Sentencia 2012-00446 de abril 16 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 25001-23-41-000-2012-00446-00

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: C.I. Cititex de Colombia S.A. hoy Cititex UAP S.A.

Demandada: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN— Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá

Medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., dieciséis de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «6. Consideraciones del despacho.

6.1. Los actos administrativos demandados.

Los actos administrativos demandados en este proceso son las resoluciones 1-03-241-201-6260-01-2319 del 28 de diciembre de 2011, expedida por la división de gestión de liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá y 03-236-403-607-297 del 24 de abril de 2012 proferida por el director seccional de aduanas de Bogotá.

En el primero de los actos acusados se dispuso:

“ART. PRIMERO.—Declarar la terminación unilateral del programa de maquila MQ-2850 de sistema especiales de importación exportación de materias primas e insumos autorizado a la sociedad C.I. Cititex de Colombia UAP S.A. con NIT 830.086.344-9, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente resolución.

ART. SEGUNDO.—Informar que a partir de la ejecutoría de la presente providencia, la sociedad C.I. Cititex de Colombia UAP S.A. con NIT 830.086.344-9, podrá hacer uso de los registros de importación que se le haya autorizado en desarrollo del mismo y deberá efectuar la cancelación total o parcial de los registros de importación que hayan sido objeto de utilización.

ART. TERCERO.—Notificar la presente providencia al representante legal de la sociedad C.I. Cititex de Colombia UAP S.A. NIT 830.086.344-9, de conformidad con lo previsto en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

ART. CUARTO.—Informar al interesado que contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición ante el funcionario que lo profirió, y subsidiariamente el de apelación ante el director seccional de aduanas de Bogotá, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 50 y 51 del Código Contencioso Administrativo.

ART. QUINTO.—Remitir una vez en firme la presente providencia por parte del GIT de correspondencia y notificaciones de la división de gestión administrativa y financiera de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá copia a las siguientes dependencias: 1) a la Dirección de Gestión de Aduanas para su conocimiento; 2) a la subdirección de gestión de registro aduanero para lo de su competencia; 3) a la subdirección de gestión de fiscalización aduanera de la Dirección de Gestión de Fiscalización para lo de su competencia; 4) a la subdirección de asistencia al cliente para su conocimiento.

ART. SEXTO.—Archivar el Expediente PV-2011-2011-2294, una vez se encuentre ejecutoriada la presente resolución”.

El acto administrativo proferido por el director seccional de aduanas de Bogotá, mediante el cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra las decisiones que se acaban de trascribir, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente:

“ART. PRIMERO.—Confirmar en todas sus partes la Resolución 1-03-241-201-6260-01-2319 del 28 de diciembre de 2011, por las razones expuestas en la parte de la presente resolución.

ART. SEGUNDO.—Notificar la presente resolución a la sociedad C.I. Cititex de Colombia UAP S.A. a través de su representante legal, o quien haga sus veces, de conformidad con lo previsto en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

ART. TERCERO.—Remitir por parte del grupo interno de trabajo notificaciones u correspondencia de la división de gestión administrativa y financiera, copia del presente proveído y de la Resolución 1-03-241-201-6260-01-2319 del 28 de diciembre de 2011 a la Dirección de Gestión en Aduanas para su conocimiento, a la subdirección de gestión de registro aduanero, a la subdirección de fiscalización aduanera de la Dirección de Gestión de Fiscalización para lo de su competencia y a la subdirección del asistencia al cliente de la Dirección de Gestión de Ingresos.

ART. CUARTO.—Archivar el Expediente PV-2011-2011-2294, una vez ejecutoriada la presente resolución.

ART. QUINTO.—Contra el presenta acto administrativo no procede recurso alguno y queda agotada la vía gubernativa”.

6.2. La cuestión central a resolver.

Como quiera que la alzada fue promovida por un apelante único, el Thema Decidendum deberá circunscribirse a los cargos que fueron planteados en el escrito visible a folios 229 a 233 del cuaderno principal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil que aplica en este proceso por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. Por lo anterior, el problema jurídico a resolver se contrae a determinar si el procedimiento aplicado por la DIAN y que antecedió a la declaratoria de terminación unilateral del programa de maquila MQ-2850 del sistema especial de importación – exportación de materias primas e insumos autorizado a Cititex UAP S.A., es o no violatorio del debido proceso, por no haber dado aplicación a los artículos 33 a 41 de la Resolución 1680 de 1999, que a letra disponen:

“SECCIÓN VIII

Efectividad de las garantías en caso de incumplimiento de compromisos

ART. 33.—Incumplimiento de compromisos: Cuando presentado el estudio de demostración resulte incumplimiento, la división de control y seguimiento le enviará al usuario una comunicación en la cual le informa sobre el estado de cumplimiento de sus compromisos de exportación y le otorga un plazo de treinta (30) días calendario para que complemente la demostración del cumplimiento de sus compromisos o la terminación del régimen. De no ser presentado el estudio de demostración ante la división de control y Mincomex seguimiento dentro de los términos señalados en la garantía, procederá la efectividad de la misma por un monto equivalente al 20% o el 50% del cupo utilizado, según sea el caso.

ART. 34.—Determinación del incumplimiento: Vencido el plazo señalado en el artículo anterior, la división de control y seguimiento determinará el grado de cumplimiento. Si existe incumplimiento establecerá su monto, suspenderá las importaciones con cargo al programa y ordenará a la dirección regional o seccional facultada, hacer efectiva la garantía sobre el 20% o el 50% del saldo incumplido, según sea el caso.

ART. 35.—Verificación en materias primas: Si los compromisos de exportación adquiridos en aplicación de un programa de materias primas se demuestran en un porcentaje igual o superior al setenta por ciento (70%), no se declarará el incumplimiento y el usuario deberá cancelar el saldo en forma total, independiente y simultánea en la fecha máxima de demostración del siguiente periodo.

PAR. 1º—La garantía que ampara el período que origina el saldo pendiente por demostrar de que trata el presente artículo, se entenderá prorrogada en su plazo para efectuar y demostrar exportaciones como en su vigencia, por un período igual al pactado en la garantía global de cumplimiento del siguiente período de importación.

PAR. 2º—Cuando no se hayan efectuado importaciones en el siguiente período, el saldo mencionado en el presente artículo, deberá ser demostrado en forma total dentro de los seis meses siguientes a la fecha de demostración que originó dicho saldo, y la garantía inicialmente constituida se entenderá prorrogada por un período de seis (6) meses en su vigencia y plazo para efectuar y demostrar las exportaciones.

PAR. 3º—Cuando el saldo se origine en un período que se encuentre amparado por garantía bancaria o de compañía de seguros, deberá presentarse el correspondiente certificado de modificación que amplía los plazos en los términos señalados en los parágrafos 1º y 2º del presente artículo.

ART. 36.—Incumplimiento en materias primas e insumos: Cuando se determine un incumplimiento mayor al 30% del compromiso de exportación o el saldo de que trata el artículo 35 no se demuestre en el periodo señalado, se ordenará hacer efectiva la garantía por el monto, en concordancia con los artículos 33 y 34 de la presente resolución.

ART. 37.—Verificación e incumplimiento en bienes de capital y repuestos: Los compromisos de exportación de programas de bienes de capital y repuestos deberán ser demostrados en un cien por ciento (100%), dentro de los seis (6) meses siguientes al vencimiento del período de exportaciones autorizado. En caso contrario, una vez determinado el incumplimiento se ordenará hacer efectiva la garantía por el 20% o el 50% del monto equivalente al saldo no demostrado, según sea el caso.

ART. 38.—Otros incumplimientos: La división de control y seguimiento podrá establecer el incumplimiento de las obligaciones diferentes a las del compromiso de exportación que no constituyan causales de terminación unilateral y en tales casos, dará traslado de los cargos al usuario para que en el término de diez (10) días hábiles a partir de la fecha de la comunicación presente los descargos correspondientes. Vencido el término y evaluados los descargos, si se ratifica el incumplimiento, se dará aplicación a lo señalado en los artículos 39 y 40 de la presente resolución. En este caso la garantía se hará efectiva por el 20% o el 50% del cupo utilizado según sea el caso.

ART. 39.—Resolución de incumplimiento: Cuando la división de control y seguimiento, determine que existe incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el usuario de un programa Plan Vallejo, remitirá la respectiva documentación a la regional o seccional autorizada, quienes deberán expedir la respectiva resolución declarando el incumplimiento y haciendo efectiva la garantía, dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la recepción de la comunicación.

ART. 40.—Distribución de copias: Una vez en firme el acto administrativo que declara el incumplimiento y hace efectiva la garantía, la dirección regional o seccional que expida el acto, remitirá copia a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a la división de control y seguimiento, y al grupo de cobro coactivo del Incomex.

ART. 41.—Cobro: El usuario podrá demostrar ante la seccional o regional respectiva o ante el grupo de cobro coactivo, el pago de la obligación dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la firmeza del acto que lo ordena; en caso contrario se iniciará el cobro coactivo”.

6.3. Análisis del caso.

De conformidad con las normas contenidas en el Decreto-Ley 444 de 1967, en la Resolución 1860 de 1999 y en el Decreto 4271 de noviembre de 2005, las autoridades aduaneras tienen la facultad de autorizar a las personas naturales o jurídicas que tengan el carácter de empresarios, productores, exportadores o comercializadores para que introduzcan en forma temporal al territorio aduanero nacional aquellos insumos, materias primas, bienes intermedios, bienes de capital y repuestos que requieren para la producción de bienes o servicios destinados prioritariamente a su exportación, bajo un régimen especial que involucra una exención total o parcial de derechos e impuestos aduaneros conocido como “Plan Vallejo”.

La vigencia y la continuidad ese tipo de programas se encuentran supeditadas al cumplimiento de una serie de condiciones por parte de los beneficiarios de tales medidas, cuya verificación y control es del resorte de las autoridades aduaneras competentes, las cuales se encuentran expresamente facultadas para suspender y/o dar por terminado unilateralmente el programa autorizado, en los casos previstos en la Resolución 1860 de 1999 proferida por el Incomex.

En el asunto bajo examen, en el cual se cuestiona la legalidad de los actos administrativos que decretaron la terminación unilateral del programa de maquila MQ-2850, se consagraron de manera expresa las siguientes condiciones:

“2. El usuario de programas de maquila, debe aportar un control sistematizado de inventario de materias primas e insumos y producto terminado; información que deberá estar actualizada y disponible para ser verificado por el Ministerio de Comercio Industria y Turismo en cualquier momento y remitir reporte semestralmente de sus operaciones.

3. Para efectos de verificar el cumplimiento del programa de exportaciones, se considerarán los inventarios de materia prima e insumos importados de conformidad con los códigos internos que se asigne y el inventario de producto final exportado, certificados por el contratante extranjero Cititex Fabrics de los Estados Unidos de Norte América: el representante legal y revisor fiscal del productor nacional Cititex de Colombia Ltda. en donde conste el grado de cumplimiento por cada periodo de exportación dentro del término fijado por la garantía.

4. En desarrollo de lo establecido en el literal g) artículo 17 de la Resolución 1860 de 1999, la Dirección de Comercio Exterior, está facultada para solicitar cualquier información y efectuar visita industrial, en el momento que se requiera, con el fin de verificar la debida utilización de los bienes importados al amparo del presente programa. Así mismo el usuario está obligado a informar oportunamente a la Dirección de Comercio Exterior la ocurrencia de cualquier hecho que afecte el desarrollo de este programa Plan Vallejo”.

En ejercicio de los poderes de control anteriormente mencionados, las autoridades de la DIAN adelantaron una visita a la sede de la entidad demandante con el propósito de verificar el acatamiento de los compromisos inherentes al programa MQ-2850, en la cual se pudo establecer el incumplimiento de algunas de las condiciones establecidas para la importación de las materias primas que deberían ser transformadas en productos textiles destinados a la exportación.

En efecto, en dicha visita se encontraron algunas inconsistencias en la información presentada por la firma Cititex UAP S.A. y no se pudo determinar el paradero de las materias primas e insumos importados al amparo del programa tantas veces mencionado, tal como se ha relatado profusamente a lo largo de esta providencia, hechos estos que a juicio de la DIAN se encuadraban en las causales de terminación establecidas en los literales a) y e) del artículo 53 de la Resolución 1860 de 1999.

Si se revisan con detenimiento los términos en que fue presentado el recurso presentado como el alegato de conclusión radicado por el apoderado de Cititex UAP S.A., dicha empresa no está controvirtiendo en esta instancia el acaecimiento de los hechos constitutivos del incumplimiento, sino el procedimiento aplicado por la DIAN al decretar la terminación del programa MQ-2850, bajo el cargo de haberse incurrido en una violación al debido proceso. En efecto, a folio 230 del cuaderno de primera instancia, el apelante señala textualmente lo que sigue:

“En las pretensiones y escritos presentados como parte actora se evidencia que lo que se está discutiendo es la violación del debido proceso ya que el procedimiento aplicado a mi representada no era el señalado por la legislación en ese momento, la discusión no está basada en si efectivamente existió o no el incumplimiento, solo que la medida adoptada no era la correcta que el tratamiento era diferente”.

Además de ello, a folio 13 del cuaderno de la apelación, el recurrente reitera el motivo de su inconformidad, expresando lo siguiente:

“Las pretensiones y el escrito de la demanda evidencian que lo discutido es la violación del debido proceso ya que el procedimiento aplicado a mi representada no era el señalado por la legislación en ese momento, la discusión no está basada en si efectivamente existió o no el incumplimiento, solo que la medida adoptada no era la correcta que el tratamiento era diferente”.

Delimitado el asunto en esos términos, la Sala considera oportuno destacar que la Resolución 1860 del 14 de Mayo de 1999, proferida por la Directora General del Incomex, “Por medio de la cual se establecen las disposiciones de los sistemas especiales de importación – exportación – Plan Vallejo”, se encuentra estructurada en seis (6) capítulos, el primero de ellos dividido en diez (10) secciones y el segundo en cinco (5), tal como puede observarse a continuación:

“CAPÍTULO I

Disposiciones generales

Sección I – Marco jurídico

Sección II – Modalidades de las operaciones

Sección III – Requisitos para acceder a los programas

Sección IV – Evaluación de las solicitudes de programas

Sección V – Aprobación

Sección VI – Garantías de cumplimiento

Sección VII – Demostración y verificación de los compromisos de exportación

Sección VIII – Efectividad de las garantías en caso de incumplimiento de compromisos (arts. 33 a 41)

Sección IX – Importaciones y exportaciones

Sección X – Terminación de los programas (arts. 50 a 56)

CAPÍTULO II

Operaciones de Plan Vallejo

Sección I – Operaciones de materias primas e insumos

Sección II – Operaciones de maquila

Sección III – Operaciones de bienes de capital y repuestos

Sección IV – Reexportación y reimportación

Sección V – Reposición de materias primas e insumos

CAPÍTULO III

Grandes usuarios de Plan Vallejo

CAPÍTULO IV

Comité de evaluación de sistemas especiales de importación – exportación Plan Vallejo

CAPÍTULO V

Régimen transitorio

CAPÍTULO VI

Vigencia y derogatorias”.

Como bien se puede apreciar, la sección octava (VIII) del capítulo primero de la Resolución 1860 de 1999, se encuentra conformada por los artículos 33 a 41 y trata de la “Efectividad de las garantías en caso de incumplimiento de compromisos”, en tanto que la sección décima (X) del mismo capítulo regula en los artículos 50 a 56 lo relativo a la “Terminación de los programas”, en los términos que se indican a continuación:

“ART. 50.—Competencia: Le corresponde a la división de sistemas especiales, tramitar la terminación de los programas autorizados, para lo cual deberá contar con el informe de la división de control y seguimiento correspondiente al estado de las garantías constituidas.

ART. 51.—Terminación por cumplimiento: Cuando se hayan cumplido las obligaciones asumidas, de oficio o a solicitud del usuario se procederá a la terminación del respectivo programa.

ART. 52.—Terminación por no utilización: Aquellos programas que no registren importaciones durante el período establecido para ello, en operaciones de bienes de capital ; o durante dos vigencias consecutivas en el caso de materias primas, se les declarará su terminación, acción esta que podrá darse de oficio o a solicitud del usuario.

ART. 53.—Terminación unilateral: La terminación unilateral del programa podrá darse en los casos señalados a continuación conforme a las disposiciones contempladas en la presente resolución:

a) Por inconsistencias en la información presentada por el usuario.

b) Por adulteración en los documentos presentados.

c) Por no atender oportunamente el usuario los requerimientos que le haga el Incomex sobre el desarrollo del programa.

d) Por darle a los bienes de capital y repuestos o a las materias primas e insumos, importados al amparo de un programa Plan Vallejo, una destinación diferente para la cual se importaron.

e) Por no acreditar el usuario a satisfacción del Incomex, el lugar en que se encuentran los bienes de capital y repuestos o las materias primas e insumos importados al amparo de un programa Plan Vallejo.

ART. 54.—Solicitud de explicaciones: La división de control y seguimiento, cuando advierta la existencia de cualquiera de los hechos contemplados en el artículo anterior, suspenderá temporalmente el registro de importaciones con cargo al programa y solicitará al usuario presuntamente incumplido, que rinda las explicaciones que considere pertinentes; para tal efecto le concederá un término de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de la comunicación.

Dentro de los siguientes cinco (5) días hábiles al vencimiento de este término, la división de control y seguimiento, presentará al comité de evaluación el respectivo informe de las gestiones adelantadas para que se pronuncie sobre la terminación unilateral del programa.

Si el comité de sistemas especiales considera que procede la terminación unilateral de un programa, el subdirector de operaciones expedirá la respectiva resolución de terminación unilateral del programa y ordenará hacer efectivas las garantías de cumplimiento cuando a ello hubiere lugar, por un monto equivalente al 20% o al 50% del cupo utilizado, según sea el caso.

ART. 55.—Cancelación de registros: Una vez ejecutoriada la resolución que declara la terminación unilateral del programa, el usuario no podrá hacer uso de los registros de importación que se le hayan autorizado en desarrollo del mismo, y deberá efectuar la cancelación total o parcial de los registros de importación que no hayan sido objeto de utilización.

ART. 56.—Comunicación a la aduana: Una vez ejecutoriada la resolución que declara la terminación unilateral del programa, quien profiera el acto comunicará tal decisión a la aduana, para lo cual adjuntará copia de la resolución correspondiente”.

En el asunto sub examine la subdirección de gestión de registro aduanero de la DIAN luego de proferir la Resolución 7484 de 30 de junio de 2011, mediante la cual se dispuso la suspensión del programa, corrió traslado de dicha decisión a la empresa importadora, la cual, mediante escrito visible a folios 139 a 154 del cuaderno que contiene los antecedentes de la actuación aduanera se opuso vehementemente a la suspensión del programa MQ-2850, expresando las razones de su desacuerdo y solicitando la revocación de esa medida cautelar, por estimar que no se configuraban las causales de suspensión y de terminación consagradas en el artículo 53 de la Resolución 1860 del 14 de mayo de 1999, proferida por la dirección general del Incomex.

La circunstancia de haberle brindado a la importadora la oportunidad de pronunciarse de manera tan profusa sobre los motivos que condujeron a la suspensión del programa, aunada al hecho de que el artículo 3º de la Resolución 7484 de 30 de junio de 2011 haya ordenado la remisión de las diligencias a la instancia aduanera competente para que se diera inicio a la correspondiente investigación administrativa “encaminada a declarar el incumplimiento y la terminación unilateral del programa de sistemas especiales de importación–exportación MQ-2850, lleva a la Sala a concluir que la alegada violación de la garantía constitucional del debido proceso no se configuró en el asunto sub examine.

Aparte de ello, comparte la Sala las conclusiones expuestas por el a quo con respecto a la inaplicabilidad en este caso de los artículos 33 a 41 de la Resolución 1860 del 14 de mayo de 1999, disposiciones que como ya se anotó versan sobre la “Efectividad de las garantías en caso de incumplimiento de compromisos” y no sobre la “Terminación de los programas”, no hay razones ni motivos para acceder a las pretensiones de la demanda.

7. Costas.

Como es bien sabido, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/2011) dispuso en materia de costas lo siguiente:

“ART. 188.—Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Si bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales.

Como quiera que este proceso fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no hay lugar a predicar que sea de aquellos en los cuales se esté ventilando un interés público y bajo esa perspectiva se hace necesario entrar a disponer sobre la condena en costas, por cuanto el interés involucrado en esta instancia es sin lugar a dudas de carácter individual, al estar referido en forma exclusiva a la órbita particular de la parte que promovió el recurso de apelación que ahora se decide.

En ese orden de ideas, deberá darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, por ser la norma adjetiva actualmente vigente en materia de costas. Aunque en el numeral 1º de dicho precepto se establece en forma perentoria que “se condenará en costas […] a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación […]” y en el numeral 3º de la misma norma se dispone que “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”, observa la Sala que en el asunto sub examine no hay a lugar a imponer una condena en costas en contra de la empresa Cititex UAP S.A., por el hecho de no haber prosperado los argumentos de la apelación, pues lo real y cierto es que en el cuaderno de segunda instancia no aparece acreditada probatoriamente su causación.

Al respecto no puede perderse de vista que de conformidad con lo consagrado en el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso, “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, condición que como ya se dijo no se cumple en este caso.

En consonancia con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. CONFIRMAR en todas sus partes la sentencia proferida el dos (2) de diciembre de dos mil trece (2013) por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de la referencia.

2. ABSTENERSE DE CONDENAR a Cititex UAP S.A. al pago de costas en segunda instancia, por las razones aducidas en la parte considerativa de esta providencia.

3. Una vez en firme esta decisión, procédase por secretaría a remitir el expediente al tribunal de origen, dejando las constancias a que hubiere lugar.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».