Sentencia 2012-00520 de abril 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000-23-25-000-2012-00520-01

Nº Interno: 1914-13

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: María Marlene Araque de Peña

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social Cajanal Eice En Liquidación

Bogotá, D.C., nueve de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico se contrae a determinar si la actora tiene derecho a que Cajanal le reconozca, liquide y pague una pensión gracia, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación en atención a los tiempos de servicio acreditados para tal efecto y a la vinculación que ostentó durante los mismos.

Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

• Copia de la cédula de ciudadanía y registro civil de la señora María Marlene Araque de Peña, en donde figura que nació el 21 de septiembre de 1953 (fls. 27-28).

• Certificación expedida por el coordinador del grupo de administración de documentos adscritos a la Secretaría General de la Gobernación de Santander mediante la cual relaciona el tiempo de servicio de la peticionaria, en la que consta que prestó sus servicios al departamento como docente desde el 10 de abril de 1970 hasta el 30 de marzo de 1977 (fls. 31-32).

• Formato único para expedición de certificado de historia laboral, expedido por la Secretaría de Educación, Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante el cual se relaciona el tiempo de servicio de la peticionaria, en el que consta que prestó sus servicios como docente, con vinculación nacional, en los siguientes periodos: desde el 2 de marzo de 1987 hasta el 20 de abril de 1994; desde el 21 de abril de 1994 hasta el 19 de octubre de 2003; y desde el 23 de abril de 2009 hasta 19 de junio 2010, fecha de la certificación (fls. 5 y 6).

• Certificación expedida por el jefe de la oficina de nómina de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Secretaría de Educación, mediante la cual relaciona los aportes obligatorios al sistema de Seguridad social de la siguiente manera:

Entidad en la que cotizóDesdeHasta
Caja de Previsión Social del Distrital02/03/198720/04/1994
Fondo de prestaciones Sociales del Magisterio21/04/199423/04/2009

• El 4 de junio de 2009 el profesional especializado (E) Secretaría de Educación, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., expide certificado de salarios mediante el cual se observa que la actora se vinculó como docente grado 14, nacional, nivel primaria y devengó los siguientes valores (fl. 8):

Factores salarialesDesde:01/01/2002
Hasta:12/01/2002
Desde:13/01/2002
Hasta:30/12/2002
Desde:01/01/2003
Hasta:12/01/2003
Sueldo$ 1.586.175$ 1.586.175$ 1.668.815
Auxilio de movilización0$ 15.3540
Prima especial$ 150$ 150$ 150
Prima de vacaciones $ 793.1630
Prima de navidad 12/12 $ 1.652.4220

• Resolución 202 del 1º de febrero de 1993 expedida por el Alcalde Mayor de Bogotá y el Secretario de Educación del Distrito a través de la cual fue nombrada en la planta de personal docente para el Distrito Capital (fls. 17 a 19).

• Decreto 163 de 30 de marzo de 1994 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, el Secretario de Educación del Distrito y el representante del Ministerio de Educación Nacional, a través del cual fue nombrada como docente dependiente de la división de educación básica primaria, básica secundaria y media vocacional de la planta del Fondo Educativo FER (fls. 20 a 22).

• Resolución 3069 del 15 de octubre de 2003, expedida por la Secretaría de Educación Distrital Alcaldía Mayor de Bogotá a través de la cual se retira del servicio por invalidez a la actora a partir del 20 de octubre de 2003 (fls. 95 a 97).

• La actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia el 15 de diciembre de 2003 (fl. 33).

• Resolución 7954 del 7 de febrero de 2005 expedida por el asesor de la gerencia general de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE En Liquidación a través de la cual se negó a la actora el reconocimiento y pago de la pensión gracia (fls. 34 a 38).

• El 28 de febrero de 2005 se interpuso recurso de reposición contra la negativa de la pensión gracia (fls. 41 a 44).

• Resolución 1492 del 31 de marzo de 2005 expedida por el jefe de la oficina asesora jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social EICE En Liquidación a través de la cual confirmó la Resolución 7954 del 15 de febrero de 2005 (fls. 45 a 49vto).

• La actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia el 17 de junio de 2009 (fl. 52 a 55).

• Resolución PAP 041683 del 28 de febrero de 2011 expedida por el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE En Liquidación a través de la cual se niega el reconocimiento y pago de la pensión gracia al actor (fls. 99 a 104).

De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a analizar la naturaleza de la pensión gracia y el marco jurídico que le dio origen y desarrollo, para así determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento de esta prestación, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma. Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no menor de 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas.

Este beneficio tuvo como fundamento para su consagración las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los educadores de las referidas instituciones educativas, por cuanto sus salarios y prestaciones sociales estaban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida.

Es decir que la pensión gracia se constituyó en un beneficio a cargo de la Nación encaminado a aminorar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, y los educadores con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, que devengaban salarios superiores.

Posteriormente se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo siguiente:

“...Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección...”.

Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso:

“...Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria...”.

Por último, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa:

“...Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”.

En torno a esta disposición, la sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, señaló lo siguiente:

“...4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “...con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “...otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales...”.

De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional.

En la citada sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, se fijaron otros lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos(1):

“...El numeral 3º del artículo 4º ibídem prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional...” (en este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la L. 114/1913).

Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales...”.

De conformidad con la normatividad que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

Del caso concreto

La actora solicitó la pensión gracia por cumplir con los requisitos de la Ley 114 de 1913 y, especialmente, de la Ley 91 de 1989, pues acreditó haber laborado en instituciones educativas del orden territorial, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y más de 20 años de servicio como docente.

Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, concretamente frente a los tiempos de servicio acreditados y la calidad de vinculación que ostentó para acceder efectivamente a dicho beneficio.

En el sub lite se encuentra demostrado que la actora prestó sus servicios en el Departamento de Santander, con vinculación territorial desde el 10 de abril de 1970 hasta el 30 de marzo de 1977 (fl. 31); también laboró en el Distrito Capital, con vinculación territorial desde el 2 de marzo de 1987 hasta el 20 de abril de 1994 (fl. 7); sin embargo a partir del 21 de abril de 1994 pasó a tener vinculación de carácter nacional según el nombramiento realizado mediante el Decreto 163 del 30 de marzo de 1994 (fls. 20 a 22 y 30). Igualmente en el formato único para expedición de certificado de historia laboral consta que el tipo de vinculación de la actora es de docente de carácter nacional (fls. 5 y 6).

No obstante lo anterior, se debe precisar que al revisar el acto de nombramiento 163 de 30 de marzo de 1994 de la actora en la planta del Fondo Nacional Educativo y Regional FER, el mismo fue suscrito por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., el Secretario de Educación y un representante del Ministerio de Educación Nacional, frente a lo cual la Sala ha manifestado en oportunidades anteriores que el mismo tiene por sí solo carácter territorial, por las razones que se exponen a continuación, las cuales fueron plasmadas en la sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A Radicado 76001-23-31-000-2007-00190-01 (1589-10). Actor: Aura Zapata Sánchez. M.P. Alfonso Vargas Rincón, la cual en síntesis señaló:

“En virtud de las facultades nominativas asignadas por las leyes 43 de 1975,(2) 24 de 1988(3) y 29 de 1989,(4) los gobernadores y los alcaldes tenían a su cargo la administración del personal docente nacional y nacionalizado, de manera que correspondían a estas autoridades territoriales las funciones de nombrar, trasladar, remover y controlar el personal docente asignado, que venían siendo ejercidas por el Ministerio de Educación Nacional, lo que obedeció puntualmente a un fenómeno de desconcentración administrativa territorial inicialmente, comoquiera que para el ejercicio de estas funciones no existía autonomía administrativa ni financiera y por el contrario las decisiones respecto a las plantas de personal asignadas, eran en todo caso supervisadas y avaladas por el respectivo delegado del Ministerio de Educación Nacional ante los entes territoriales, en tanto su financiación continuaba con cargo a los recursos de la Nación administrados por los fondos educativos regionales”.

“En esos casos, la administración del personal docente era ejercida por el alcalde como agente de la Nación y no como representante del ente territorial respectivo, pues es la ley la que otorgó funciones que correspondían en principio a una autoridad superior, por lo que los nombramientos que en ejercicio de estas funciones fuesen expedidos para proveer plazas docentes con cargo presupuestal a la Nación, desde luego tendrían carácter nacional, como es el caso del nombramiento de la demandante mediante Decreto 163 de 30 de marzo de 1994”.

“Ahora bien, como el mencionado decreto fue refrendado por un representante del Ministerio de Educación Nacional, se concluye que a la fecha de suscripción del mismo, el ente territorial no se encontraba certificado, por lo que en aplicación del inciso segundo del artículo 15 de la misma ley,(5) la administración del personal docente nacional y nacionalizado continuaba a su cargo, bajo intervención técnica y administrativa de la Nación, es decir, del Ministerio de Educación a través de los fondos educativos regionales”.

En consecuencia, la vinculación de la docente María Marlene Araque de Peña es de carácter nacional, comoquiera que las plazas docentes ocupadas correspondían a plantas de personal nacionales, administradas por los departamentos con cargo al presupuesto nacional, por lo que los tiempos prestados en estos establecimientos educativos no son válidos para computar el requerido legalmente para hacerse acreedora a la pensión gracia solicitada.

En cuanto al tiempo laborado en la Planta del FER, cuyo periodo la apelante reclama como nacionalizado, no lo es, pues dicho nombramiento aunque se realizó por autoridades distritales, ello fue en la nómina de planteles administrados por el FER, esto es, de carácter nacional, lo que lleva a calificar con toda claridad a la actora como docente nacional. Sobre el particular, el Consejo de Estado manifestó lo siguiente(6):

“(...) Dichos Fondos, al tenor del artículo 2º del Decreto 3130 de 1968, son definidos como un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación, en el cual también se señalan los términos en que se administra.

Los fondos educativos regionales (FER), cuyo Presidente en este caso fue el que profirió el acto acusado, fueron creados por el artículo 29 del Decreto 3157 de 1968 como cuentas especiales pertenecientes a los departamentos y al Distrito Especial de Bogotá, constituidos por los aportes de la Nación, los departamentos, el Distrito Especial y los municipios para atender al sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles oficiales de educación elemental, media y de carreras intermedias.

Dicho artículo dispuso literalmente lo siguiente:

En cada uno de los departamentos, en el Distrito Especial y en las áreas metropolitanas que se crean, habrá un fondo educativo regional o distrital constituido por aportes de la Nación, los departamentos, el Distrito Especial y los municipios para atender al sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles oficiales de educación elemental, media y de carreras intermedias.

El artículo 31 ibídem, radicó la obligación de administrar dichos fondos en las autoridades del respectivo departamento, Distrito Especial o área metropolitana con la supervisión de un delegado del ministerio de educación (funcionario de este), a quien se le asignarían las funciones que determinara el Gobierno Nacional.

Por su parte, el Decreto 102 de 1976, por el cual se descentralizó la administración de los planteles nacionales de educación, dispuso que estos serían administrados por los fondos educativos regionales y que estos tendrían unas juntas administradoras cuyo presidente, sería para el caso que nos ocupa el gobernador del Amazonas (antes comisario).

En el artículo 4º señaló las funciones que cumplirían los fondos educativos regionales. Textualmente señaló:

a) Darse su propio reglamento;

b) Elaborar el presupuesto de rentas y gastos del FER, de conformidad con los planes y programas aprobados por el Ministerio de Educación y presentarlos al ministerio para su aprobación durante el mes de enero del respectivo año fiscal nacional;

c) Elaborar los acuerdos mensuales de gastos y controlar la ejecución;

d) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales y reglamentarias vigentes y las cláusulas de los contratos relacionados con los FER;

e) Proponer al Ministerio de Educación la planta de personal del fondo, señalando las funciones de los cargos. Una vez aprobada la planta y creados los cargos por el Gobierno, proveerlos;

f) Proponer anualmente al Gobierno Nacional, por conducto del Ministro de Educación, la creación de los nuevos cargos docentes y administrativos que se requieren para el funcionamiento normal de los planteles educativos nacionales de la respectiva entidad territorial, cuya administración haya asumido el FER creados los cargos por el Gobierno, proveerlos;

g) Proponer al gobierno departamental la creación de los cargos docentes y administrativos de los planteles educativos cuyos gastos pague el FER;

h) Nombrar al tesorero del fondo;

i) Definir, organizar y administrar los servicios educativos de los niveles primario, secundario, medio e intermedio, de conformidad con las normas vigentes sobre instrucción pública nacional;

j) Colaborar con las direcciones generales del Ministerio de Educación en la organización, dirección y administración de los centros experimentales pilotos;

k) Dictar los actos de administración del personal vinculado a los planteles y servicios educativos pagados por los FER, de conformidad con las normas que rijan sobre la materia.

En el artículo 12, dispuso que los cargos docentes y administrativos de los planteles nacionales cuya administración se delega por virtud de ese decreto, son cargos nacionales y en consecuencia, los somete al régimen salarial y prestacional del orden nacional docente o administrativo correspondiente.

Esa misma norma, en el artículo 5º, consagró la prohibición de crear obligaciones con cargo a los recursos del fondo educativo regional (...).

De acuerdo a la jurisprudencia transcrita se establece que al haberse nombrado a la actora en la planta del FER adquirió la condición de docente nacional, no nacionalizada como lo quiere hacer ver en el recurso de alzada.

En consecuencia, si bien la actora al presentar la solicitud de reconocimiento de pensión tenía más de 50 años de edad, también se puede observar que la mayoría de los tiempos que pretende acreditar para efectos de la pensión gracia no pueden ser computados, ya que los cumplió en instituciones del orden nacional, lo que la excluye del beneficio de la pensión gracia. En estas condiciones, el tiempo laborado en planteles del orden nacional no es útil para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, razón por la cual la sentencia impugnada será confirmada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 8 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que denegó las súplicas de la demanda incoada por María Marlene Araque de Peña contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE En Liquidación.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Expediente S-699, actor: Wilberto Theran Mogollón.

(2) Ley 43 de 1975. ART. 1º—La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. (...) PAR.—El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función. Modificado Ley 24 de 1988 y Ley 29 de 1989.

(3) Ley 24 de 1988, ART. 54.—Modificado por el artículo 9º, Ley 29 de 1989. Se asigna a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales y equipos de educación fundamental; teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y a las disponibilidades presupuestales correspondientes (...)

(4) Ley 29 de 1989. ART. 9º—El artículo 54 quedará así: se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados (...).

ART. 10.—Los gobernadores, intendentes y comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad (...).

(5) Ley 60 de 1993. “(...) ART. 15.—Asunción de competencias por los departamentos y distritos. Los departamentos y distritos que acrediten el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 14, en el transcurso de cuatro años, contados a partir de la vigencia de esta ley, recibirán mediante acta suscrita para el efecto, los bienes, el personal, y los establecimientos que les permitirán cumplir con las funciones y las obligaciones recibidas. En dicha acta deberán definirse los términos y los actos administrativos requeridos para el cumplimiento de los compromisos y obligaciones a cargo de la nación y las entidades territoriales respectivas (...).

Mientras las entidades territoriales no satisfagan los requisitos previstos en el artículo 14, y conforme al principio de subsidiariedad, la administración de los recursos del situado fiscal se realizará con la intervención técnica y administrativa de la Nación por intermedio del respectivo ministerio, en los fondos educativos regionales para el caso de educación (...)”.

(6) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso administrativo Sección Segunda - Subsección A, sentencia de 12 de abril de 2012. Radicado 11001-03-25-000-2005-00260-00(10257-05). Actor: Ministerio de Educación Nacional. M.P. Alfonso Vargas Rincón.