la Policía y procedían a optar por el traslado al nivel ejecutivo. Al respecto, se precisó:

“(...) La Corte estima que dicho cuestionamiento corresponde a una indebida interpretación de la norma, pues ella no está diseñada para desconocer situaciones ya consolidadas sino para regular las condiciones de aquellos agentes y suboficiales que con posterioridad a su entrada en vigencia decidan ingresar al nivel ejecutivo de la Policía, siempre y cuando cumplan los requisitos exigidos por la institución. Así mismo, del contenido del parágrafo no se desprende que se autorice despojar a los agentes y suboficiales de sus honores o pensiones como equivocadamente lo sugiere el demandante.

[...]

Por lo demás, el Decreto 1791 de 2000 establece que para el ingreso al nivel ejecutivo de la Policía Nacional debe mediar la solicitud del interesado, lo cual deja en manos del aspirante la decisión de postular o no su nombre para el cambio jerárquico dentro de la institución. Pero si por alguna razón el aspirante no es favorecido con el ingreso, permanecerá en el nivel en el que se encontraba y conservará el régimen salarial y prestacional previsto para esa categoría. Tal circunstancia implica entonces el respeto de sus derechos, honores y pensiones y lo deja en libertad de quedarse, si lo considera más favorable de acuerdo con sus intereses, en el nivel en el que se encuentre (...)”.

Dentro de este marco también resulta oportuno referir que, claramente, en dos oportunidades esta corporación, en sede de control abstracto de legalidad, ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la protección a que hace referencia el parágrafo del artículo 7º de la Ley 180 de 1995 y el artículo 82 del Decreto 182 de 1995.

Así, en la sentencia de 14 de febrero de 2007, proferida por la Sección Segunda, con ponencia del consejero Alberto Arango Mantilla, se declaró la nulidad del artículo 51 del Decreto 1091 de 27 de junio de 1995, por el cual se reguló la asignación de retiro para el nivel ejecutivo, al considerar que esta materia no podía ser definida en sus líneas generales y fundamentales por el Presidente de la República, sino por el legislador a través de una ley marco. En dicha oportunidad, además, se precisó que:

“(...) Adicionalmente, dirá esta Sala que al regularse nuevas disposiciones en materia prestacional, sin entrar a diferenciar entre quienes ingresaron al nivel ejecutivo desde el momento de su creación respecto de los que se vincularon con posterioridad y de quienes permanecieron como suboficiales o agentes en la institución policial, esto es, sin consagrarse un régimen de transición, se estarían desconociendo, asimismo, unos postulados constitucionales (arts. 13, 48 y 53) y legales (art. 7º, par., L. 180/95), que amparan y protegen de manera especial los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, los que, de no tenerse en cuenta, violarían el principio de la buena fe y de la confianza legítima (...)”.

Por su parte, en la providencia de la Sección Segunda, de 12 de abril de 2012, con ponencia del consejero Alfonso Vargas Rincón, se efectuó un pronunciamiento de fondo en relación con la legalidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, por el cual se reguló nuevamente la asignación de retiro de los miembros del nivel ejecutivo. En dicha oportunidad, se declaró la nulidad de la disposición demandada(31).

Con tal objeto, se precisó que uno de los cargos en que se fundó la demanda consistió en afirmar que con dicha norma se vulneraron los derechos de los agentes y suboficiales que se incorporaron al nivel ejecutivo al haber incrementado el tiempo requerido para acceder a la asignación de retiro [en comparación con los decretos 1213 y 1212 de 1990, respectivamente].

De la anterior normativa y jurisprudencia, entonces, queda claro que quienes pertenecían al nivel de agentes y suboficiales de la Policía Nacional tenían la posibilidad de acceder, voluntariamente, a la carrera del nivel ejecutivo; y, que quienes así lo hicieran debían someterse al régimen salarial y prestacional que estableciera el Gobierno Nacional, sin ser desmejorados o discriminados, en todo caso, en su situación laboral.

En relación con este último aspecto, debe advertirse que se convierte en una regulación expresa de la prohibición de retroceso o de regresividad derivada del principio de progresividad al que están sometidas las facetas prestacionales de los derechos constitucionales.

En este marco, de una lectura armónica v. gr. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales(32), con especial cuidado del artículo 2.1.(33), se deriva que los Estados deben lograr la satisfacción plena de los derechos que allí se consagran [entre los cuales se hace referencia al trabajo y a su adecuada remuneración] de manera gradual y en progreso(34). Bajo esta línea, aunque no se desconocen los esfuerzos económicos que se deben adelantar para la consecución de máximos niveles de satisfacción de este tipo de bienes, tampoco es dable, en principio(35), que el Estado, so pena de vulnerar el mandato de “progreso”, disminuya el nivel de protección que ha alcanzado por la vía de gradualidad, por lo que, tanto a nivel internacional como nacional, se ha considerado que uno de los imperativos derivados del referido principio de progresividad es la prohibición de retroceso o regresividad, la cual se ha entendido por la Corte Constitucional, en la Sentencia T-428 de 2012, en los siguientes términos:

“(...) 2.4. El último aspecto, denominado prohibición de regresividad o prohibición de retroceso, se desprende de forma inmediata del mandato de progresividad y, de manera más amplia, del principio de interdicción de arbitrariedad, propio del Estado de derecho: si un Estado se compromete en el orden internacional y constitucional a ampliar gradualmente la eficacia de algunas facetas prestacionales de los derechos constitucionales, resulta arbitrario que decida retroceder en ese esfuerzo de manera deliberada (...)”(36).

También debe advertirse que, tal como lo establece el inciso 10 del artículo 48 [en materia pensional] y el artículo 58 de la Constitución Política, dentro de nuestro régimen normativo existe una protección especial a los derechos adquiridos, entendidos como aquellos que ingresaron al patrimonio de un particular y que, por tanto, son inmodificables. Al respecto, en la Sentencia C-038 de 2004, reiterada por la Sentencia T-662 de 2011 se consideró sobre los derechos adquiridos, que:

“(...) Bien, el derecho adquirido es aquel que se entiende incorporado al patrimonio de la persona, por cuanto se ha perfeccionado durante la vigencia de una ley. Esto significa que la ley anterior en cierta medida ha proyectado sus efectos en relación con la situación concreta de quien alega el derecho. Y como las leyes se estructuran en general como una relación entre un supuesto fáctico al cual se atribuyen unos efectos jurídicos, para que el derecho se perfeccione resulta necesario que se hayan verificado todas las circunstancias idóneas para adquirir el derecho, según la ley que lo confiere. En ese orden de ideas, un criterio esencial para determinar si estamos o no en presencia de un derecho adquirido consiste en analizar si al entrar en vigencia la nueva regulación, ya se habían cumplido o no todos los supuestos fácticos previstos por la norma anterior para conferir el derecho, aun cuando su titular no hubiera todavía ejercido ese derecho al entrar en vigor la nueva regulación (...)”.

Finalmente conviene advertir que en relación con el mandato de no regresividad y con la protección de derechos adquiridos, el literal a) del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 [normativa a la que se sujetó el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1091 de 1995], dispuso:

“Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:

a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;

[...]”.

Del caso en concreto

Referido el anterior marco normativo y jurisprudencial debe determinar la Sala si es dable ordenar el reconocimiento incoado por el interesado, teniendo en cuenta al efecto que, para dicha solución, debe analizarse si, en virtud de la protección otorgada por la ley a los agentes que se homologaron en el nivel ejecutivo, debe aplicarse el Decreto 1213 de 1990 en relación con el reconocimiento de las primas y los beneficios salariales y prestacionales reclamados.

En dicho contexto, lo primero que debe advertirse es que está plenamente demostrado dentro del expediente que el señor Bonza Saavedra: (i) ingresó al servicio de la Policía Nacional y fue incorporado de manera directa al nivel ejecutivo el 1º de abril de 1994, es decir que no fue homologado, y, (iii) el 9 de septiembre de 2011, ascendió al grado de IJ [intendente jefe](37).

También está acreditado, por una parte, que durante el tiempo en que laboró el actor en el nivel ejecutivo, su situación se reguló por el Decreto 1091 de 1995; y por otra, que su incorporación se adelantó en vigencia de los decretos 041 y 262 de 1994, el primero de los cuales fue declarado inexequible en cuanto se relacionó al nivel ejecutivo.

Al ver lo anterior se puede concluir, que en ningún momento le fueron desmejoradas sus condiciones salariales y prestacionales, en la medida en que nunca hizo parte de los beneficiarios del Decreto 1213 de 1990 puesto que su condición laboral siempre se rigió por el Decreto 1901 de 1995; bajo esa consideración, el ejercicio de un derecho adquirido solo es dable exigirlo cuando el mismo se haya causado, esto es, que hubiese ingresado al patrimonio de la persona exhibiendo un justo título. En otras palabras, no se pueden pretender los posibles beneficios que traían consigo el primero de los Decretos antes mencionados, cuando finalmente el señor Bonza Saavedra nunca los disfrutó o percibió.

Ahora bien, si en gracia de discusión se admitiera que tiene derecho a los factores salariales y prestacionales descritos en el Decreto 1213 de 1990, lo cierto es que en el sub lite no es posible hacer una interpretación factor por factor como lo pretende el señor Bonza Saavedra, porque ello sería tanto como arrogarse la Sala, la competencia atribuida constitucional y legalmente al legislador para llegar a crear un tercer régimen salarial y prestacional diferente al previsto para los agentes y para el nivel ejecutivo.

Además, en virtud del principio de inescindibilidad [ampliamente delineado por la jurisprudencia laboral contenciosa], la favorabilidad del nivel ejecutivo al que se incorporó debe observarse en su integridad. Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 9 de octubre de 2008, Expediente 3021-04, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, tuvo la oportunidad de pronunciarse con relación a los principios de favorabilidad e inescindibilidad y la protección de los derechos adquiridos, así como los eventos en los que un cambio de régimen salarial y prestacional implica la pérdida de una prima específica o de unos beneficios laborales pero, al mismo tiempo, proporciona la ganancia de otros. En dicha providencia sostuvo lo siguiente:

“(...) Si bien es cierto el nuevo régimen salarial y prestacional eliminó algunos beneficios, como la prima de antigüedad y la retroactividad de cesantías, que aún se conservan en el antiguo, es de anotar que introdujo ventajas a nivel salarial que no se compensan con el anterior; las que, de acuerdo con lo dicho, fueron percibidas por el actor a partir del 4 de febrero de 1997.

En virtud del principio de inescindibilidad de la ley no es jurídicamente viable conceder beneficios de uno y otro régimen para obtener de cada uno lo mejor, como sería permitir que un funcionario perteneciente al nuevo régimen de la Procuraduría General continuara gozando de la retroactividad de cesantías, beneficio que fue eliminado de su regulación.

El establecimiento de cargos y la determinación de su remuneración y beneficios prestacionales no es facultativo de los funcionarios y empleados a quienes se aplica, por el contrario, su determinación es normativa, por ello se habla de vinculación legal y reglamentaria. El acceso a un determinado cargo lleva implícitas unas consecuencias que previamente están reguladas y deben ser acatadas en su integridad. [...]

Concluir que el acceso a un cargo cuya denominación y remuneración se encuentra establecida solo en el régimen nuevo aplicable a los trabajadores de la Procuraduría General de la Nación implica someterse al régimen anualizado de cesantías, no vulnera los derechos adquiridos del actor, por cuanto, al haberse modificado la situación existente al momento de selección del Decreto 51 de 1993 y haber accedido a beneficios salariales contemplados en otra normatividad, él se ubicó en una situación salarial y prestacional diferente, que obedece a otro sistema de remuneración, dentro del cual, se reitera, no se garantiza la posibilidad de acceder a las cesantías de manera retroactiva. (...)”(38).

Significa que, si bien es cierto, no se desconoció la protección dada a los Agentes y Suboficiales que se incorporaron al nivel ejecutivo de la Policía Nacional, tampoco puede adelantarse un estudio de la situación ventilada al margen del principio de inescindibilidad y, por supuesto, el de favorabilidad; por ende, ya mirado en su conjunto, el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 1091 de 1995, no desmejoró sus condiciones laborales.

En efecto, al analizar el régimen salarial y prestacional del nivel ejecutivo se puede concluir que, no se contemplaron las primas de actividad y antigüedad, entre otras, sin embargo, se crearon unas nuevas primas y se estipuló una asignación básica mensual muy superior en relación con el grado de agente, por lo que, en consecuencia, lo que se advierte es que en vigencia de un nuevo régimen se superaron las condiciones salariales y prestaciones.

Entonces, contrario a lo afirmado por el interesado, lo que se observa es que el ejecutivo no lesionó el mandato de no regresividad, pues mirado en su conjunto el régimen del Decreto 1091 de 1995, le reporta mayores beneficios.

Adicionalmente, no es viable que el actor se beneficie de las nuevas primas que fueron creadas, a través del citado decreto, así como de una asignación básica superior, que también se reflejó en la liquidación de las demás prestaciones sociales; y, al mismo tiempo, devengue los emolumentos del régimen contemplado en el Decreto 1213 de 1990 cuando nunca los devengó.

Así las cosas, el interesado únicamente tiene derecho al pago de los conceptos establecidos en el nivel ejecutivo, teniendo en cuenta que su ingreso al mismo operó en la modalidad de incorporación directa.

En consecuencia, el acto administrativo demandado no está incurso en ninguna de las causales de nulidad alegadas por el actor, pues los salarios y prestaciones a que tiene derecho son los establecidos en el referido nivel, cuyas disposiciones se aplicaron en su integridad desde el momento en que ingresó a este.

En estas condiciones las pretensiones de la demanda no pueden prosperar, y en consecuencia, se confirmará la sentencia que negó las súplicas de la demanda.

De la condena en costas

Al respecto, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) estableció que: “salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. En ese sentido, a diferencia del Código Contencioso Administrativo (D. 1/84), impone al juez pronunciarse respecto de la condena en costas atendiendo a elementos objetivos, sin tener en consideración el análisis de carácter subjetivo con ocasión de la actuación de las partes.

Debe advertirse que dicha condena es una figura que surge del proceso propiamente dicho y hace relación a los gastos en los que se debe incurrir para obtener una declaración o ejecución judicial de un derecho(39). Estas deben ser sufragadas por aquel que fue vencido en el proceso(40) y, comprende además de las expensas necesarias, las agencias en derecho, es decir el pago de honorarios del abogado de la parte que obtuvo un pronunciamiento judicial favorable a sus intereses(41).

No obstante, el reconocimiento efectivo de las costas judiciales dependerá de la causa y razón que motivaron el gasto, por lo tanto, a la parte que obtuvo un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, le corresponde no solo acreditar que se causaron sino también el monto en que incurrió, para que, con fundamento en ello y de acuerdo a los criterios establecidos por el legislador(42), se cuantifiquen. Debe tenerse en cuenta, que en el evento de que no se pruebe su causación material, pueden liquidarse sin reconocimiento alguno.

Ahora bien, para efectos de este trámite, el artículo 366 del Código General del Proceso estableció que la competencia recaen en el tribunal o juzgado de la respectiva instancia o recurso, inmediatamente después de quedar ejecutoriada la providencia que las imponga o la de obedecimiento a lo resuelto por el superior, correspondiendo al secretario hacer la liquidación y al magistrado ponente o al juez aprobarla u ordenar que se rehaga. La liquidación debe incluir el valor de los impuestos de timbre, los honorarios de auxiliares de la justicia y los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que, se reitera, aparezcan comprobados y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, además de las agencias en derecho, aunque se litigue sin apoderado. La liquidación así practicada puede ser objetada y el auto que la confirme es apelable.

Por tal motivo, y en virtud a que el a quo no se pronunció respecto de dicha condena, la Sala adicionará la sentencia apelada y condenará en costas a la parte demandante; para el efecto, se deberán tener en cuenta los presupuestos establecidos en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 15 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda incoada por Omar Bonza Saavedra contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

ADICIÓNASE el proveído impugnado, en el sentido de condenar en costas a la parte demandante.

RECONÓCESE personería para actuar, en nombre y representación de la entidad demandada, al abogado Ronald Alexander Franco Aguilera, en los términos y para los efectos del memorial de poder visible a folio 220 del expediente.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(20) Diario Oficial 40987 de 12 de agosto de 1993.

(21) Diario Oficial 41168 de 11 de enero de 1994.

(22) Diario Oficial 41201 de 31 de enero de 1994.

(23) Al respecto, en el artículo 6º puntualizó: “La Policía Nacional está integrada por oficiales, suboficiales, agentes, alumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la institución, así como por los servidores públicos no uniformados pertenecientes a ella, unos y otros sujetos a normas propias de carrera y disciplina en la forma que en todo tiempo establezca la ley”.

(24) “Por la cual se modifican y expiden algunas disposiciones sobre la Policía Nacional y del Estatuto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República para desarrollar la carrera policial denominada “nivel ejecutivo”, modificar normas sobre estructura orgánica, funciones específicas, disciplina y ética y evaluación y clasificación y normas de la carrera profesional de oficinas, suboficiales y agentes”. Publicada en el Diario Oficial 41676 de 13 de enero de 1995.

(25) La norma en comento consagró: “La Policía Nacional está integrada por oficiales, personal del nivel ejecutivo, suboficiales, agentes, alumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la institución, así como por los servidores públicos no uniformados, pertenecientes a ella, unos y otros sujetos a normas propias de carrera y disciplina en la forma que en todo tiempo establezca la ley”.

(26) En relación con la filosofía de profesionalización que inspiró la creación del referido nivel, en la sentencia del Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, de 1º de noviembre de 2005, C.P. Tarsicio Cáceres Toro, Radicado 2001-6432-01, expresó: “Se considera que el legislador bien podía proceder, como lo hizo, otorgando una protección especial al personal en servicio activo de la Policía Nacional que ingresara al nuevo nivel ejecutivo, ya que de no hacerlo sería difícil tal movimiento de personal. La protección señala que no puede discriminarse ni desmejorarse, en ningún aspecto, la situación actual de dicho personal, se entiende que en lo compatible”.

(27) Diario Oficial 41676 de 13 de enero de 1995.

(28) En desarrollo de lo dispuesto en el literal d) del artículo 1º de la Ley 4ª de 1992, que establece: “El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:

[...]

d) Los miembros de la fuerza pública”.

(29) En relación con la posibilidad de que el Gobierno Nacional, con sujeción a la Ley Marco 4 de 1992, expidiera dicho régimen, la Corte Constitucional manifestó en la Sentencia C-1269 de 2000, que: “3. La presunta omisión en el ejercicio de las facultades extraordinarias, por no haber el ejecutivo ejercido la facultad de señalar el régimen salarial y prestacional del nivel ejecutivo. La corporación tampoco encuentra fundamento en este cargo, pues como bien lo anotan tanto la apoderada del Ministerio de Defensa, como el Procurador General de la Nación, el artículo 15 del Decreto 132 de 1995 contiene la regulación normativa concerniente al régimen salarial y prestacional para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, previsión conforme a la cual, el personal que ingrese a ese nivel se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones, dicte el Gobierno Nacional.

(...)

Así, pues, fue lo correcto que, en este aspecto, se limitara a hacer remisión al instrumento de concreción constitucionalmente válido de su competencia legislativa en esta materia, pues aun cuando el régimen salarial y prestacional del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional es elemento integrante del sistema de administración del referido personal, no puede perderse de vista que tiene su propia fuente de validez formal y material, por lo que debía desarrollado mediante Decreto Reglamentario de la Ley Marco de Salarios, 4ª de 1992, como en efecto ocurrió, al regularse mediante el Decreto 1091 de 1995”.

(30) Diario Oficial 44161 de 14 de septiembre de 2000. Este cuerpo normativo fue declarado inexequible, en varias de sus disposiciones, a través de la Sentencia C-253 de 2003.

(31) Actualmente, mediante el Decreto 1858 2012 se reguló este régimen para el nivel ejecutivo.

(32) Incorporado a nuestro ordenamiento jurídico en los términos del artículo 93 de la Constitución Política.

(33) En similar sentido ver el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Adicionalmente, en materia del principio - derecho a la seguridad social, el artículo 48 inciso 3º de la Constitución Política consagra el principio de progresividad.

(34) Al respecto ver la Observación General 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU.

(35) “En principio” implica que en nuestra jurisprudencia constitucional se ha establecido una presunción de inconstitucional de las medidas que impliquen un retroceso, sin perjuicio de que, asumiendo una carga argumentativa, se justifiquen constitucional y legalmente las decisiones adoptadas en contravía de este mandato, por perseguir fines constitucionales imperiosos [ver la Sent. T-043/2007].

(36) Para una mayor comprensión del asunto se pueden ver, entre otras, las sentencias C-251 de 1997, SU-624 de 1999, C-1165 de 2000, C-1098 de 2002, T-043 de 2007 y C-228 de 2011; y, consultar “Ni un paso atrás - La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales”, Christian Courtis (compilador), CEDAL Centro de Asesoría Laboral y Centro de Estudios Legales y Sociales; Editores del Puerto s.r.l., Argentina, 2006.

(37) Ver extracto de hoja de vida visible a folio 11.

(38) Sentencia de 9 de octubre de 2008; Expediente 3021-04; M.P. Jesús María Lemos Bustamante.

(39) Morales Molina, Hernando. Curso de derecho procesal civil. Parte general. Novena edición. Editorial ABC. Bogotá. 1985. Página. 529.

(40) Caicedo Mora, Caicedo. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo anotado. Trigésima cuarta edición. Página 299.

“(...) Para la condenación en costas el legislador tomó inicialmente el criterio subjetivo, conforme al cual la imposición se subordina a la malicia o temeridad con que actuara la parte en el proceso.

Posteriormente la doctrina moderna, y con ella nuestra ley procesal, han acogido en esta materia el criterio objetivo, o sea que las costas corren en todo caso a cargo del vencido, abstracción hecha de su intención y de su conducta en el proceso (...)” (lo subrayado es de la Sala).

(41) López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento civil. Tomo 1. Dupré Editores. Bogotá D.C. 2012. Página 1059.

(42) De acuerdo con el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso, “(...) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (...)”.