Sentencia 2012-00438/3214-2013 de abril 15 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Rad. 05001-23-33-000-2012-00438-01 (3214-2013)

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Mercedes del Tránsito Arrubla Carmona

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., quince de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Considera

Se controvierte la nulidad de las resoluciones UGM 023067 de 28 de diciembre de 2011 y UGM 033386 de 15 de febrero de 2012, proferidas por el Gerente Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, mediante las cuales negó a la actora el reconocimiento y pago de la pensión gracia y resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto, respectivamente.

La Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplieran con los requisitos establecidos en el artículo 4º de la misma, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y municipios, siempre y cuando comprobaran que “... no han recibido actualmente otra prestación o recompensa de carácter nacional”.

Su tenor literal es el siguiente:

“ART. 1º—Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente ley.

ART. 4º—Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

1º. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.

2º. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres.

3º. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento.

4º. Que observa buena conducta.

5º. Que si es mujer está soltera o viuda.

6º. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”.

Dicha pensión, en principio establecida para los maestros de enseñanza primaria oficiales, fue extendida por la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública.

Más adelante se hizo extensiva mediante la Ley 37 de 1933 a los maestros que hubieran completado los servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.

En suma, a partir de la Ley 114 de 1913, los maestros de escuelas primarias oficiales tuvieron derecho a percibir simultáneamente pensión nacional y departamental, prerrogativa que en los términos de las leyes antes citadas, se hizo extensiva a empleados y profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria.

Caso concreto

En el asunto en estudio, consideró la entidad que la actora no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que no acreditó vinculación como docente oficial para el 31 de diciembre de 1980.

Un primer aspecto que lleva a la Sala a apartarse de las razones que expuso la entidad demandada para negar la petición tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia, es el relacionado con el nivel donde la actora prestó sus servicios, pues consideró que “... de conformidad con la norma trascrita y de los tiempos de servicio antes relacionados se puede observar que a 31 de diciembre de 1980, el (a) peticionario (a) no se encontraba vinculado (a) a la docencia oficial...”, es decir, no tuvo en cuenta el tiempo de servicio que desempeñó en el Centro de Capacitación Artesanal Gilberto Alzate Avendaño como docente interina departamental desde el 12 de septiembre de 1978 hasta la terminación de la licencia. Al respecto, considera la Sala lo siguiente:

Para efectos del reconocimiento y pago de prestaciones del personal docente oficial, especialmente para el reconocimiento de la pensión gracia, se considera nacional el docente vinculado por nombramiento del Gobierno Nacional y nacionalizado el vinculado por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976.

El personal docente nacional, no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Así lo ha venido reiterando la Corporación, especialmente desde la expedición de la sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso Nº S-699, del cual se transcribe el siguiente aparte:

“... también, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia...” siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos...”

En el presente asunto, se encuentra demostrado que Mercedes del Tránsito Arrubla Carmona, según el certificado de historia laboral de 27 de julio de 2012, expedido la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia (fl. 37), prestó sus servicios en el Departamento de Antioquia, como docente nacionalizada, así:

“...

 NovedadesTipo y Nº de A.A.
dd mm aa
Fecha A.A.
dd mm aa
Fecha posesión
dd mm aa
Desde
dd mm aa
HastaTotal días (360 X año)Entidad de previsión a la cual ha aportado el docente
1Situación administrativaNom. interinoDTO. 219527/10/197812/09/197812/09/197813/10/197831Departamento de Antioquia
Plantel educativoC. CAPAC ART. GILBERTO AL  
MunicipioMedellín 
2Ciudad docenteSeccional     
Situación administrativaNom. interinoDTO. 2318dd mm aadd mm aadd mm aa   
Plantel EducativoC. CAPAC. ART. Gilberto Al. 15/11/197814/10/197814/10/197831/12/197877Departamento de Antioquia
MunicipioMedellín 
Calidad docenteSeccional
3Situación administrativaNombramientoDTO. 722dd mm aadd mm aadd mm aadd mm aa
Plantel educativoIDEM Betania 26/04/198305/04/198305/04/198324/09/1985889FPM
MunicipioBetania  
Calidad docenteP.C 
4Situación administrativaTrasladoRES. 798dd mm aadd mm aadd mm aadd mm aa 
Plantel educativoI.E. DE
DESR. R. MIGUEL VAL
 25/09/1985 25/09/198508/07/20046763FPM
MunicipioJardín 
Calidad docentePTC
5Situación administrativaIncorporaciónDTO. 948    
Plantel educativoI.E. DE. DESR. R. Miguel Val 09/07/2004 09/07/200430/06/20122871FPM
MunicipioJardín     
Calidad docentePTC     

...”.

Ahora bien, la Ley 91 de 1989, señaló las disposiciones que regían al personal docente nacional, nacionalizado y el que se vinculara con posterioridad al 1º de enero de 1990. En el artículo 15, dispuso:

• Los docentes nacionalizados que figuran vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, mantendrán vigente el régimen prestacional que venían gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas aplicables.

• Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efectos de prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes, aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.

En el numeral 2º “pensiones” literal a), previó:

“A los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que la hubieren desarrollado o modificado, tuvieren o llegare a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la caja Nacional de previsión Social, conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

La disposición antes transcrita, permitió que luego de la nacionalización de la educación dispuesta en la Ley 43 de 1975, los docentes departamentales o municipales vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las citadas Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933 permitiendo la compatibilidad de la misma con la pensión ordinaria de jubilación “aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación” siempre y cuando cumplieran con la totalidad de los presupuestos.

Para la fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre), la señora Mercedes del Tránsito Arrubla Carmona ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado durante 108 días, antes del 31 de diciembre de 1980, circunstancia que en sentir de la Sala, le permite acceder a la pensión gracia, pues la expresión “... docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980” consagrada en la norma antes trascrita, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, toda vez que lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido y en esas condiciones la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho como lo estimó la entidad.

En este punto, vale la pena aclarar que no le asiste razón a la entidad demanda al señalar que el tiempo que la demandante pretende hacer valer, en los que laboró por el periodo arriba mencionado como docente interina para cubrir licencias de otros docentes, no pueden ser tenidos en cuenta comoquiera que no se generó relación laboral alguna y ningún tipo de vinculación, pues la Corte Constitucional(1) ha venido sosteniendo, lo siguiente:

“... Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado”.

En el mismo sentido, esta Corporación respecto del tema de reconocimiento de la pensión gracia a docentes que no se encontraban vinculados al 31 de diciembre de 1980 pero con anterioridad sí ostentaban tal calidad, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia de 2 de marzo de 2006, Exp. 4668-04, Actora: América Catalina Mendoza, M.P. Jaime Moreno García, sostuvo:

“... En el presente caso resulta claro que la demandante tomó posesión como docente del nivel departamental el 23 de agosto de 1973 (fl. 39) y que le fueron pagados los salarios respectivos desde 1973 a 1994 (fls. 174 a 195), situación respecto de la cual no existe controversia pues la Administración reconoció en uno de los actos acusados (Resolución 9272 del 21 de abril de 1998) que la demandante había acreditado su desempeño en la docencia secundaria desde el 23 de agosto de 1973 hasta el 25 de julio de 1997; de lo anterior se colige que la señora Mendoza de Granados completó los veinte años de servicio que se requieren para acceder a la pensión gracia el 23 de agosto de 1993, fecha para la cual obtuvo su estatus pensional comoquiera que según documento que obra a folio 88 cumplió los 50 años de edad el 7 de abril del 1992.

Ahora bien, el a quo negó las súplicas de la demanda debido a que consideró que la docente se había vinculado al Colegio Nacionalizado Liceo Celedón de Santa Marta en el año 1983, esto es con posterioridad a la fecha permitida por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para acceder a la pensión gracia.

La Sala difiere de la posición adoptada por el Tribunal debido a que tal como lo señala la parte recurrente, la actora prestó sus servicios en el Liceo Celedón a partir del año 1983 ‘en comisión por el Departamento’ hecho que se acredita con la certificación que obra a folio 40 del expediente.

Amén de lo anterior, la Sala de la Sección Segunda en sentencia proferida el 20 de septiembre de 2001, actor: Héctor Baena Zapata, Expediente 0095-01 con ponencia del Consejero Alejandro Ordóñez Maldonado precisó que ‘la expresión ‘docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980’ (...) no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, toda vez que lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional...”.

Lo anterior ha sido reiterado por esta Corporación mediante sentencia de 6 de agosto de 2009, actor: María Julia Pardo Guevara, demandado: Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, al indicar lo siguiente:

“... En el expediente obra la Resolución 304 de 8 de septiembre de 1976, proferida por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, de la cual se concluye que en efecto la actora prestó sus servicios en el referido ente territorial desde el 10 de febrero al 21 de mayo de 1975 como docente de Primaria inscrita en el Escalafón docente en segunda categoría.

En casos anteriores, en los cuales los demandantes han prestado sus servicios docentes antes del 31 de diciembre de 1980 y con posterioridad a esa fecha, esta Sección ha expresado que la falta de continuidad en la vinculación no es óbice para reconocer la pensión gracia, porque lo que interesa es que el docente haya tenido una experiencia laboral territorial anterior, sin importar que en ese preciso momento no estuviere trabajando...”(2).

De conformidad con lo anterior, se tiene que la única exigencia que contempla la Ley 91 de 1989, es que para el 31 de diciembre de 1980 el docente haya estado vinculado a la educación pública y que para esa fecha tuviere la expectativa de cumplir los requisitos exigidos por las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 para hacerse acreedor de la pensión.

Ahora bien, de conformidad con la fotocopia de la cédula de ciudadanía que obra a folio 45 del expediente, la señora Mercedes del Tránsito Arrubla Carmona nació el 28 de noviembre de 1956, ello quiere decir que cumplió los 50 años de edad exigidos en la Ley 114 de 1913 el 28 de noviembre de 2006.

Laboró desde el 12 de septiembre de 1978 hasta el 13 de octubre de 1978 y del 14 de octubre de 1978 al 31 de diciembre de ese año como docente interina nacionalizada y desde el 5 de abril de 1983 hasta el 30 de junio de 2012 (aproximadamente 29 años y 2 meses y 25 días). En consecuencia, tal como lo señaló el Tribunal Administrativo de Antioquia, la señora Arrubla Carmona, cumplió con la totalidad de los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia.

De la condena en costas

El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, dispone:

“ART. 188.—Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

De conformidad con la norma antes transcrita, la Sala ha considerado que la condena en costas no se impone por el simple hecho de resultar vencido en juicio como lo estable[ce] el Código General del Proceso, sino que el juez podrá imponerla o no atendiendo los deberes y responsabilidades de las partes.

Así las cosas, no es viable la condena en costas en los términos establecidos en el artículo 365 del Código General del Proceso porque aplicar esa disposición en materia Contencioso Administrativo implicaría desconocer la norma especial prevista en el artículo 188 del CPACA, según la cual el juez en la sentencia dispondrá de la condena en costas atendiendo la conducta asumida por las partes.

Comoquiera que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia y que la entidad demandada, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, no desconoció los deberes y responsabilidades dentro del trámite procesal porque actuó con lealtad y buena fe en todos sus actos y sin temeridad en sus pretensiones o argumentos de defensa, no hay lugar a condenarla en costas.

En consecuencia, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, en cuanto declaró la nulidad de los actos acusados, y ordenó a la entidad demandada reconocer y pagar a la señora Mercedes del Tránsito Arrubla Carmona la pensión gracia a partir del 21 de septiembre de 2009, liquidada con el 75% de lo devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, y se revocará en el sentido de absolver a la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP del pago de $8.000.000 por concepto de condena en costas, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE parcialmente la sentencia apelada de 6 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia promovida por la señora Mercedes del Tránsito Arrubla Carmona contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.

2. REVÓCASE el numeral TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en el sentido de no condenar en costas a la entidad demandada.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

1 Sentencia C-517 de 1999.

2 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente 0095-01, actor: Héctor Baena Zapata. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado y Sección Segunda, Subsección A, de dieciséis (16) de abril de dos mil nueve (2009). Exp. 05001-23-31-000-2003-02945-01 (0798-08), actor: Fanny del Carmen Montoya Montoya, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.