Sentencia 2012-00516 de febrero 8 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Stella Jeannette Carvajal Basto

Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018).

Ref.: Nulidad y restablecimiento del derecho

Rad.: 08001-23-31-000-2012-00516-01 (22060)

Demandante: José Fernando Londoño Martínez

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN

Temas: Sanción por no enviar información – año gravable 2007

Sentencia segunda instancia

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de apelación, la Sala decide sobre la legalidad de los actos administrativos demandados, que le impusieron al demandante sanción por no enviar la información en medio magnético correspondiente al año gravable 2007.

La Sala observa que el apelante concretó sus inconformidades en: i) la falta de competencia del funcionario que suscribió el pliego de cargos y la resolución sanción; ii) la prescripción de la facultad sancionatoria de la Administración y, iii) la falta de demostración del daño causado con la omisión en el envío de la información.

Asunto previo. Agotamiento de la vía gubernativa.

El actor argumentó que el a quo no se podía declarar inhibido para conocer los cargos de falta de competencia del funcionario que suscribió los actos administrativos demandados y falta de demostración del daño causado por la omisión del contribuyente, porque tales argumentos se relacionan con la transgresión de derechos fundamentales, que son de orden constitucional.

El artículo 135 del Código Contencioso Administrativo(14) establecía que, para que se declare la nulidad de un acto particular que ponga fin a un proceso administrativo, se debe agotar previamente la vía gubernativa, lo cual constituye un requisito previo para acudir ante la jurisdicción.

La Sección(15) en forma reiterada ha expresado que «al contribuyente le es dable alegar “argumentos nuevos” en la etapa jurisdiccional, es decir, no planteados en la etapa gubernativa, si lo pretendido es la ‘nulidad' de los actos administrativos, en razón a que el examen de legalidad del acto acusado debe efectuarse respecto de los fundamentos de derecho expuestos en la demanda, que a su vez deben concretarse a las causales de nulidad previstas en el estatuto tributario y las generales a que se refiere el inciso 2º del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo(16)».

Y ha precisado que ante la Jurisdicción no pueden plantearse hechos nuevos —diferentes a los invocados en sede administrativa—, aunque sí mejores o nuevos argumentos y fundamentos de derecho respecto de los planteados en los recursos interpuestos en la vía gubernativa(17). Lo anterior, porque ello implica la violación del debido proceso de la administración.

En este orden de ideas, el administrado debe aducir en sede administrativa los motivos y fundamentos de su reclamación, lo que no obsta para que en oportunidad posterior, en sede judicial, pueda exponer nuevos o mejores argumentos, a fin de obtener la satisfacción de su pretensión, previamente planteada ante la Administración(18).

En consecuencia, si la pretensión de la parte demandante es la misma, esto es, la nulidad del acto definitivo, como ocurre en el caso, en la medida en que en sede administrativa y jurisdiccional se invocó la ilegalidad de los actos por los cuales se le impuso sanción por no enviar información, el juez debe analizar los cargos de la demanda así no hayan sido expuestos con ocasión del recurso de reconsideración.

En el caso concreto, el actor argumentó la falta de competencia del funcionario que expidió el pliego de cargos y la resolución sanción, y la falta de demostración del daño infligido al Estado con la omisión en la entrega de la información. Los mismos no fueron propuestos en la vía gubernativa, constituyen nuevos argumentos encaminados a reforzar la pretensión de nulidad de los actos administrativos demandados, y se refieren a las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, motivo por el cual, no se están modificando los hechos sometidos a discusión en la vía gubernativa.

En esas condiciones, la Sala revocará el numeral segundo de la sentencia apelada, y procede al estudio de los cargos señalados.

Competencia para proferir pliego de cargos y resolución sanción.

El demandante argumentó que el pliego de cargos es nulo, porque no fue expedido por el jefe de la unidad de gestión de liquidación de la DIAN.

El artículo 688 del estatuto tributario, en cuanto a la competencia para la actuación fiscalizadora, prevé lo siguiente:

«ART. 688.—Competencia para la actuación fiscalizadora. Corresponde al jefe de la unidad de fiscalización, proferir los requerimientos especiales, los pliegos y traslados de cargos o actas, los emplazamientos para corregir y para declarar y demás actos de trámite en los procesos de determinación de impuestos, anticipos y retenciones, y todos los demás actos previos a la aplicación de sanciones con respecto a las obligaciones de informar, declarar y determinar correctamente los impuestos, anticipos y retenciones.

Corresponde a los funcionarios de esta unidad, previa autorización o comisión del jefe de Fiscalización, adelantar las visitas, investigaciones, verificaciones, cruces, requerimientos ordinarios y en general, las actuaciones preparatorias a los actos de competencia del jefe de dicha unidad». (Se subraya).

En el mismo sentido, el artículo 74 del Decreto 4048 de 2008, «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales», señaló que, «Sin perjuicio de las competencias, establecidas en normas especiales, son competentes para proferir las actuaciones de la Administración tributaria y aduanera los empleados públicos de la DIAN nombrados o designados como jefes de las diferentes dependencias de la entidad(19)». (Se subraya).

De acuerdo con las normas transcritas, el jefe de la unidad de fiscalización de la administración es competente para proferir, entre otros actos, los pliegos de cargos que, por tratarse de actos de trámite que no tienen carácter definitivo, no son pasibles de ser demandados ante la jurisdicción.

En el caso que se decide, la Sala observa que el pliego de cargos fue suscrito por el funcionario Julio César Rodríguez Bovea, quien funge como «JEFE DIVISIÓN DE GESTIÓN DE FISCALIZACIÓN(20)», lo cual está acorde con las competencias establecidas en el artículo 688 del estatuto tributario.

En lo que respecta a la resolución sanción, la Sala advierte que el artículo 691 ibidem estableció que corresponde al jefe de la unidad de liquidación la aplicación y reliquidación de la sanción por no informar y, en este caso, el acto sancionatorio fue suscrito el funcionario Ramiro José Bermúdez Oliveros, en calidad de jefe de la división de gestión de liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Barranquilla, esto es, por el funcionario competente para ello. En consecuencia, no prospera el cargo de falta competencia formulado por el actor.

Caducidad de la facultad sancionatoria.

El actor argumentó que la oportunidad para imponer la sanción precluyó, porque el pliego de cargos no fue expedido dentro del término de dos años a que se refiere el artículo 638 del estatuto tributario.

Sobre la “prescripción de la facultad sancionatoria”, el artículo 638 del estatuto tributario, dispone lo siguiente:

«ART. 638.—Prescripción de la facultad para imponer sanciones. Cuando las sanciones se impongan en liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que existe para practicar la respectiva liquidación oficial. Cuando las sanciones se impongan en resolución independiente, deberá formularse el pliego de cargos correspondiente, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas. Salvo en el caso de la sanción por no declarar, de los intereses de mora, y de las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del estatuto tributario, las cuales prescriben en el término de cinco años. 

Vencido el término de respuesta del pliego de cargos, la Administración Tributaria tendrá un plazo de seis meses para aplicar la sanción correspondiente, previa la práctica de las pruebas a que hubiere lugar». (Se subraya).

En primer lugar, la Sala precisa que si bien la norma del estatuto tributario se refiere a la “prescripción” de la facultad para imponer sanciones, técnicamente debe aludirse a la “caducidad”, en tanto se refiere a un término preclusivo de carácter sustancial que tiene la administración tributaria para ejercer la potestad sancionatoria, so pena de que ésta se extinga(21). Lo anterior, en armonía, entre otros, con el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que regula, en general, la caducidad de la facultad sancionatoria en sede administrativa.

En consecuencia, en adelante se aludirá a la caducidad de la facultad sancionatoria.

Así, de acuerdo con la norma citada, cuando las sanciones son impuestas mediante resolución independiente, como en el presente caso, la DIAN previamente debe formular pliego de cargos, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó o debió presentarse la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas.

En torno a la materia, la Sala(22) ha reiterado el criterio jurisprudencial fijado de tiempo atrás sobre la forma en que se contabiliza el término de caducidad de la facultad sancionatoria, teniendo en cuenta que, como ocurre en el caso, «el término comienza a correr desde la presentación de la declaración del año en el que se incurrió en el hecho irregular sancionable, como sucede, por ejemplo, con la omisión de suministrar información exógena en el plazo establecido».

Como en este caso la irregularidad sancionable se concretó el 17 de abril de 2008, fecha en la cual el contribuyente debió entregar la información, los dos años que tenía la Administración para formular el pliego de cargos se cuentan desde la presentación de la declaración de renta del año gravable 2008, plazo que de conformidad con el artículo 15 del Decreto 4680 de 2008, venció el 5 de agosto de 2009.

En consecuencia, la Administración podía expedir y notificar el pliego de cargos hasta el 5 de agosto de 2011, por lo cual, el pliego de cargos expedido el 14 de octubre de 2010, y notificado el 21 de octubre del mismo año, es oportuno.

Obligación de suministrar información.

La Sala observa que el demandante, en la declaración de renta del año gravable 2006, registró un total de ingresos brutos de $ 1.936.808.000, monto que al superar el tope fijado en la Resolución 12690 de 2007, lo obligaba a suministrar la información correspondiente al año gravable 2007, a que se refieren los literales b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del estatuto tributario.

Para ello, el artículo 18 de la mencionada resolución dispuso como plazo para la entrega de la información el 17 de abril de 2008, teniendo en cuenta que el NIT del demandante termina en 89; no obstante, no cumplió el deber legal referido, como él mismo lo acepta, al manifestar que incurrió en dicha omisión.

En consecuencia, el actor incurrió en uno de los supuestos sancionatorios establecidos por el artículo 651 del estatuto tributario, cual es no suministrar información dentro del plazo establecido. Además, se advierte que no existió actitud de colaboración en la entrega de la misma.

Daño causado. Principio de gradualidad.

La Sala ha reiterado(23) que la sanción por no enviar información debe graduarse en cada caso particular, atendiendo no solo a criterios de justicia y equidad, sino también de razonabilidad y proporcionalidad, como se señaló en la Sentencia C-160 de 1998.

En efecto, los principios de razonabilidad y proporcionalidad rigen el derecho al debido proceso sancionatorio(24) y la proporcionalidad tiene especial relevancia en lo relativo a la imposición de sanciones, pues como manifestación del poder punitivo del Estado, es imprescindible que se respeten las garantías constitucionales, de manera que la sanción no sea arbitraria ni excesiva.

También ha precisado que aunque la falta de entrega de información y la entrega tardía de esta inciden en las facultades de fiscalización y control para la correcta determinación de los tributos y sanciones y, en esa medida, pueden considerarse potencialmente generadoras de daño al fisco, principalmente sobre su labor recaudatoria, sin dejar de lado los consiguientes efectos negativos sobre las arcas públicas, tales omisiones sancionables no pueden medirse con el mismo rasero para fundamentar el daño inferido(25).

Lo aducido, por cuanto mientras la falta de entrega afecta considerablemente la efectividad en la gestión y/o fiscalización tributaria, llegando incluso a imposibilitar el ejercicio de estas, la entrega tardía impacta la oportunidad en su ejercicio, de acuerdo con el tiempo de mora que transcurra, de manera que si este es mínimo, no alcanza a obstruir con carácter definitorio el ejercicio de la fiscalización pero si, por el contrario, es demasiado prolongado, puede incluso producir el efecto de una falta absoluta de entrega. Además, el criterio temporal en el cumplimiento de la obligación de informar pone de presente la actitud colaboradora del contribuyente.

En el caso, se observa que el contribuyente, como él mismo lo acepta, no allegó la información requerida en el artículo 631 del estatuto tributario, lo que impidió a la Administración practicar los estudios y cruces de información necesarios para ejercer la labor de fiscalización y control de los tributos a su cargo, sin que el demandante adelantara actividad alguna para subsanar su incumplimiento.

Además, no le asiste razón al apelante al afirmar que en su entender no hubo daño porque como presentó la declaración de renta del año 2007, la información allí contenida está en firme, toda vez que, a diferencia de los datos generales registrados en las declaraciones tributarias, la información en medio magnético a que se refiere el artículo 631 del estatuto tributario y la Resolución 12690 de 2007, es de carácter específico, pues recae sobre las personas y entidades con las cuales el contribuyente realizó operaciones o transacciones durante el periodo gravable respectivo, y que por su naturaleza, es de su conocimiento, y no de la administración(26). Lo anterior, aunado a que los valores declarados en las declaraciones tributarias gozan de presunción de veracidad, en los términos del artículo 746 del estatuto tributario, lo cuales no fueron desvirtuados por el contribuyente y corresponden con la información exigida por el citado artículo 631 del estatuto tributario y la Resolución 12690 de 2007.

Por lo aducido, la Sala confirmará la decisión recurrida, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.

De otro lado, teniendo en cuenta que el demandante pidió la nulidad del pliego de cargos, acto administrativo de trámite que no es objeto de control judicial, la Sala confirmará el numeral primero del fallo apelado, que declaró la inepta demanda parcial en relación con dicho acto de trámite.

Por las razones expuestas, la Sala revocará el numeral segundo de la sentencia apelada y, en lo demás, la confirmará.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVÓCASE el numeral segundo de la sentencia del 21 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en esta providencia.

En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada.

RECONÓCESE personería para actuar a la abogada Clara Patricia Quintero Garay, como apoderada de la DIAN, en los términos del poder visible en el folio 290 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Consejeros: Milton Chaves García Presidente de la Sección—Stella Jeannette Carvajal Basto—Julio Roberto Piza Rodríguez—Jorge Octavio Ramírez Ramírez».

14 Norma vigente al interponerse la demanda (28/06/2012). Hoy artículo 161 del CPACA.

15 Entre otras, se pueden consultar las sentencias: del 19 de octubre de 2006, Exp. 15147, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, del 3 de diciembre de 2009, Exp. 16183, C.P. Héctor J. Romero Díaz, del 16 de septiembre de 2010, Exp. 16691, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, del 3 de marzo de 2011, Exp. 16184, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 12 de agosto de 2014, Exp. 19036, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

16 Cfr. la sentencia del 23 de noviembre de 2005, Exp. 14891, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, que reiteró lo expuesto en la sentencia del 23 de marzo de 2001, Exp. 11686, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

17 Entre otras, las sentencias del 3 de marzo de 2011, Exp. 16184, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, del 31 de enero de 2013, Exp. 18878, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, del 6 de noviembre de 2014, Exp. 20356, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 30 de agosto de 2016, Exp. 20281, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

18 En este sentido se pronunció la Sala en la providencia del 14 de mayo de 2014, Exp. 19988, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, citado en la sentencia del 23 de julio de 2015, Exp. 20280, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

19 En concordancia con los artículos 3º, 30, 31, 39, 46, 47 y 48 del Decreto 4048 de 2008.

20 Fl. 54 del cdno. ppal.

21 Sobre el tema, la doctrina ha expresado que “No pueden confundirse los dos fenómenos (caducidad y prescripción), aunque en la práctica la misma Ley y los doctrinantes los utilizan indistintamente. Aquél (caducidad), es un término preclusivo de carácter sustancial (extintivo del derecho de acción) pues no ha sido establecido para consolidar la adquisición o extinción de un derecho por el transcurso del tiempo, como ocurre con la prescripción, sino para dar, como se dijo, estabilidad y firmeza a una situación jurídica que la necesita” (cfr. Carlos Betancur Jaramillo, Derecho Procesal Administrativo, Octava Edición 2013, pág. 222).

22 Entre otras, las sentencias del 17 de agosto de 2017, Exp. 21879, del 10 de agosto de 2017, Exp. 21886, del 2 de diciembre de 2015 Exp. 20215, del 21 de agosto de 2014 Exp. 20110, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, y del 17 de agosto de 2017, Exp. 21190, C.P. Dr. Milton Chaves García.

23 Entre otras, las sentencias del 26 de mayo de 2016, Exp. 20925, del 10 de agosto de 2017, Exp. 21886, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 17 de agosto de 2017, Exp. 21190, M.P. Dr. Milton Chaves García.

24 Sentencia C-564/2000.

25 Ib.

26 Cfr. Sentencia del 20 de septiembre de 2017, Exp. 22434, M.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto.