Jaime Orlando Santofimio Gamboa

 

Sentencia 2012-00482 de abril 26 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017).

Rad.: 25000-23-26-000-2012-00482-01 (49.974)

Actor: Servicios Postales Nacionales S.A.

Demandado: La Nación – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)

Asunto: Recurso de apelación – Acción de reparación directa

Contenido: Descriptor: Modifica la sentencia de primera instancia que declaró probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad. Restrictor: Antecedentes de la actio de in rem verso. Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso. Adecuación de la acción. Del contrato interadministrativo y la prohibición de pactar cláusulas exorbitantes. Caducidad de la acción.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de octubre de 2013, proferida por la Sección Tercera – Subsección B del Tribunal Administrativo Cundinamarca, mediante la cual se decidió:

PRIMERO. Declarar que prosperan las excepciones de “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción” y “caducidad de la acción debida” propuesta por la demandada.

SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo establecido en la parte motiva.  

(...)”. 

I. ANTECEDENTES

El 16 de diciembre de 2011(1), la sociedad Servicios Postales Nacionales S.A., por medio de apoderada judicial, presentó demanda de reparación directa contra La Nación – Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en donde solicita se declare la responsabilidad patrimonial por el enriquecimiento sin justa causa de la demandada con ocasión del no pago de los servicios prestados de buena fe por parte de la demandante por valor de $ 314.158.055.

1. Hechos de la demanda.

Refiere el actor que mediante contrato interadministrativo de prestación de servicios Nº 026-008 de 18 de enero de 2006, celebrado entre la Administración Postal Nacional, Adpostal, y la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN; la primera se comprometió a prestar el servicio de correo certificado con acuse de recibo y servicios complementarios, para el trámite de las notificaciones de la Dian, entre otros servicios, por un término de duración hasta el 31 de julio de 2006, o hasta el agotamiento de la partida presupuestal y cuatro meses más adicionales.

Añadió, que ha dicho contrato se le realizaron las siguientes adiciones y modificaciones:

1. El 25 de julio de 2006, se celebró la primera adición en el término de duración del contrato la cual se fijó hasta el 30 de noviembre de 2006 o hasta el agotamiento de la partida presupuestal y cuatro meses más.

2. El 30 de noviembre de 2006, se efectuó una modificación al contrato inicial, en el sentido de modificar el nombre del contratista, el número de la cuenta y el beneficiario al cual se le consignaría el valor del servicio prestado.

3. El 31 de enero de 2007, se celebró la segunda y tercera adición, para efectos de adicionar la suma de $ 1.100.000.000., al contrato Nº 026-008 de 18 de enero de 2006.

Luego, el 13 de julio de 2007, se celebró el contrato interadministrativo de prestación de servicios Nº 026-044, entre la DIAN y Servicios Postales Nacionales S.A., cuyo objeto era la distribución de correo normal con cubrimiento urbano, nacional e internacional entre otros servicios.

Así pues, expuso que a éste contrato Nº 026-044 se le efectuaron tres adiciones, de las cuales las dos primeras consistían en adicionar el término de duración del contrato, y la tercera en el sentido de adicionar el valor del contrato.

Resaltó la parte demandante, que el 27 de febrero de 2009 se celebró nuevamente entre la DIAN y Servicios Postales Nacionales S.A., el contrato interadministrativo de prestación de servicios Nº 026-013 cuyo objeto consistía en la distribución de correo normal con cubrimiento urbano, nacional e internacional entre otros servicios. Al cual, se le realizaron dos adiciones el 25 de mayo de 2009 y el 14 de enero de 2010, consistentes la primera, en adicionar el valor del contrato, y la segunda en el tiempo de duración.

Señaló, que el 21 de enero de 2010, se celebró el contrato Nº 0026-13 entre las mismas partes ya referidas y con el mismo objeto contractual.

De acuerdo con lo anterior, se manifestó que Servicios Postales Nacionales S.A., prestó el servicio de correo a la DIAN de conformidad con los contratos mencionados y las certificaciones expedidas por la Jefe de la Coordinación de Documentación de la Subdirección de Gestión de Recursos Físicos de la DIAN.

No obstante lo anterior, manifestó la parte actora que el 14 de septiembre de 2011 las partes llegaron a un acuerdo conciliatorio respecto al pago de $ 1.885.699.550, previa aprobación por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sin embargo, al no existir acuerdo alguno sobre el reconocimiento de las facturas derivadas de los contratos Nos. 026-008 de 2006 y 026-044 de 2007, la DIAN es administrativamente responsable al haberse enriquecido sin justa causa, con ocasión del no pago de los servicios prestados de buena fe por parte de Servicios Postales Nacionales S.A., por un valor de $ 314.158.055.

Finalmente, se adujo que Servicios Postales Nacionales S.A., durante el término de ejecución de los contratos suscritos cumplió con lo acordado según lo pactado en las cláusulas de los mismos sin que la DIAN cumpliera con las obligaciones surgidas de dichos contratos, generándose en consecuencia, perjuicios económicos a la demandante.

2. El trámite procesal.

El 14 de marzo de 2013(2), admitida la demanda por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, y notificada la parte demandada, el asunto se fijó en lista y la accionada presentó contestación por escrito de 4 de mayo de 2013(3), oponiéndose a las pretensiones y alegando en su defensa lo siguiente:

Sobre la conciliación que se surtió entre las partes, refirió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aprobó parcialmente el acuerdo conciliatorio celebrado el 14 de septiembre de 2011 ante la Procuraduría 127 Judicial II Administrativo, improbando el valor de $ 991.392.440.oo, por considerar que los valores insertos en las facturas no especificaban a qué contrato correspondían. Y De otro lado, la DIAN excluyó del acuerdo conciliatorio las facturas que hoy son objeto de la demanda, por considerar que las mismas habían caducado.

Adicionalmente, propuso como excepciones (i) la indebida escogencia de la acción por tratarse de servicios prestados al amparo de contratos legalmente celebrados entre la DIAN y Servicios Postales Nacionales S.A., alegando en consecuencia que la acción procedente era la de controversias contractuales; y (ii) caducidad de la acción toda vez que frente a las facturas sobre las cuales recae la litis, se encuentran caducadas.

Después de decretar y practicar pruebas(4), se corrió traslado(5) a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que fue aprovechada por ambas partes, reiterando respectivamente lo expuesto en el escrito de demanda y la contestación de la misma(6).

3. Sentencia de primera instancia.

En providencia del 24 de octubre del 2013(7), el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, resolvió declarar probada las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad de la acción.

Sostuvo el tribunal acerca de la solución del caso concreto lo siguiente:

“(...) La Sala infiere que la fuente legal de la obligación la constituyen los contratos Interadministrativos de prestación de servicios que suscribió la sociedad Servicios Postales Nacionales S.A. con la DIAN para prestar sus servicios de correo certificado con acuse de recibo y servicios complementarios para el trámite de las notificaciones de la entidad. En consecuencia, sí existe una causa legal, la cual la constituyen los contratos Interadministrativos suscritos por ambas partes. 

Así las cosas, al existir una omisión en el reconocimiento y pago de varias facturas y servicios prestados por parte de Servicios Postales Nacionales S.A. dentro de la ejecución de los contratos Nos: 026008 de 2006 y 026044 de 2007, naturalmente la acción procedente es la de controversias contractuales contenida en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, y no la acción de reparación directa por enriquecimiento sin justa causa, porque para el caso existe un contrato. 

En efecto, y toda vez que de acuerdo a lo formulado en las pretensiones de la demanda, presuntamente existió una omisión en el pago de los servicios prestados de buena fe por parte de Servicios Postales Nacionales S.A., derivados de los contratos (...) la sala encuentra que en el presente caso, el término de caducidad que debe ser aplicado es el contemplado en el primer inciso del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (...). 

(...) razón por la cual la sala contabilizará el término de la caducidad de la acción contractual a partir del 30 de octubre de 2008(8), fecha en la cual se adicionó el término de duración del contrato interadministrativo Nº 026-044 de 2007 (...) contrato del cual se aduce su incumplimiento consistente en la omisión en el pago de las facturas derivadas del mismo. 

Así las cosas, la parte actora tenía hasta el 31 de octubre de 2010 para demandar por el presunto incumplimiento de las obligaciones contenidas en el contrato Interadministrativo de prestación de servicios Nº 026-044 de 2007, por lo que en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad de la acción debida al haberse radicado la demanda sólo hasta el 16 de diciembre de 2011 (...)”.

4. Recurso de apelación.

Contra lo así resuelto y estando dentro del término legal para hacerlo, la parte demandante interpuso recurso de apelación(9), en la cual solicitó revocar el fallo proferido por el H. Tribunal Contencioso Administrativo Cundinamarca, y por lo tanto se accediera a las pretensiones de la demanda.

La base central de su inconformidad, radica en que existió un enriquecimiento sin causa por parte de la entidad demandada, bajo los siguientes argumentos:

— Entre Servicios Postales Nacionales y la DIAN, existía costumbre de pago mediante cruce de cuentas las cuales se realizaron durante el año 2008 y 2009.

— Servicios Postales Nacionales dio cumplimiento a lo acordado en los contratos 0269-008 de 2006 y 026044 de 2007 y quien incumplió frente a las obligaciones surgidas de los mismos fue la DIAN, generando por consiguiente un incumplimiento contractual pero que solo se pudo determinar hasta la fecha en la que se informó de la imposibilidad de realizar el cruce de cuentas, informe que solo se realizó tiempo después de haber presentado varios requerimientos por la demandante, lo que generó un enriquecimiento para ellos y un evidente empobrecimiento para Servicios Postales Nacionales.

5. Trámite procesal en segunda instancia.

Por auto de 3 de marzo de 2014 (fl. 390, cdno. ppal.) se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante, y luego, por auto 21 de abril de 2014 (fl. 392 ib.) se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

Las partes alegaron de conclusión reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación y en la contestación de la demanda (fls. 393 a 397, cdno. ppal.).

II. CONSIDERACIONES

Para resolver lo pertinente, retomando la problemática jurídica propuesta por la entidad demandante, la Sala precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión: 1) Antecedentes de la actio de in rem verso; 1.1) Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso; 2) Adecuación de la acción; 2.1) Del contrato interadministrativos y la prohibición de pactar clausulas exorbitantes; 3) Caducidad de la acción de controversias contractuales; 4) pruebas y 5) El caso concreto.

1. Antecedentes de la actio de in rem verso(10) 

La Corte Suprema de Justicia de Colombia(11) haciendo eco de lo elaborado en Francia, sostuvo que la acción in rem verso para su buen suceso requería de: a) Un enriquecimiento; b) Un empobrecimiento correlativo; c) La ausencia de causa que justificara ese desequilibrio patrimonial; y d) La carencia de otra acción que permitiera la restitución.

Pero al advertir que la ley en algunos casos autorizaba el enriquecimiento a expensas de otro, tal como acontece en el artículo 1525 del Código Civil que ordena que no se puede repetir lo dado o pagado por un objeto o causa ilícitos a sabiendas, señaló que la actio de in rem verso también tenía como requisito que con ella no se pretendiera eludir una disposición imperativa de la ley.(12)

Pero por supuesto que ésta última exigencia más que fundarse en los casos especiales, y entre ellos el del artículo 1525 del Código Civil, su verdadero apoyo se encuentra en el principio general de legalidad que irradia no sólo al derecho sustantivo sino también al derecho procesal y en virtud del cual el amparo adjetivo de una pretensión depende fundamentalmente, entre otras cosas, de que el derecho que se aduce sea tal porque el ordenamiento lo reconoce, porque se tiene y porque se ajusta en un todo a él, toda vez que nadie puede aspirar a más de lo que la ley le permite.

1.1. Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso.

En pronunciamiento del 19 de noviembre de 2012(13), esta corporación teniendo en cuenta que sobre el tema abordado existía multiplicidad de enfoques y a sabiendas de la importancia y repercusiones del mismo, procedió a unificar su posición al respecto, pues esto, se traduce indiscutiblemente en seguridad jurídica en las relaciones de los asociados y el Estado, de esta forma se expresó:

“12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia(14) a partir del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831(15) del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente. 

Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (L. 80/93, art. 41, inc. 4º). En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta.  

No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. 

En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia. 

Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al márgen (sic) de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva. 

En efecto, la buena fe subjetiva es un estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho, que es propia de las situaciones posesorias, y que resulta impropia en materia de las distintas fases negociales pues en estas lo relevante no es la creencia o el convencimiento del sujeto sino su efectivo y real comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección, en lo que se conoce como buena fe objetiva.  

Y es que esta buena fe objetiva que debe imperar en el contrato tiene sus fundamentos en un régimen jurídico que no es estrictamente positivo, sino que se funda también en los principios y valores que se derivan del ordenamiento jurídico superior ya que persiguen preservar el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, entre otros, de tal manera que todo se traduzca en seguridad jurídica para los asociados. 

Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte(16), y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”,(17) cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio. 

Y esto que se viene sosteniendo encuentra un mayor reforzamiento si se tiene en cuenta además que esa buena fe objetiva, que es inherente a todas las fases negociales, supone la integración en cada una de ellas de las normas imperativas correspondientes, tal como claramente se desprende de lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, que prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural”.

Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho “constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario”.(18) 

Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.  

12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó.  

Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: 

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. 

b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. 

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 

12.3. El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. 

13. Ahora, en los casos en que resultaría admisible se cuestiona en sede de lo contencioso administrativo si la acción pertinente sería la de reparación directa. 

Se recuerda que, de un lado, se prohíja la tesis que niega la pertinencia de la vía de la reparación directa con fundamento en que se trata de una acción autónoma que es de carácter compensatoria y no indemnizatoria, aspecto este último que constituye la esencia la acción de reparación directa, y, de otro lado, se aduce que el camino procesal en lo contencioso administrativo es precisamente la de la reparación directa porque mediante esta se puede pedir la reparación de un daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho de la administración.  

Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.  

En efecto, recuérdese que en el derecho romano el enriquecimiento estaba vinculado a determinadas materias (donaciones entre cónyuges, petición de herencia frente al poseedor de buena fe, negocios celebrados por el pupilo sin la autorización del tutor, el provecho que una persona recibía por los delitos o por los actos de otro, etc.) y por consiguiente la restitución se perseguía mediante la condictio perteneciente a la respectiva materia, materia esta que entonces se constituía en la causa del enriquecimiento. 

Ulteriormente, a partir de la construcción de la escolástica cristiana y de la escuela del derecho natural racionalista, se entendió que la prohibición de enriquecerse a expensas de otro era una regla general que derivaba del principio de la equidad y que por lo tanto resultaba aplicable también para todas aquellas otras hipótesis en que alguien se hubiera enriquecido en detrimento de otro, aunque tales casos no estuvieran previstos en la ley. 

Este proceso culminó cuando Aubry y Rau entendieron y expresaron que la actio de in rem verso debía admitirse de manera general para todos aquellos casos en que el patrimonio de una persona, sin causa legítima, se enriquecía en detrimento del de otra y siempre y cuando el empobrecido no contara con ninguna otra acción derivada de un contrato, un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito para poder obtener la restitución. 

Así que entonces la autonomía de la actio de in rem verso se centra en que el enriquecimiento se produce sin una causa que lo justifique y que como quiera que no hay causa justificante se carece de la correspondiente acción que daría la justa causa si esta existiere. 

Esta la razón por la que se exige que no haya contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución. 

Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohíbe enriquecerse a expensas de otro. 

Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental. 

Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. 

Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con sólo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está padeciendo un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más. 

Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique. 

Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental. 

14. Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción.  

Así las cosas, cuando se formulen demandas ante la jurisdicción contencioso administrativa, en ejercicio de la actio de in rem verso, el proceso tendrá doble instancia de acuerdo con lo establecido en los artículos 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo, el procedimiento aplicable será el ordinario de conformidad con el 206 ibídem y la competencia en razón del territorio se regirá por la regla de la letra f del artículo 134D de ese ordenamiento.  

Por consiguiente, de la actio de in rem verso, cuya cuantía no exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales, conocerán en primera instancia los jueces administrativos(19) y en la segunda instancia los tribunales administrativos. 

Ahora, de aquella cuya cuantía exceda los 500 SLMLM conocerán en primera instancia los tribunales administrativos(20) y en segunda instancia la Sección Tercera del Consejo de Estado, con la salvedad que las decisiones serán adoptadas por las respectivas subsecciones”. Negrilla fuera del texto.

2. Adecuación de la acción.

Por averiguado se tiene que es deber del juez, en el marco de su autonomía funcional y siendo garante del acceso efectivo a la administración de justicia, interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda(21) extrayendo el verdadero sentido y alcance de la protección judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción.

Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración(22), eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda(23).

Siendo esto así, de la lectura integral del libelo demandatorio, particularmente la causa petendi(24) y los fundamentos jurídicos(25) en el sub judice se verifica que, pese a que la demanda dijo acudir a la acción de reparación directa, lo verdaderamente pretendido por el accionante es que se le cancelen los servicios de distribución de correo normal con cubrimiento urbano, nacional e internacional prestados a la DIAN con ocasión de los contratos Nos. 026-008 de 18 de enero de 2006 y 026-044 de 13 de julio de 2007, en razón a lo cual el trámite no puede ser otro que el correspondiente a la acción de contractual, toda vez que es la acción idónea en el derecho administrativo colombiano para ventilar las controversias surgidas de las relaciones contractuales del Estado, tal como se presentó en el caso de autos.

2.1. Del contrato interadministrativo y la prohibición de pactar cláusulas exorbitantes.

Previo a hacer referencia a la prohibición de pactar clausulas exorbitantes en los contratos interadministrativos, vale la pena traer a colación lo que ha construido esta Subsección sobre qué se entiende por los contratos interadministrativos, al respecto ha precisado que es una forma de “gestión conjunta de competencias administrativas que asumen el ropaje del negocio jurídico y, al hacerlo, regulan intereses que aunque coincidentes son perfectamente delimitables, por tanto se trata de relaciones en la que mínimo participan dos partes. Adicionalmente, mediante este instrumento se crean vínculos jurídicos que antes de su utilización no existían y que se traducen en obligaciones concretas. Finalmente, dichas obligaciones son emanaciones de los efectos jurídicos que puedan llegar a desprenderse, son un reflejo directo de las voluntades involucradas(26)”.(27)

También la doctrina por la importancia del tema en los asuntos contractuales, se ha encargado de profundizar en su estudio para decir que:

“(...) los llamados contratos interadministrativos, es decir aquellos que se caracterizan por la presencia de dos entidades estatales, la una como contratante y la otra como contratista. 

(...) 

Debe tenerse claro que cuando el legislador señala en la Ley 80, como objeto de la contratación directa, a los interadministrativos, sin duda alguna hace referencia a contratos interadministrativos, es decir a acuerdos o negocios de donde se deriven obligaciones para las partes, y no a los simples convenios o acuerdos de la administración de los cuales no se pueda deducir ningún régimen obligacional. Esta interpretación resulta lógica si se tiene en cuenta que la Ley 80 de 1993, es un estatuto para los contratos del Estado y no para todo tipo de relación interadministrativa o intersubjetiva, Por esta razón si a la relación entre dos entidades estatales se les denomina convenio o acuerdo, la obligación del intérprete está en verificar si de ese convenio o acuerdo surgen obligaciones de dar, hacer o no hacer alguna cosa, porque si esto es así realmente nos encontramos ante un contrato y por lo tanto dicha relación jurídica debe regirse sin duda alguna por normas contractuales del Estado. 

(...) el artículo 18 de la Ley 617 de 2000(28) permite que las entidades territoriales contraten entre sí, esto es, celebren no simples convenios sino verdaderos negocios jurídicos para el cumplimiento de sus propósitos. 

(...) 

Los contratos interadministrativos se encuentran sujetos de manera estricta a los principios de la contratación estatal. 

(...) El hecho de que sean dos o más entidades estatales las que se relacionen a través de un negocio estatal no implica, desde ningún punto de vista, que sea posible desconocer el derecho público de la Nación en cuanto a los procedimientos y reglas de selección objetiva. En otras palabras, si una entidad estatal sale al tráfico jurídico en procura de otra entidad estatal con el propósito de satisfacer a través de la vía contractual, las necesidades generales de la población en ejercicio de sus competencias, tiene, sin falta, que atenerse a los principios de economía y transparencia, y en especial al deber de selección objetiva en los términos del texto de la Ley 80 de 1993. 

(...) porque si se trata de adquirir bienes y servicios que puedan muchos ofrecer en el mercado, no podría arbitrariamente, una entidad estatal escoger de manera subjetiva, señalada o “a dedo” a otra entidad estatal con estos propósitos, no sólo porque con ello se violaría fundamentales y esenciales exigencias legales tendientes a la protección de los principios de transparencia, economía y selección objetiva, sino también porque se alterarían las reglas del mercado, al privilegiar a un sujeto por la exclusiva circunstancia de ser entidad estatal, en detrimento de absolutamente todos los demás actores del mercado. 

(...) 

Sin embargo, la situación de desconocimiento al régimen jurídico de la contratación directa que mayor trascendencia ha tenido en el país, por las grandes sumas del patrimonio público comprometidas, ha sido la de la contratación con entidades públicas cooperativas y así mismo con asociación de entidades territoriales, las cuales, conforme a lo que se establece en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, fueron asimiladas para todos los efectos de contratación con el Estado a entidades estatales; luego por simple lógica y sin esfuerzos se debe concluir que están sujetas, para efectos contractuales, a los principios, reglas, procedimientos y demás exigencias esenciales establecidas en el estatuto general de contratación de la administración pública, no sólo cuando contratan con el Estado sino también cuando le sirven de intermediario al Estado para celebrar y ejecutar sus contratos”.(29) 

De esta manera no cabe duda, que debe entenderse que existe un contrato interadministrativo cuando las partes son dos entidades públicas, los cuales asumen obligaciones de dar, hacer o no hacer, en consecuencia, entrañan verdaderos negocios jurídicos y frente a los cuales no es posible que se desconozca la normativa de la contratación estatal (L. 80/93).

Teniendo claro lo anterior, pasa la Sala a referirse a la imposibilidad de pactar cláusulas exorbitantes en este tipo de contratos, para lo cual es necesario definir primeramente que se entiende por las mismas de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, la cual señaló en sentencia del 24 de octubre de 2013(30), que están:

“(...) caracterizadas, esencialmente, por la inaplicabilidad de algunos principios contractuales del derecho civil, toda vez que, precisamente, al practicarse quebrantan la igualdad y conmutatividad propias del acuerdo de voluntades. (...) 

El fundamento de estos poderes, reservados a la administración, es el interés general, deducible de la teleología de los extremos del contrato estatal. En efecto, la entidad pública que acude al negocio jurídico, directa o indirectamente, espera un beneficio colectivo, y el contratista, por su parte, pretende con la suscripción del acuerdo incrementar su patrimonio. 

Ahora bien, las cláusulas exorbitantes son —de acuerdo con la Ley 80 de 1993—: la interpretación unilateral de los documentos contractuales y de las estipulaciones en ellos convenidas(31), la introducción de modificaciones a lo pactado(32), la terminación unilateral(33), la caducidad administrativa(34), la reversión(35) y el sometimiento a las leyes nacionales.  

En este orden de ideas, las cláusulas exorbitantes le otorgan ventajas a la Administración, porque es gestora del interés colectivo. Ahora bien, con la Ley 80 de 1993, su existencia opera tanto ex leye como ex contractu, dependiendo del acuerdo que se trate. 

(...) 

Que estos poderes operan ex leye significa que se integran a los contratos aun cuando no se pacten, porque la norma los incorpora directamente en algunos negocios, concretamente los que tienen por objeto: el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos, la explotación y concesión de bienes del Estado, y los contratos de obra. En estos casos la norma es impositiva, al advertir que para el efectivo cumplimiento de los fines de la contratación las entidades “pactarán” estos poderes; no obstante, si no se estipulan, el inciso tercero del mismo numeral señala que se entienden pactadas aunque no se consignen expresamente”

Es decir, que el estatuto de contratación estatal consagra la presunción de inclusión de estas cláusulas como regla general en el marco de los contratos estatales. Pese a ello, existen ciertas excepciones a la anterior regla, y estas son las consagradas en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, que señala que “(...) En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2º de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales”. Subrayado fuera de texto

Así pues, está claro que el legislador vedó la posibilidad de que las partes en el marco de un contrato interadministrativo, entendido este, como el celebrado entre sujetos de derecho público pacten clausulas exorbitantes, debido a que “tanto el contratante como el contratista son sujetos públicos, relación horizontal de la administración Estado que impide, de naturaleza, la imposición de decisiones unilaterales en el mundo de los negocios jurídicos a la contraparte que también es Estado. Y ello lo comprende así el Consejo de Estado por la integración armónica que se da entre los artículos 14, 60 y 61 de la Ley 80 de 1993”(36).

Bajo este contexto, es dable afirmar primero, que los contratos sub examine corresponden a la modalidad de interadministrativos, al estar involucradas personas de derecho público, independientemente del objeto y de las obligaciones adquiridas, el cual puede ser obra, suministro, prestación de servicios, entre otros, pues lo que prima en esta relación contractual es la naturaleza o calidad de las partes (contratante y contratista). 

De allí se desprende que para determinar el régimen de contratación entre entidades públicas vigente para la época, deba armonizarse o ajustarse a los postulados del Estatuto General de Contratación Pública, esto es, a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2º(37) de la Ley 80 de 1993 en consonancia con el parágrafo del artículo 14(38) de citada ley, que en forma imperativa y contundente señala que en las estipulaciones contractuales de entidades públicas se encuentra prohibido que se pacten cláusulas exorbitantes, debido a que dichas entidades se encuentran en una relación de carácter horizontal y no vertical, diferente como ocurre en aquellos casos en que se contrata con un particular, so pena de incurrir en causal de nulidad. 

3. Caducidad de la acción de controversias contractuales.

La caducidad de la acción como fenómeno jurídico implica la imposibilidad de formular ante la jurisdicción unas determinadas pretensiones habida cuenta de que ha transcurrido el término que perentoriamente ha señalado la ley para ejercitar la correspondiente acción.

La seguridad jurídica y la paz social son las razones que fundamentalmente justifican el que el legislador limite desde el punto de vista temporal la posibilidad de aducir ante el juez unas concretas pretensiones y por ello se dice que la caducidad protege intereses de orden general.

Los términos para que opere la caducidad están siempre señalados en la ley y las normas que los contienen son de orden público, razones por las cuales son taxativos y las partes no pueden crear término alguno de caducidad.

La caducidad opera de pleno derecho, es decir que se estructura con el solo hecho de transcurrir el tiempo prefijado para ello, y por lo tanto el juez puede y debe decretarla aún de oficio cuando aparezca que ella ha operado.

La caducidad produce sus efectos frente a todas las personas sin que sea admisible ninguna consideración sobre determinada calidad o condición de alguno de los sujetos que interviene en la relación jurídica o que es titular del interés que se persigue proteger mediante la respectiva acción.

Finalmente la caducidad, precisamente por ser de orden público, no puede ser renunciada y no se interrumpe sino en los limitados casos exceptuados en la ley.

Pues bien, de todas estas características que se han mencionado emerge que una vez que se da el supuesto de hecho que el legislador ha señalado como comienzo del término de caducidad, él indefectiblemente empieza a correr y en ningún caso queda en manos de alguna de las partes la posibilidad de variar el término prefijado en la ley.

Respecto al término de caducidad de la acción contractual, establece el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, lo siguiente:

“10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. 

En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: 

“a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; 

b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; 

c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde la firma del acta; 

d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar; 

e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”, y 

f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento”.

4. Pruebas.

— Certificado de existencia y representación legal de la sociedad Servicios Postales Nacionales S.A., de 6 de diciembre de 2011 (fls. 1-6, cdno. 1).

— Documento en donde se relacionan los contratos Nos. 026-008 de 2006 y 026-044 de 2007, con una clasificación de facturas por valor, mes de servicio, fecha de expedición, fecha de recibo DIAN, fecha caducidad y si o no están caducadas (fls. 20 a 23, cdno. 1).

— Copia autentica del contrato interadministrativo de prestación de servicios Nº 026-044 de 2007, celebrado entre la DIAN y Servicios Postales Nacionales S.A., el 13 de julio de 2007 con un plazo de duración comprendido hasta el 31 de diciembre de 2007 o el agotamiento de la partida (fls. 24 a 37, cdno. 1).

— Copia autentica de la adición Nº 1 al contrato 026-044, realizada el 25 de diciembre de 2007, por medio de la cual se adicionó el término de duración del contrato hasta el 28 de febrero de 2008 o hasta el agotamiento de la partida presupuestal y cuatro meses más, lo que primero suceda (fls. 38 a 39, cdno. 1).

— Copia autentica de la adición Nº 2 al contrato 026-044, realizada el 26 de febrero de 2008, por medio de la cual se adicionó el término de duración del contrato hasta el 31 de marzo de 2008 o hasta el agotamiento de la partida presupuestal y cuatro meses más, lo que primero suceda (fls. 40 a 41, cdno. 1).

— Copia autentica de la adición Nº 3 al contrato 026-044, realizada el 13 de marzo de 2008, por medio de la cual se adicionó el término de duración del contrato hasta el 30 de junio de 2008 o hasta el agotamiento de la partida presupuestal y cuatro meses más, lo que primero suceda; y además se adicionó el valor del contrato, por la suma de $ 450.000.000 (fls. 42 a 44, cdno. 1).

— Copias de las facturas de ventas expedidas por Servicios Postales Nacionales S.A., al amparo de los contratos 026-008 de 2006 y 026-044 de 2007 (fls. 45 a 190, cdno. 1).

— Copia del acta de conciliación extrajudicial Nº 2011-246 de 14 de septiembre de 2011, en donde se concilió entre las partes, lo concerniente a las facturas amparadas por los contratos Nos. 026-034 de 2008, 026-013 de 2009 y 026-013 de 2010. Así mismo, se dejó escrito que respecto de las facturas de los contratos Nos. 026-008 de 2006 y 026-044 de 2007 no se conciliaba porque frente a ellas operó la caducidad (fls. 200 a 209 y 239 a 248, cdno. 1).

— Copia simple de la constancia Nº 246 de 24 de septiembre de 2012, expedida por la Procuraduría General de la Nación, en donde se expresa que la solicitud de conciliación se presentó el 14 de junio de 2011 (fls. 260 a 261, cdno. 1.)

5. El caso concreto.

En el asunto en cuestión el actor apoyó su petitum en el hecho de que la entidad demandada no le canceló las facturas de servicio de correo causados bajo el amparo de los contratos interadministrativos de prestación de servicios Nos. 026-008 de 2006 y 026-044 de 2007 celebrados entre Servicios Postales Nacionales S.A. y la Dirección de Impuestos Nacionales, DIAN.

Ahora bien, de acuerdo con lo expresado en los hechos de la demanda y en los contratos referenciados anteriormente, está plenamente demostrado que el negocio jurídico Nº 026-008 tenía un término de duración hasta el 30 de noviembre de 2006 más cuatro meses más, es decir hasta el 30 de marzo de 2007; y que el Nº 026-044 tenía término hasta el 30 de junio de 2008 y cuatro meses más según se pactó, es decir hasta el 30 de octubre de 2008.

Inicialmente el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 preceptuaba que “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga...”.(39)

Luego, el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007, dispuso:

ART. 11.Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. 

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. 

Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. 

Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo. 

Pues bien, todo lo anterior se resume en que por la época en que se terminaron los contratos que han dado lugar a este proceso, esto es el 30 de marzo de 2007 y 30 de octubre de 2008, las partes tenían un plazo de cuatro (4) meses para liquidar el contrato de común acuerdo, término que era legal en virtud de lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y si no lo lograban liquidar, la Administración debía hacerlo dentro de los dos (2) meses siguientes.

Una vez concluidos estos dos términos, es decir los cuatro (4) meses iniciales y los dos (2) meses que le siguen, empezaban a correr los dos (2) años que la ley prevé como término de caducidad.

De modo que tomando como referencia lógica la fecha de terminación del contrato menos antiguo —Nº 026-044—, se tiene probado (i) que el mismo se suscribió el 13 de julio de 2007 entre las partes contratantes, (ii) que en la tercera y última adición a dicho contrato se estipuló que la vigencia sería hasta el 30 de junio de 2008 y cuatro meses más, (iii) que conforme a lo anterior tenía un término duración final hasta el 30 de octubre de 2008, (iv) que sumando los 4 meses para liquidar el contrato de común acuerdo y los 2 meses para hacerlo de forma unilateral, nos arroja como fecha para empezar el computo de la caducidad de la acción desde el 30 de abril de 2009; es decir que la parte demandante tenía hasta el 30 de abril de 2011 para interponer la demanda, lo que finalmente ocurrió el 16 de diciembre de 2011, es decir, que la acción ya se encontraba caducada.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

MODIFICAR la sentencia de 24 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, la cual quedará así:

1. DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada.

2. NO SE RECONOCE personería al abogado Mauricio Javier Chamorro Rosero identificado con cédula de ciudadanía Nº 1.018.432.122 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional Nº 89.049 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de SERVICIOS POSTALES NACIONALES, toda vez que quien le confirió poder en calidad de Secretaría General de la entidad, no acreditó su calidad (fl. 434 cdno. ppal.).

3. DEVOLVER el expediente al tribunal te origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Presidente de la Sala—Jaime Enrique Rodríguez Navas, aclaración de voto—Guillermo Sánchez Luque».

1 Fls. 7 a 19, cdno. 1.

2 Fl. 292, cdno. 1.

3 Fls. 312 a 323 del cdno. 1.

4 Fls. 330 del cdno. 1.

5 Fls. 332 del cdno. 1, mediante auto de 15 de agosto de 2013.

6 Fls. 336 a 342 y 345 a 348, cdno. 1.

7 Fls. 368-376 del cdno. ppal.

8 “La cláusula primera (1) de la tercera adición al contrato interadministrativo de prestación de servicios, acordó lo siguiente:

CLÁUSULA PRIMERA. ADICIÓN EN TIEMPO: Adicionar el término de duración del contrato interadministrativo de prestación de servicios código 026-044 de 2007, hasta el 30 de junio de 2008 o hasta el agotamiento de la partida presupuestal y cuatro (4) meses más, lo que primero suceda”.

9 Fls. 378-384 del cdno. ppal.

10 Reiteración Consejo de Estado. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Exp. 24.897.

11 Cfr. Sala de Negocios Generales: Sentencia de septiembre 6 de 1935, G. J. Nº 1901 y 1902, tomo XLII, págs. 587-606. Sala de Casación Civil: Sentencia de 19 de septiembre de 1936, G. J. Nº 1914 y 1915, tomo XLIV, págs. 431-437, M.P. Ricardo Hinestrosa Daza.

12 Este mismo requisito lo menciona L. JOSSERAND. Op. cit., pág. 456.

13 Consejo de Estado. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Exp. 24.897.

14 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322.

15 Artículo 831: Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro.

16 En este sentido cfr. M.L. NEME VILLARREAL. Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado. Nº 17. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, pág. 73.

17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, Exp. 18836.

18 Inc. final del art. 768 del C.C.

19 Num. 6º del art. 134B del CCA.

20 Num. 6º del art. 132 del CCA.

21 Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias de 19 de agosto de 2011 (20144) y 13 de febrero de 2013 (24612).

22 Compendio de derecho procesal. Teoría General del Proceso. Tomo I. Hernando Devis Echandía. Biblioteca Jurídica Diké. Duodécima edición, pág. 436.

23 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, sentencia de 16 de marzo de 2015, Exp. 31.429, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

24 Cfr. fls 1-16, cdno. 1.

25 Donde el actor se refiere a la teoría del enriquecimiento sin causa. Cfr. fls 16-17, cdno. 1.

26 Cfr. BETTI, Emilio. Teoría general del negocio jurídico. Granada, Editorial Comares. 2000.

27 Consejo de Estado. Sentencia del 7 de octubre de 2009, Exp. 35476.

28 ART. 18.—Contratos entre entidades territoriales. Sin perjuicio de las reglas vigentes sobre asociación de municipios y distritos, estos podrán contratar entre sí, con los departamentos, la Nación, o con las entidades descentralizadas de estas categorías, la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal que su atención resulte más eficiente e implique menor costo.

29 J. O. SANTOFIMIO GAMBOA. Tratado de derecho administrativo. Tomo IV. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, pág. 247.

30 Consejo de Estado. Sentencia del 24 de octubre de 2013, C.P. Enrique Gil Botero, Exp. 24.697.

31 El artículo 15 de la Ley 80 de 1993, establece: “ART. 15.—De la interpretación unilateral. Si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones que puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado, la entidad estatal, si no se logra acuerdo, interpretará en acto administrativo debidamente motivado, las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia”.

32 El artículo 16 de la Ley 80 de 1993, establece: “ART. 16.—De la modificación unilateral. Si durante la ejecución del contrato y para evitar la paralización o la afectación grave del servicio público que se deba satisfacer con él, fuere necesario introducir variaciones en el contrato y previamente las partes no llegan al acuerdo respectivo, la entidad en acto administrativo debidamente motivado, lo modificará mediante la supresión o adición de obras, trabajos, suministros o servicios.

“Si las modificaciones alteran el valor del contrato en un veinte por ciento (20%) o más del valor inicial, el contratista podrá renunciar a la continuación de la ejecución. En este evento, se ordenará la liquidación del contrato y la entidad adoptará de manera inmediata las medidas que fueren necesarias para garantizar la terminación del objeto del mismo”.

33 El artículo 17 de la Ley 80 de 1993, establece: “ART. 17.—De la terminación unilateral. La entidad en acto administrativo debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato en los siguientes eventos:

“1º. Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga.

“2º. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista”.

“3º. Por interdicción judicial o declaración de quiebra del contratista.

“4º. Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato.

“Sin embargo, en los casos a que se refieren los numerales 2º y 3º de este artículo podrá continuarse la ejecución con el garante de la obligación.

“La iniciación de trámite concordatario no dará lugar a la declaratoria de terminación unilateral. En tal evento la ejecución se hará con sujeción a las normas sobre administración de negocios del deudor en concordato. La entidad dispondrá las medidas de inspección, control y vigilancia necesarias para asegurar el cumplimiento del objeto contractual e impedir la paralización del servicio”.

34 El artículo 18 de la Ley 80 de 1993, establece: “ART. 18.—De la caducidad y sus efectos. La caducidad es la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre.

“En caso de que la entidad decida abstenerse de declarar la caducidad, adoptará las medidas de control e intervención necesarias, que garanticen la ejecución del objeto contratado. La declaratoria de caducidad no impedirá que la entidad contratante tome posesión de la obra o continúe inmediatamente la ejecución del objeto contratado, bien sea a través del garante o de otro contratista, a quien a su vez se le podrá declarar la caducidad, cuando a ello hubiere lugar.

“Si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el contratista, quien se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas en esta ley.

“La declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento”.

35 El artículo 19 de la Ley 80 de 1993, establece: “ART. 19.—De la reversión. En los contratos de explotación o concesión de bienes estatales se pactará que, al finalizar el término de la explotación o concesión, los elementos y bienes directamente afectados a la misma pasen a ser propiedad de la entidad contratante, sin que por ello ésta deba efectuar compensación alguna”.

36 Consejo de Estado. Sentencia del 20 de mayo de 2004, C.P. María Elena Giraldo Gómez. Exp. 25.154.

37 PAR.—Derogado por el art. 32, Ley 1150 de 2007. Para los solos efectos de esta Ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades.

38 PAR.—En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2º de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales.

39 Lo subrayado fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.