Sentencia 2012-00478/20373 de marzo 2 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2012-00478-01(20373)

Actor: Iglesia Cristiana de los Testigos de Jehová

Demandado: municipio de Facatativá

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Bogotá D.C., dos de marzo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la Sala

Corresponde decidir sobre la legalidad del literal c) de los artículos 53 del Acuerdo 029 del 27 de diciembre de 2004 y 1º del Acuerdo 027 del 16 de diciembre de 2009, proferidos por el Concejo Municipal de Facatativá que consagran la exención del impuesto predial para: “c) Los inmuebles de propiedad de las iglesias, reconocidas por el Estado colombiano, destinados exclusivamente para el culto”.

Potestad tributaria territorial.

El artículo 338 de la Constitución Política señala que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Dice, además, que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos, los sujetos pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.

Por su parte, el artículo 287 de la Constitución Política señala que las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) tendrán derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias normativas que les corresponda, a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

La facultad de establecer tributos la reguló la Constitución en los artículos 287-3(2), 300-4(3) y 313-4(4) y, para el efecto, supeditó la atribución de “establecer”, “decretar” o de “votar” los tributos locales, a la ley.

La Sala, al interpretar el alcance de la autonomía fiscal de las entidades territoriales, se ha inclinado por reconocer que el artículo 338 de la Constitución Política faculta a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales para imponer contribuciones fiscales o parafiscales por medio de ordenanzas o acuerdos, pero esa facultad está supeditada a una ley que cree o autorice crear el tributo.

Esa supeditación, ha dicho la Sala, puede ser parcial-limitada(5) o parcial-reforzada(6). En efecto, la potestad impositiva de las entidades territoriales será parcial-limitada cuando la ley fija ciertos elementos del tributo para que sea la entidad territorial la que establezca los que faltan. Será parcial-reforzada cuanto la ley autoriza a la entidad territorial a crear el tributo porque en esos casos le permite fijar todos los elementos. En este último caso, ha dicho la Corte que la ley que crea el tributo debe establecer, como mínimo, el hecho generador(7).

De otra parte, el artículo 154 de la Constitución Política le otorga al legislador la facultad para crear, modificar o suprimir exclusiones o exenciones tributarias, por razones de política económica o para realizar la igualdad real y efectiva, a partir de la iniciativa del Gobierno Nacional.

Sin embargo, la misma Constitución limita esa facultad, pues prohíbe al legislador conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos que son de propiedad de las entidades territoriales, en aras de proteger su patrimonio, que, eventualmente, puede verse afectado por la injerencia de las autoridades nacionales.(8)

En esa medida, las entidades territoriales, en ejercicio de la autonomía que la Constitución les reconoce, sólo tienen la potestad plena para conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de su propiedad, así como para regular los sujetos que gozan del régimen exceptivo, las condiciones en que se puede gozar de ese régimen y las obligaciones que se les asigna a los beneficiarios para probar que, en efecto, tienen derecho al mismo(9).

Ante todo, el ejercicio de dicha facultad debe consultar siempre criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en función de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, predicables del sistema tributario, y del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta.

El caso concreto.

Según el apelante, las normas acusadas vulneran el derecho a la igualdad, por cuanto desconoce la exención del impuesto predial a los inmuebles de propiedad de las iglesias diferentes a la católica equiparables a un seminario, curia diocesana, casas episcopales, curales o cualquiera otra edificación asimilable, pues las normas demandadas solo se circunscriben a inmuebles destinados al culto.

Considera que se debe tener en cuenta la exención de impuestos para bienes de la iglesia católica del artículo XXIV del Concordato Suscrito entre el Estado colombiano y la Santa Sede, que dispone lo siguiente(10):

“ARTÍCULO XXIV Las propiedades eclesiásticas podrán ser gravadas en la misma forma y extensión que las de los particulares. Sin embargo, en consideración a su peculiar finalidad se exceptúan los edificios destinados al culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios. Los bienes de utilidad común sin ánimo de lucro, pertenecientes a la Iglesia y a las demás personas jurídicas de que trata el artículo IV del presente Concordato, tales como los destinados a obras de culto, de educación o beneficencia se regirán en materia tributaria por las disposiciones legales establecidas para las demás instituciones de la misma naturaleza”.

Observa la Sala que mediante Sentencia C-027 de 1993, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la anterior norma, sin embargo, precisó que el beneficio fiscal allí previsto se extiende a los demás credos religiosos, con la advertencia de que la exención no se aplica a los tributos territoriales, conforme con lo establecido en el artículo 294 Constitucional(11).

Sobre el particular señaló la Corte Constitucional:

“El artículo no dice exactamente de cuáles tributos quedan exentos los bienes inmuebles en él citados, lo que conduce a pensar que si se tratare de gravámenes de propiedad de los departamentos, distritos, municipios, territorios indígenas, regiones y provincias, no operaría el régimen de exención de que trata el artículo XXIV. Al tenor del artículo 294 de la Constitución Nacional, a través de una ley no se puede conceder este tipo de beneficios cuando los tributos corresponden a las entidades territoriales.

Al lado de esta norma constitucional existe otra prevalente de la misma índole y que ha de aplicarse preferentemente, cual es la que consagra la libertad religiosa que otorga el derecho de los fieles de las distintas religiones a recibir los ministerios y ritos de ellas (art. 19 C.N.), lo cual se hará en los edificios dedicados al culto. Obsérvese también que mientras el artículo 294 se desenvuelve en un plano local, el 19 es de alcance nacional. La exención se extiende también a las distintas entidades y congregaciones destinadas también a fines de orden espiritual y pastoral. Estos inmuebles en cuanto respecta a la Iglesia Católica tendrán derecho a la exención tributaria en los términos del artículo XXIV concordatario, mas con el propósito de mantener la igualdad entre los distintos credos religiosos, ha de entenderse extendido tal beneficio fiscal a estos últimos, siempre que reúnan los requisitos”.

Tal previsión la contempla el parágrafo del artículo 7º de la Ley Estatutaria 133 de 1994(12) al señalar que: “Los concejos municipales podrán conceder a las instituciones religiosas exenciones de los impuestos y contribuciones de carácter local en condiciones de igualdad para todas las confesiones e Iglesias”.

En consecuencia, resulta razonable que el municipio haya considerado que los edificios destinados al culto estén exentos del impuesto predial unificado, pues para efectos de este impuesto, los edificios son “la reunión de materiales consolidados de carácter permanente destinada a proteger contra la intemperie a personas, animales o cosas”(13), y se oponen a las áreas no construidas de un predio, que, por lo mismo, no son “edificios destinados al culto”.

Cabe resaltar que como quedó anotado, la exención tributaria tiene un carácter excepcional y como quedó visto, para los impuestos de propiedad de los municipios, es potestad de los respectivos concejos municipales concederlas o no.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en la Sentencia T-621 de 2014 señaló lo siguiente:

“En consecuencia, de acuerdo con el artículo 294 de la Constitución Política y con las consideraciones hechas por la Corte Constitucional, no es posible la aplicación del citado artículo 24 de la ley 20 de 1974 respecto de los tributos territoriales, dentro de los cuales se encuentra el impuesto Predial.

No obstante, la Ley Estatutaria 133 de 1994 sobre libertad religiosa y de cultos en el parágrafo del artículo 7, estableció:

“ART. 7º—(...)

“PAR.—Los concejos municipales podrán conceder a las instituciones religiosas exenciones de los impuestos y contribuciones de carácter local en condiciones de igualdad para todas las confesiones e Iglesias (subrayado nuestro)

Así las cosas, corresponde a la entidad territorial a través del concejo municipal otorgar exenciones sobre los impuestos de su propiedad, de manera discrecional, para los bienes de las comunidades religiosas tanto la católica como las demás iglesias autorizadas por el Estado en condiciones de igualdad” (subraya la Sala).

En consecuencia, en el caso en estudio, no se evidencia la alegada violación al derecho a la igualdad, por cuanto las normas acusadas al señalar que estarán exentos del impuesto predial unificado: “Los inmuebles de propiedad de las iglesias, reconocidas por el Estado colombiano, destinados exclusivamente para el culto”, consagran la exención del impuesto predial en iguales condiciones para todas las congregaciones religiosas, sin identificar una en particular.

En cuanto al argumento según el cual las normas demandadas desconocen la exención del impuesto predial a los inmuebles de propiedad de las iglesias diferentes a la católica equiparables a un seminario, curia diocesana, casas episcopales, curales o cualquiera otra edificación asimilable, observa la Sala que como quedó anotado, la consagración del beneficio fiscal es discrecional por parte de la entidad territorial correspondiente, razón por la que su no consagración normativa no implica violación al principio de igualdad, por cuanto tal omisión afecta de la misma forma a cualquier comunidad religiosa.

En consecuencia, la Sala advierte que el municipio de Facatativá no ha desconocido el principio de igualdad ni ha dado a la actora un trato diferente al que supuestamente dio a la iglesia católica para el reconocimiento de la exención del impuesto predial frente a inmuebles de propiedad de la Iglesia Cristiana de los Testigos de Jehová.

Bajo las precedentes consideraciones y al no encontrarse configurados los cargos de apelación, procede la confirmación de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada, por las razones esgrimidas en la parte considerativa de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(2) “ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

(3) “ART. 300.—Modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 1996. Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:
4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.

(4) “ART. 313.—Corresponde a los concejos:
4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

(5) Así se ha tratado, entre muchas otras, en las sentencias del 24 de noviembre de 2000, Exp. 10889, M.P. Daniel Manrique Guzmán; del 16 de marzo de 2001, Exp. 10669, M.P. Germán Ayala Mantilla, y del 4 de septiembre de 2008, Exp. 16850, M.P. Ligia López Diaz.

(6) Además de las sentencias citadas en la nota Nº 5, puede verse la Sentencia del 15 de octubre de 1999, Exp. 9456, M.P. Julio E. Correa Restrepo.

(7) Sentencia C-992 de 2004 de la Corte Constitucional.

(8) “ART. 294.—La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317.

(9) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 7 de abril de 2011, Exp. 250002327000200600562-01 (16949), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(10) Aprobado por la Ley 20 de 1974.

(11) Sentencia C-027/93.

(12) Por la cual se desarrolla el decreto de libertad religiosa y de cultos, reconocido en el artículo 19 de la Constitución Política.

(13) Artículo 69 numeral 1 de la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).