SENTENCIA 2012-00549/49098 DE FEBRERO 8 DE 2017

 

Sentencia 2012-00549/49098 de febrero 8 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000233600020120054901 (49098)

Consejera Ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Liberty Seguros S.A.

Demandado: Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá

Naturaleza: medio de control contractual. Ley 1437 de 2011

Temas: Caducidad del medio de control - cómputo de los términos - interrupción del plazo por solicitud de conciliación - tránsito de legislación

Bogotá, D. C., ocho de febrero de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) jurisdicción y competencia del Consejo de Estado; 2) caducidad de la demanda; 3) el caso concreto y 4) costas.

1. Jurisdicción y competencia del Consejo de Estado.

Con fundamento en el criterio orgánico que se adoptó en la Ley 80 de 1993(28), en concordancia con el artículo 104 del CPACA, siendo en este caso una de las partes del contrato una entidad pública, se confirma la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del asunto sub júdice, de acuerdo con lo dispuesto en el citado artículo 104:

“Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

“Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

“(…)

“2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.

Se reafirma que el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá era un establecimiento público del orden distrital, para la fecha en que celebró el contrato sub júdice y para la fecha en que fue demandado en el presente proceso(29).

1.2. Cuantía.

Precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en segunda instancia, toda vez que la demandante estimó sus pretensiones en la suma de $1.447’396.029.81, valor que resulta superior al equivalente a 500 S.M.L.M.V. ($566.700 x 500 = $283’350.000)(30), exigido para que la sentencia en un proceso contractual tenga viabilidad de segunda instancia ante el Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011.

2. Caducidad del medio de control.

2.1. Concepto de la caducidad.

La caducidad entendida como requisito de procedibilidad de la acción –ahora concebida como caducidad del medio de control en la Ley 1437 de 2011 (CPACA)– se puede definir como el fenómeno jurídico en virtud del cual se extingue el derecho a acceder a una decisión judicial sobre el fondo de un asunto.

No se desconoce que la figura de la caducidad se ha utilizado en otras disciplinas jurídicas como un sistema de protección de derechos en ámbito extraprocesal, por ejemplo, en las disposiciones referidas a la caducidad de las donaciones revocables(31); la caducidad de los datos negativos reportados en los sistemas de información comercial en el régimen de transición de la ley de protección del habeas data(32) o la caducidad de los registros marcarios establecida por la falta de uso de la marca(33).

Por otra parte, en el ámbito del contrato estatal la declaratoria de caducidad ha sido establecida como el acto administrativo mediante el cual el Estado contratante, en ejercicio de las potestades exorbitantes de la contratación pública, priva al contratista del derecho a continuar ejecutando el contrato, decisión que solo puede adoptar con fundamento en incumplimiento grave que amenaza la paralización del contrato y previo el debido proceso(34).

Todas las disposiciones citadas tienen en común que el fenómeno de la caducidad se funda en el sustrato extintivo de un derecho y se aprecia como una figura jurídica instituida en protección de la seguridad jurídica y del interés general que deben primar en un Estado de derecho.

Ahora bien, en el escenario del proceso judicial, teniendo en cuenta que en el nuevo procedimiento de lo contencioso administrativo se pueden acumular en la misma demanda pretensiones de diversa índole, siempre que no haya operado la caducidad respecto de pretensión alguna(35), se concluye que el alcance de la figura de la caducidad se verifica respecto de la demanda y de las pretensiones en ella contenidas, de acuerdo con su naturaleza.

Así las cosas, desde el punto del procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, se reafirma que la caducidad conlleva la carencia de procedibilidad de la demanda o de algunas de sus pretensiones, tal como se ha establecido en la Ley 1437 de 2011 (CPACA)(36).

Finalmente, conviene recordar los conceptos que han sido comúnmente reiterados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, acerca de la caducidad de las acciones contencioso administrativas, los cuales también se pueden traer a colación en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo:

“Caducidad - Alcance

“La caducidad está unida al concepto de plazo extintivo, es decir, al término prefijado para intentar la acción judicial, de manera que una vez transcurrido éste se produce fatalmente el resultado de extinguir dicha acción. Por ello, la caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida dentro de la actuación procesal, aun cuando no se descarta la posibilidad de que pueda ser declarada a solicitud de parte.

“Caducidad de acciones contencioso administrativas - Límite para reclamar determinado derecho

“La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”(37).

El carácter extintivo de la caducidad de la acción se observó por la Corte Constitucional, en la siguiente forma:

“Respecto al segundo cargo, es decir, la violación del derecho de las víctimas de acceder a la administración de justicia para obtener la indemnización de perjuicios, estima la Corte que tampoco procede, ya que a la persona afectada no se le está negando el ejercicio del derecho de accionar ante la administración de justicia para la reparación directa, sino imponiéndoles la obligación de ejercer la acción dentro de los términos legales, a fin de que se puedan cumplir y garantizar los principios de eficacia, celeridad y oportunidad. El incumplimiento por parte de los ciudadanos de dichos plazos genera la extinción del derecho a ejercer la acción correspondiente.

“De ahí que, la posibilidad de ejercer la acción de reparación directa en cualquier tiempo, como lo pretende el actor, no sólo vulneraría los derechos al debido proceso y a la pronta administración de justicia, sino la seguridad y certeza jurídicas en que se fundamenta el Estado de derecho”(38). (La negrilla no es del texto).

2.2. Anotaciones acerca de la caducidad frente a los principios de acceso a la administración de justicia y el debido proceso.

Es claro que la figura de la caducidad no debe ser utilizada como un expediente facilista para evitar el análisis de fondo en un caso concreto, puesto que ello constituiría una denegación de justicia(39).

Por otra parte, el juez está en el deber de decretar la caducidad cuando evidencie su ocurrencia, toda vez que la misma constituye un instrumento jurídico que define la regla legal bajo la cual la justicia debe ser impartida en el caso de la demanda presentada por fuera del tiempo establecido en la ley.

La conducta consistente en dejar de demandar en forma oportuna configura una falta a las responsabilidades y cargas que le corresponden a aquel ciudadano que pretende acudir a la administración de justicia(40), de acuerdo con lo que se infiere de los deberes constitucionalmente impuestos con arreglo a los artículos 2º y 228 de la Constitución Política(41).

La consecuencia jurídica de esa conducta pasiva es la improcedencia de las pretensiones, la cual se impone mediante la declaración judicial de la caducidad y –cuando se imparte con arreglo al acervo probatorio y a la regla legal pertinente– se constituye como una decisión justa frente a las cargas públicas de quienes acuden a la administración de justicia.

La declaratoria de caducidad configura un desarrollo del principio del debido proceso, puesto que ambas partes de la controversia tienen derecho a que se cumplan las reglas de procedibilidad de la demanda en el respectivo juicio. Si se observa con cuidado, la declaratoria de caducidad es un deber del juez frente a la conducta del demandante y constituye la forma acertada de impartir justicia. Ello es así en atención a la regla legal que consiste en no acceder a lo que se demanda por fuera del plazo, y por tanto, en no admitir el debate procesal frente a una situación jurídica que no ha sido objeto de demanda oportuna.

2.3. De la caducidad en el medio de control contractual.

Se agrega que, tratándose del daño contractual originado en el incumplimiento y/o en el desequilibrio económico del contrato, el debido proceso consiste –en primer lugar y precisamente en ese orden– en que el derecho del demandado a la decisión justa debe pasar primero por el tamiz de la oportunidad de su demanda, el cual se despliega en establecer que el estudio de la controversia es improcedente si se advierte que el demandante no actuó en forma oportuna para entablar la demanda y activar la justicia en la resolución material del conflicto contractual que pretendió someter a la decisión judicial.

En el ámbito del medio de control contractual cobra fuerza la operancia de la caducidad como una consecuencia jurídica de la conducta, consistente en dejar de llevar oportunamente a los estrados judiciales la controversia contractual(42).

2.4. Declaración oficiosa de la caducidad.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la verificación de la ocurrencia de la caducidad conlleva la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para entrar a conocer el contenido material de las pretensiones de la demanda y, por tanto, ante la ocurrencia de ese supuesto, procede la terminación del proceso y resulta improcedente pronunciarse sobre las pretensiones que –por razón de la caducidad– dejan de estar expuestas al conocimiento del juzgador.

Se afirma lo anterior, teniendo en cuenta que la competencia constituye un principio del derecho fundamental al debido proceso en los términos del artículo 29 de la Constitución Política(43), razón por la cual frente al fenómeno de la caducidad no hay lugar al saneamiento ni a la extensión de la jurisdicción, en la medida en que los jueces sólo pueden asumir el estudio de la causa petendi en aquellos asuntos que la ley les asigne resolver(44).

Con lo antes expuesto se reitera la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual el juez de lo contencioso administrativo está facultado para declarar de oficio la caducidad de la acción –ahora del medio de control– y tiene el deber de hacerlo cuandoquiera que, de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso, encuentre probados los supuestos que la configuran, posición que ha expuesto tradicionalmente la Sección Tercera, con base en el siguiente fundamento:

“La caducidad de la acción puede entenderse como la institución jurídico-procesal mediante la cual el legislador, en consideración a la seguridad jurídica y el interés general, establece límites temporales para el ejercicio de las acciones que materializan el derecho de acceso a la administración de justicia. Cuando opera la caducidad se extingue el derecho de acción ‘de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Por ser de orden público, la caducidad es indisponible, irrenunciable y el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes. La caducidad opera por el sólo transcurso objetivo del tiempo, y su término perentorio y preclusivo, por regla general, no se suspende, no se interrumpe y no se prorroga”(45).

2.5. Notas características de la caducidad.

A continuación se enuncian en forma breve las notas características de la caducidad, de acuerdo con lo que ha establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado y con lo que hoy reflejan las normas contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011):

2.5.1. La caducidad es una institución jurídica de orden público, opera de pleno derecho, por el vencimiento o fenecimiento del término para presentar la demanda.

2.5.2. El término de caducidad no está sometido a condición, es el mismo para ambas partes del litigio, no es negociable, es insubsanable e improrrogable(46).

2.5.3. Salvo la suspensión del término en el caso de la solicitud de conciliación prejudicial, el plazo para presentar la demanda corre inexorablemente por el paso del tiempo y da lugar a la ocurrencia de la caducidad.

2.5.4. La caducidad da lugar al rechazo in limine de la demanda(47).

2.5.5 La caducidad puede hacerse valer a través del recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda o como excepción en la contestación de la demanda, empero, también puede –y debe– ser declarada de oficio cuando se evidencie su ocurrencia.

2.5.6. La ocurrencia de la caducidad da lugar a una verdadera sentencia de terminación del proceso(48).

2.5.7. La declaración oficiosa de la caducidad constituye una excepción al principio de la no reformatio in pejus, puesto que se ha instituido como un deber del juez y por tanto, se impone aunque no haya sido objeto de excepción o del recurso(49).

2.5.8. Frente a la ocurrencia de la caducidad se flexibiliza el límite de las potestades del juez, en lo que se refiere, al deber de congruencia en las decisiones judiciales, puesto que el pronunciamiento oficioso acerca de la caducidad se impone aunque no haya sido materia del debate entre las partes.

2.6. Tránsito de legislación.

Resulta procedente una breve precisión sobre el tránsito de legislación, teniendo en cuenta que en el presente caso el término fijado para a caducidad de la acción comenzó a correr en vigencia del Código Contencioso Administrativo, al terminar el contrato y, por tanto, se rige por las disposiciones que estaban vigentes a esa fecha en materia de caducidad de la acción, esto es, el artículo 136 del referido código(50).

Lo anterior aplica aunque la demanda se presentó habiendo entrado a regir la Ley 1437 de 2001 contentiva del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y el proceso se rige por las normas de este último código(51).

No obstante, se hace notar que la regla de la caducidad de la acción –hoy aplicable a las pretensiones del medio de control contractual– no cambió en forma importante, por virtud de la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En efecto, el CPACA siguió la regla de los dos años para establecer la caducidad, con la precisión de que corre a partir del término de ejecución del contrato(52).

Además, se identificó que el plazo para la liquidación unilateral del contrato comienza a correr al día siguiente del vencimiento del plazo para realizar la liquidación bilateral, redacción con la cual se afianzó que el cómputo del plazo de liquidación unilateral se desplaza en un día respecto de la fecha en que, para algunos, comenzaba a correr bajo la redacción del antiguo código (CCA).

Entonces, el cambio introducido por la Ley 1437 de 2011 en el aspecto del cómputo de la caducidad del medio de control contractual(53) estribó en que el cálculo del término para la liquidación unilateral del contrato corre a partir –y no desde– el vencimiento del plazo de liquidación bilateral.

De acuerdo con ello, para efectos prácticos, el término de caducidad en los contratos sometidos a liquidación siguió siendo de dos años, pero se esclareció el cómputo independiente de los plazos para liquidar el contrato, lo cual impide, por ejemplo, aquella interpretación que acudía al cálculo de 30 meses contados a partir de la terminación de la etapa de ejecución(54).

Los plazos de liquidación del contrato corren a partir de vencimiento del término de ejecución, en forma separada, es decir que no se traslapa el día de vencimiento para realizar la liquidación bilateral con el día de la iniciación del término para adelantar la liquidación unilateral.

A continuación se presenta un cuadro con la comparación de los textos legales, en relación con la oportunidad para presentar la demanda en los contratos que requieren liquidación:

CCACPACA
Art. 136 CCA, numeral 10)
“d) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;
Artículo 164 CPACA, literal j)
j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
“(...).
“v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”.
(Negrilla y subraya no son de la Corte).
Ley 80Ley 1150
Ley 80 de 1993. Artículo 60. De su ocurrencia y contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.Ley 1150 de 2007. Artículo 11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del CCA.

Como puede observarse, de acuerdo con el texto citado, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, podía entenderse que el término de dos meses para la liquidación bilateral(55).

Así las cosas, de acuerdo con el Código Contencioso Administrativo, si el contrato terminaba el 30 de enero de 2008, el vencimiento del plazo para la liquidación bilateral –a falta de pacto diferente–, corría por cuatro meses, entre el 31 de enero de 2008 y el 31 de mayo de 2008 y el de la liquidación unilateral, corría por dos meses, desde el mismo 31 de mayo de 2008, hasta el 31 de julio de 2008. Como consecuencia, la oportunidad para presentar la demanda expiraba en dos años, desde el 1º de agosto de 2008, es decir, el 1º de agosto de 2010.

De acuerdo con el artículo 164 del CPACA, en el mismo ejemplo anterior, el término de dos meses para la liquidación unilateral cuenta “a partir del vencimiento del plazo” de cuatro meses (liquidación bilateral) en este caso, desde el 1º de junio de 2008 y hasta el 1º de agosto de 2008. Como consecuencia el término de dos años se computa desde el 2 de agosto 2008 y, por ello, la oportunidad para presentar la demanda, en este ejemplo, expiraba el 2 de agosto de 2010.

3. El caso concreto.

3.1. Cómputo del término de caducidad.

Descendiendo al caso concreto, el cómputo de la oportunidad para presentar la demanda se establece con fundamento en lo siguiente:

De conformidad con el otrosí suscrito el 25 de junio de 2007, el plazo del contrato 1509-00-2004 se prorrogó hasta el 31 de octubre de 2007(56); en esa última fecha se suscribió nuevo otrosí, de acuerdo con el cual el contrato se prorrogó nuevamente “en 30 días calendario”(57).

Mediante el otrosí 4 suscrito el 30 de noviembre de 2007, se modificó la forma de pago del contrato, se adicionó su valor y se acordó la prórroga del plazo del contrato hasta el 20 de diciembre de 2007(58).

A través del otrosí 5 suscrito el 19 de diciembre de 2007, las partes acordaron prorrogar el plazo del contrato hasta el 30 de enero de 2008(59).

Según consta en la cláusula décimo quinta del contrato 1509-00-2004, las partes fijaron el plazo de liquidación del contrato dentro de los cuatro meses siguientes a la “terminación del objeto contractual”(60).

De acuerdo con el “Acta de terminación y recibo técnico de obra”, suscrita el 30 de enero de 2008, entre la interventoría y los representantes de Liberty Seguros S.A., se reiteró que las partes adelantarían la liquidación del contrato de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 dentro del plazo fijado en el pliego de condiciones “o en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los 4 meses siguientes a la finalización del contrato”(61).

Con fundamento en lo anterior, se establece que el plazo para la liquidación bilateral del contrato corrió por cuatro meses y expiró el 31 de mayo de 2008.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo la oportunidad para adoptar la liquidación unilateral por parte de la entidad estatal contratante venció en dos meses contados desde esa fecha, esto es el 31 de julio de 2008.

En este orden de ideas, de acuerdo con lo dispuesto en el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del CCA, vigente para la época de los hechos, en el mismo sentido que lo dispone el punto v) del literal j) del artículo 164 del CPACA(62) la oportunidad para presentar la demanda transcurrió “dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar”(63). (Se subraya).

Para el presente caso, entonces, la acción contractual caducaba, bajo el régimen del Código Contencioso Administrativo, en principio, el 1º de agosto de 2010. Se recuerda que la demanda se presentó el 27 de noviembre de 2012.

3.2. Suspensión del término de caducidad por la solicitud de conciliación administrativa.

Sin embargo, se tiene acreditado que la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 1º de julio de 2009, faltando un año y un mes (trece meses) para el vencimiento del término de la caducidad de la acción contractual.

Con fundamento en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001(64), esta Subsección ha advertido que la suspensión del término de caducidad transcurre “desde la fecha en que se presenta la solicitud de conciliación extrajudicial hasta la fecha de expedición de la constancia de no acuerdo conciliatorio o hasta que venza el término de tres meses contados desde que se solicitó el inicio del trámite, lo que ocurra primero”(65).

Así las cosas, en el presente caso, con ocasión de la solicitud de conciliación, el cómputo de la caducidad se suspendió por el término de tres meses, desde el 1º de julio de 2009 y hasta el 1º de octubre de 2009, por manera que volvió a correr el 2 de octubre de 2009 hasta el 2 de noviembre de 2010 –un año y un mes– de conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001(66) y con el artículo 3º del Decreto 1617 de 2009(67). Se observa que esta última norma dispone:

“Artículo 3º. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta:

“a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o

“b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, o

“c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.

“En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.

“La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.

“Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción”.

Como consecuencia, teniendo en cuenta el plazo de suspensión del término de caducidad, en el presente caso tuvo lugar la ocurrencia de la caducidad, el 2 de noviembre de 2010, toda vez que la demanda se presentó el 27 de noviembre de 2012.

Tal como advirtió el demandado en la presentación de la excepción correspondiente, el acuerdo conciliatorio se suscribió por fuera del término de tres meses que fijó el literal c) del artículo 3º del Decreto 1617 de 2009, teniendo en cuenta que la conciliación solo se llevó a cabo el 29 de enero de 2010.

Se hace notar que la firma del acuerdo conciliatorio no tuvo la virtualidad de suspender –por segunda vez– el término de la caducidad, toda vez que el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 estableció:

“Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.

Se concluye, entonces, que la parte actora ha debido tener en cuenta que vencido el plazo de tres meses a partir de su solicitud de conciliación, continuaba corriendo el término de caducidad y, por tanto, la oportunidad para presentar la demanda.

Es claro que de conformidad con las disposiciones citadas, aquella parte debía mantener bajo su control el término de caducidad, aunque inicialmente hubiera logrado un acuerdo conciliatorio, toda vez que la firma del acuerdo ocurrido por fuera de los tres meses de suspensión no daba lugar a una nueva suspensión ni a prórroga adicional alguna en cuanto a la ocurrencia de la caducidad.

Por otra parte, se advierte que la conciliación debía someterse a la aprobación judicial para lograr la fuerza de cosa juzgada, de conformidad con lo previsto en los artículos 12 y 13 del Decreto 1617 de 2009, cosa que no se logró, teniendo en cuenta que el acuerdo conciliatorio fue improbado(68).

Acerca de la oportunidad en que la parte –que ahora obra como actora– ha debido presentar la demanda, se observa que estuvo a su alcance y bajo su control desplegar una alerta sobre la posible ocurrencia del término de caducidad, incluso siete meses antes de la fecha de vencimiento acaecida el 2 de noviembre de 2010, cuando todavía no había vencido el término de caducidad de la acción. Se advierte lo anterior, teniendo, en cuenta que la conciliación fue inicialmente autorizada el 29 de enero de 2010(69) e improbada en primera instancia el 25 de marzo de 2010, de manera que en esta última fecha fue aún más evidente que la parte ahora demandante tenía la carga de presentar la demanda dentro del plazo fijado por la ley, so pena de afrontar los efectos de la caducidad.

No obstante, la parte ahora demandante no presentó la demanda dentro de la oportunidad perentoria establecida por la ley, habiendo dejado operar la referida caducidad de la acción(70).

Advierte la Sala que el magistrado ponente se equivocó en la audiencia inicial que se surtió en la primera instancia, al interpretar el artículo 3º del Decreto 1617 de 2009, toda vez que no acudió al tenor literal de la norma y omitió considerar su correspondencia con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001.

Específicamente, no citó ni consultó la expresión final del literal c) del artículo tercero del Decreto 1617 que invocó, de acuerdo con la cual el cómputo de la suspensión del término fijado para la ocurrencia de la caducidad debe tener en cuenta “lo que ocurra primero”.

En este caso ocurrió primero el vencimiento del plazo de tres meses contado a partir de la solicitud de conciliación (1º de julio de 2009 a 1º de octubre de 2009), mucho antes de la fecha de realización y aprobación de la conciliación (29 de enero de 2010).

Desde la perspectiva de las pruebas que permiten aseverar la caducidad en el presente debate, se puntualiza que tanto la solicitud de conciliación recibida en la Procuraduría General de la Nación el 1º de julio de 2009(71), como el acta aprobatoria de la conciliación de 29 de enero de 2010, fueron allegadas al proceso dentro de los documentos aportados por la parte demandante(72), se decretaron como pruebas en la audiencia inicial(73) y fueron reseñadas por el demandado al presentar la excepción de caducidad, en la cual dicho demandado advirtió que el acuerdo conciliatorio había ocurrido seis meses después de la solicitud de conciliación, de manera que no tenía la virtualidad de extender el plazo de la suspensión del término de caducidad.

En la misma forma se reafirma que al desestimar la excepción de caducidad en la audiencia inicial, se pasó por alto el parágrafo único del artículo 3º del Decreto 1617 de 2009, de acuerdo con el cual la prórroga del plazo para intentar la conciliación no extiende la suspensión del término de caducidad de la acción(74).

Se repite que la carga de presentar la demanda en tiempo se imputa con claridad a la parte actora, teniendo en cuenta que para la fecha en que el acuerdo de conciliación fue improbado en primera instancia, el término de caducidad de la acción no estaba suspendido, toda vez que ocurrió primero el vencimiento de los tres meses contado a partir de la presentación de la solicitud de conciliación.

Por ello, en el presente caso no resultaba procedente el supuesto de reanudación del término a partir de la ejecutoria de la providencia en la que se confirmó la improbación del acuerdo conciliatorio.

Así las cosas, la Sala estima que el problema jurídico que planteó el magistrado ponente en el tribunal a quo se ha debido resolver distinguiendo dos supuestos:

i) Si el acuerdo se logra dentro de los tres meses, contados a partir de la solicitud de conciliación, el término de caducidad permanece suspendido durante el trámite judicial de la solicitud de aprobación, hasta la ejecutoria de la providencia de improbación y se reanuda el día hábil siguiente;

ii) Si el acuerdo conciliatorio no se logra dentro de los tres meses, el término de caducidad se reanuda a partir del día siguiente al vencimiento de los tres meses.

En conclusión, procede decretar la excepción de caducidad del medio de control, con fundamento en lo que ahora se evidencia(75).

3.3. Reiteración jurisprudencial sobre la suspensión del término de caducidad.

La Sala reitera la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de advertir que un aspecto de importancia en el cómputo de la suspensión del término que se presenta con ocasión del trámite de conciliación prejudicial es el límite temporal que la ley fija en un plazo máximo de tres meses contados a partir de la solicitud de conciliación.

Igualmente, reafirma que el imperativo del plazo máximo que se puede computar se establece con fundamento en la estipulación de la suspensión en las distintas hipótesis que regula la Ley 640 de 2001(76) o hasta que venza el plazo de tres meses, “lo que ocurra primero”, según se observa en las disposiciones ya citadas(77).

Por otra parte, para el presente caso se advierte que en la sentencia de primera instancia el tribunal a quo no verificó el requisito de procedibilidad de la demanda, debiendo hacerlo, toda vez que la caducidad de la acción es una institución de orden público e irrenunciable, la cual habiendo ocurrido, impedía proferir un fallo de fondo.

Así las cosas, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará probada la excepción caducidad del medio de control.

3.4. Facultad oficiosa.

Se reitera en igual forma la sentencia de unificación acerca de que la declaración oficiosa de la caducidad constituye una excepción al principio de la no reformatio in pejus y al deber de congruencia –entre aquello que se ha debatido en la apelación y el contenido de la decisión judicial–, según se pronunció la Sección Tercera de esta corporación, así:

“Ahora bien, en relación con la mencionada regla general, según la cual aquellos temas no propuestos en el recurso de alzada estarían llamados a excluirse del conocimiento del juez ad quem, conviene precisar que dicha regla general no es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, (…) iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante (…)”(78).

3.5. Anotación final.

Aunque en este proceso no es procedente un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, la Sala llama la atención sobre el procedimiento apartado de la Ley 80 de 1993 que siguieron las partes para sustituir al contratista, sin observancia alguna de los requisitos de la licitación pública bajo la cual se le había adjudicado el contrato al Consorcio Ciudad Bolívar y por tanto, en violación del principio de la selección objetiva, amén de que, desde los hechos de la demanda se advierte que la compañía aseguradora escogió libremente y sin verificación de los requisitos bajo los cuales el cedente había accedido a la contratación, al contratista en el cual delegó la terminación de la obra.

También se observa como irregular el procedimiento mediante el cual el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá acordó primero la cesión del contrato y, con posterioridad, abrió paso la negociación de un ajuste de precio con la parte cesionaria.

Se debe tener en cuenta que la posibilidad, permitida en el Código de Comercio(79), de que la compañía aseguradora pague la indemnización mediante la reposición del bien, no puede tener lugar en violación de los principios de la contratación pública. Además, la potestad que se desprende del Código de Comercio no debe ser utilizada como expediente para renegociar el alcance del contrato cuyo cumplimiento aseguró la compañía de seguros, ni como mecanismo para desbordar el precio inicialmente pactado, obrando por fuera de los términos y condiciones que el régimen de contratación estatal establece.

Finalmente se advierte que en el supuesto sub júdice tampoco se trataba de un evento de continuación de las obras en razón de un acto administrativo de terminación unilateral del contrato, previsto en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, ni se produjo de la declaración de caducidad del contrato establecida en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, al amparo de la cual se hubiera optado por la toma de posesión de la obra y la continuidad “bien sea a través del garante o de otro contratista”, como lo contempla la última norma citada.

4. Costas.

El aspecto de las costas se encuentra regulado por el artículo 267 del CPACA, en cuyo contenido se establece:

“Artículo 267. Efectos de la sentencia. Si prospera el recurso, total o parcialmente, la sala anulará, en lo pertinente, la providencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla o adoptará las decisiones que correspondan. Si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente”.

De esta manera, con independencia de la buena fe con que las partes han actuado en el presente recurso, la recurrente será condenada en costas en favor del demandado, por el solo hecho de que se soportó en argumentos que han sido desestimados.

En este caso no se encuentra evidencia de que se hayan causado expensas por concepto de costas en el trámite de este recurso, por lo cual se establece que únicamente hay lugar a liquidar las agencias en derecho correspondientes a la defensa que tuvo que desplegar en esta instancia la parte demandada.

Para ello se acude al parámetro contenido en el Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura y se fijan como agencias en derecho a cargo de Liberty Seguros S.A., la suma equivalente a siete (7) salarios mínimos legales mensuales, que se liquidarán a la fecha de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 18 de julio de 2013 y en su lugar se dispone lo siguiente:

1º Declarar probada la excepción de caducidad del medio de control contractual, de acuerdo con lo establecido en la parte motiva de esta providencia.

2. CONDENAR a Liberty Seguros S.A. a pagar al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a siete (7) salarios mínimos legales vigentes, liquidados a la fecha de esta providencia.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

28 Artículos 2º y 75.

29 Concejo de Bogotá, D. C., Acuerdo 28 de 4 de diciembre de 1992, Acuerdo 257 de 2006 y Decreto Distrital 539 de 2006.

30 De acuerdo con el salario mínimo mensual legal vigente para el año 2012, toda vez que la demanda se presentó el 27 de noviembre de 2012 y, como consecuencia, la determinación de la competencia en segunda instancia se realizó con fundamento en el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 (auto de 8 de noviembre de 2013), folios 298 a 310, cuaderno principal, segunda instancia.

31 “Artículo 1202 C.C. Las donaciones revocables caducan por el mero hecho de morir el donatario antes que el donante”.

32 Ley 1266 de 2008. “Artículo 21. (...) Los titulares de la información que a la entrada en vigencia de esta ley estuvieren al día en sus obligaciones objeto de reporte, y cuya información negativa hubiere permanecido en los bancos de datos por lo menos un año contado a partir de la cancelación de las obligaciones, serán beneficiarios de la caducidad inmediata de la información negativa”.

33 “Artículo 595 C.Co. Caducidad del registro de la marca. El registro de la marca caducará y será cancelado a solicitud de cualquier persona cuando su titular no la haya utilizado en Colombia, directamente o por medio de terceros, salvo fuerza mayor o caso fortuito, durante cinco años contados hacia atrás a partir de la fecha de la demanda”.

34 Ley 80 de 1993. “Artículo 18. De la caducidad y sus efectos. La caducidad es la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencia que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre.
“En caso de que la entidad decida abstenerse de declarar la caducidad, adoptará las medidas de control e intervención necesarias, que garanticen la ejecución del objeto contratado. La declaratoria de caducidad no impedirá que la entidad contratante tome posesión de la obra o continúe inmediatamente la ejecución del objeto contratado, bien sea a través del garante o de otro contratista, a quien a su vez se le podrá declarar la caducidad, cuando a ello hubiere lugar.
“Si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el contratista, quien se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas en esta ley.
“La declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento”.

35 “Artículo 165. CPACA. Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:
“(…)
“3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas”.

36 “Artículo 169. CPACA. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:
“1. Cuando hubiere operado la caducidad”.

37 Sentencia C-574/98, mediante la cual la Corte Constitucional decidió declarar “EXEQUIBLE el aparte demandado del artículo 136 del CCA”. En esa oportunidad la Corte estudió el término de caducidad de la acción contractual.

38 Sentencia C-115/98. En esa oportunidad la Corte Constitucional declaró “EXEQUIBLE la expresión ‘La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa’, contenida en el inciso cuarto del artículo 136 del Decreto 01 de 1984”.

39 Artículo 229 C.P. “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”.

40 Sentencia C-165 de 1993.
“De otra parte, al examinar este cargo es del caso tener en cuenta que, como acontece con la prescripción, la institución jurídica de la caducidad de la acción se fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas con el cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia para tener acceso a su dispensación, su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales –con plena observancia de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de defensa–, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le corresponde.
“De ahí que tampoco sea sostenible el argumento según el cual la caducidad frustra el derecho de acceso a la justicia pues, mal podría violarse este derecho respecto de quien gozando de la posibilidad de ejercerlo, opta por la vía de la inacción. Es imposible que pueda desconocerse o vulnerarse el derecho de quien ha hecho voluntaria dejación del mismo, renunciando a su ejercicio o no empleando la vigilancia que la preservación de su integridad demanda”. (La negrilla no es del texto).

41 Sentencia C-165/93. En esa oportunidad la Corte Constitucional dispuso estar a lo resuelto en la Sentencia C-592 de 1992 mediante la cual declaró exequible el artículo 10 del Decreto 2651 de 1991 y afianzó la constitucionalidad de las sanciones impuestas a las partes por inasistencia a la audiencia de conciliación.
“d) Por lo demás, es sabido que en consonancia con el propósito de fortalecer el aparato judicial para asegurar una pronta, recta, cumplida y eficaz administración de justicia, como condición indispensable de la construcción de una sociedad pacífica, el Constituyente en el artículo 228 en términos perentorios dispuso que: ‘Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado’.
“Por ello, para la Corte es claro que, desde otro ángulo complementario, la constitucionalidad del aparte acusado subyace en la normativa constitucional aludida, pues no se remite a duda que el sentido que en dicho precepto tiene el vocablo ‘término’ connota el de un lapso hábil para realizar una actuación, que obliga por igual a todos los sujetos procesales”.

42 “Artículo 95 C.P. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.
“Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes.
“Son deberes de la persona y del ciudadano:
“(…)
“7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia”.
“Artículo 228. C.P. La administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”.

43 Artículo 29. C.P. “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. / En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”. (La negrilla no es del texto).

44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 12 de febrero de 2014; Radicación 250002326000200137701 (32721), demandantes Integrantes Unión Temporal Bogotá Móvil J.V. Grúas S en C.S., Jaime Hernando Lafourie Vega, Rudecindo Pachón Prieto y Autogrúas Libres Ltda., Fondo de Educación y Seguridad Vial –Fondatt–, acción contractual.

45 Sentencia de 24 de abril de 2008, Expediente 16.699. Magistrada Ponente: Myriam Guerrero de Escobar y sentencia de 30 de agosto de 2006, Expediente 15.323, entre muchas otras.

46 Para el caso en cuestión, a manera de ejemplo se cita la disposición referida al medio de control contractual.
“Artículo 164. CPACA. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:
“2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:
“(…),
“j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
“(…).
“En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:
“(…).
“v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente, o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;

47 “Artículo 169. CPACA. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:
“1. Cuando hubiere operado la caducidad”.

48 “Artículo 180. CPACA. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:
“(…).
“6. Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
“Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones.
“Si alguna de ellas prospera, el juez o magistrado ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
“El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”.

49 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera - Sala Plena Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 9 de febrero de 2012, Radicación 500012331000199706093 01 (21.060), actor: Reinaldo Idárraga Valencia y otros, demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejército, referencia: acción de reparación directa - sentencia de unificación. La cita original de la sentencia transcribe apartes de las sentencias de 24 de abril de 2008, Exp. 16.699. M.P. Myriam Guerrero de Escobar y de 30 de agosto de 2006, Exp. 15.323, entre muchas otras:
“Ahora bien, en relación con la mencionada regla general, según la cual aquellos temas no propuestos en el recurso de alzada estarían llamados a excluirse del conocimiento del juez ad quem, conviene precisar que dicha regla general no es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, (...) iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada”.

50 Ley 153 de 1887. “Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

51 “Artículo 308. CPACA. Régimen de transición y vigencia. El presente código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
“Este código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.
“Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

52 Con anterioridad se podía interpretar de la misma forma, con base en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 en concordancia con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, lo cual se corroboró con la precisión introducida por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.

53 Según se observa en las memorias de la Ley 1437 de 2001, al pasar por este punto, la Comisión de Reforma se concentró en la propuesta de unificación de los distintos términos de caducidad: Las observaciones de los miembros de la comisión versaron sobre los cambios que se introdujeron en la eliminación de la caducidad especial de 30 días que existía en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo para los actos previos o precontractuales, los cuales pasaron a quedar ubicados en la acción de nulidad y en la de nulidad y restablecimiento del derecho (inciso segundo del artículo 141 CPACA), y, por otra parte, se debatió acerca de la eliminación de los diversos términos para la caducidad de la acción de nulidad del contrato, la cual de acuerdo con el literal e) del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, se ampliaba a cinco años, de conformidad con la vigencia del contrato. En este último aspecto la oportunidad para presentar la demanda con la pretensión de nulidad del contrato quedó unificada en dos años. La oportunidad de la demanda en el medio de control contractual para el caso de contratos sometidos a liquidación no mereció comentario especial de la Comisión de Reforma. Fuente: Memorias de la Ley 1437 de 2011, La ley y los Debates de la Comisión de Reforma, Volumen III, parte B, páginas 135 y 136, publicación del Ministerio de Justicia, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil y Consejo Superior de la Judicatura. Editor: Augusto Hernández Becerra. Diseño, diagramación e impresión: Imprenta Nacional de Colombia.

54 En algunos casos los litigantes tienden a simplificar el cálculo de los términos acumulando 6 meses más 24 meses (2 años), para un total de 30 meses, como si se tratara de un término corrido. Por ejemplo si el contrato terminaba el 30 de enero de 2013, estiman que la caducidad ocurría el 31 de julio de 2013. Empero tratándose de términos legales independientes, salvo que la ley disponga otra cosa, no se traslapan el día del vencimiento de cada término con el inicio del siguiente, lo cual explica que ahora se haya esclarecido que, para el ejemplo anterior, en el supuesto del CPACA, se debe establecer primero el término de cuatro meses para liquidar bilateralmente el contrato, hasta el 31 de mayo de 2013, luego el de dos meses, entre el 1º de junio y el 1º de agosto de 2013 y a partir de allí, el término de caducidad del medio de control contractual, el cual se computa entre el 2 de agosto de 2013 y el 2 de agosto de 2015. Se observa una diferencia de dos días, la cual, eventualmente puede ser determinante de la caducidad.

55 Usualmente se acudió a la aplicación de las siguientes reglas sobre los plazos.
“Artículo 829 C. Co. Reglas para los plazos. En los plazos de horas, días, meses y años, se seguirán las reglas que a continuación se expresan:
“(…).
“3) Cuando el plazo sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día del correspondiente mes o año; si éste no tiene tal fecha, expirará en el último día del respectivo mes o año. El plazo que venza en día feriado se prorrogará hasta el día siguiente. El día de vencimiento será hábil hasta las seis de la tarde.
“Parágrafo 1º. Los plazos de días señalados en la ley se entenderán hábiles; los convencionales, comunes.
“Parágrafo 2º. Los plazos de gracia concedidos mediante acuerdo de las partes, con anterioridad al vencimiento del término, se entenderán como prórroga del mismo” (La negrilla no es del texto).
“Artículo 61 C.C. Cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día”. (La negrilla no es del texto).
“Artículo 62 C.C. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”. (La negrilla no es del texto).

56 Folios 41 y 42, cuaderno 2.

57 Folios 43 y 44, cuaderno 2.

58 Folios 45 y 46, cuaderno 2.

59 Folios 48 y 49, cuaderno 2.

60 Folio 11, cuaderno 2.

61 el Folios 1120 y 1121 cuaderno 3.

62 El término es el mismo, de dos años, pero en la nueva norma se esclareció el cómputo en un día. Lo anterior, toda vez que el término de dos meses para la liquidación unilateral se fijó explícitamente “a partir del vencimiento del plazo convenido”. El término para la liquidación bilateral continuó fijado “dentro” de los 4 meses “siguientes a la terminación del contrato” (Se subraya).

63 Literal d) del numeral 10 del artículo 136 del CCA.

64 Artículo 21 de la Ley 640 de 2001:
“Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.

65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 5 de octubre de 2016, Radicación 25000-23-26-000-2009-00267-01(44194), actor: Tatyana Montañez Aponte y otras, demandado: Rama Judicial y Fiscalía. General de la Nación, referencia: apelación sentencia - acción de reparación directa.

66 Artículo 21 de la Ley 640 de 2001: “Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.

67 El Decreto 1617 de 2009 rige a partir de su publicación, realizada el 14 de mayo de 2009. Esta norma reglamentó el capítulo V de la Ley 640 de 2001, de la conciliación administrativa.

68 “Artículo 12. Aprobación judicial. El agente del Ministerio Público remitirá, dentro de los tres (3) días siguientes a la celebración de la correspondiente audiencia, el acta de conciliación, junto con el respectivo expediente al juez o corporación competente para su aprobación.
“Artículo 13. Mérito ejecutivo del acta de conciliación. El acta de acuerdo conciliatorio total o parcial adelantado ante el agente del Ministerio Público y el correspondiente auto aprobatorio debidamente ejecutoriado, prestarán mérito ejecutivo y tendrán efecto de cosa juzgada”.

69 Folios 2248 a 2259, cuaderno 5. Audiencia de Conciliación ante la Procuraduría General de la Nación de fecha 29 de enero de 2010.

70 “Lo anterior comporta una carga especial para el apoderado de la parte convocante toda vez que el referido término de tres (3) meses coincide plenamente con el término máximo de suspensión de la caducidad de la respectiva acción, por lo que una vez transcurrido comienza nuevamente su cómputo aunque no se haya celebrado la respectiva audiencia”.
Fuente de la cita http://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/descargas/Conciliacion-en-loContencioso-Administrativo/Manual/texto_completo%20v2.htm. Fecha de consulta: 29/11/16.

71 Folios 2219 a 2247, cuaderno 5.

72 Prueba 94, página 102 de la demanda.

73 Folio 158, cuaderno 1.

74 “c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.
“En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
“La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.
“Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción”. (La negrilla no es del texto).

75 La Sala advierte que otro habría sido el supuesto del problema jurídico, si las partes hubieran llevado a cabo una conciliación ajustada a derecho y por tanto, hubieran logrado la aprobación por parte del Tribunal Administrativo o del Consejo de Estado. En ese evento, como la diligencia de conciliación se había solicitado en forma oportuna, el 1º de julio de 2009, antes de la ocurrencia de la caducidad, por virtud de la aprobación judicial posterior, la conciliación autorizada el 29 de enero de 2010 habría cobrado la fuerza de cosa juzgada, con independencia de la fecha de la providencia judicial aprobatoria. Nótese que para el 29 de enero de 2010, tampoco había operado la caducidad de la acción, la cual solo ocurrió el 2 de noviembre de 2010. Es claro que las partes no pueden correr con la carga de estimar la duración de los trámites judiciales de aprobación de la conciliación.

76 Ley 640 de 2001. “Artículo 21. Suspensión de la Prescripción o de la Caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. (La negrilla no es del texto).

77 Se citan, entre otras, las siguientes providencias: 1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Radicación 5000123310002002014001 (23659), auto de 15 de marzo de 2003; 2. Consejo de Estado, Sección Tercera, Radicación 76001-23-31-000-2003-04309-01 (27674), auto de 13 marzo de 2006, Consejero Ponente: Germán Rodríguez Villamizar, actor: Raúl Bedoya Vásquez y otros; 3. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Radicación 68001233100020020200401 (35930), sentencia de 29 de mayo de 2014, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón (E), actor: Héctor Julio Dueñas Díaz y otros, demandado: Fiscalía General de la Nación. 4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, sentencia 9 marzo de 2016, Radicación 11001032600020150014400 (55319). actor: Fundación Superior para el Desarrollo Integral Fundasuperior; demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF referencia: recurso extraordinario de anulación de laudo arbitral.

78 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Sala Plena Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de 9 de febrero de 2012; Radicación 500012331000199706093 01 (21.060), actor: Reinaldo Idárraga Valencia y otros; demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejército; referencia: acción de reparación directa - sentencia de unificación jurisprudencial. La cita original de la sentencia transcribe apartes de las sentencias de 24 de abril de 2008, Exp. 16.699. M.P. Myriam Guerrero de Escobar y de 30 de agosto de 2006, Exp. 15.323, entre muchas otras.

79 “Artículo 1090 C. Co. Lo dispuesto en el artículo anterior no obsta para que las partes, al contratar el seguro, acuerden el pago de la indemnización por el valor de reposición o de reemplazo del bien asegurado, pero sujeto, si a ello hubiere lugar, al límite de la suma asegurada”.