Sentencia 2012-00695 de agosto 28 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2012-00695-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 14 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Universidad Antonio Nariño

Bogotá, D. C., veintiocho de agosto de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala:

Los actos acusados exponen:

— Resolución 01646 de 14 de mayo de 2012, “Por el cual se impone una multa al empleador Universidad Antonio Nariño”, expedida por el director del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA - Distrito Capital.

La multa se impuso considerando:

“Que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994, son funciones del director general del SENA, imponer a los empleadores que no mantengan el número de aprendices que les corresponda, o no hubieren suscrito los contratos respectivos al iniciarse cada periodo de enseñanza, multas mensuales hasta por un salario mínimo mensual legal, por cada aprendiz. En firme los actos administrativos correspondientes prestarán mérito ejecutivo.

Que el artículo 14 del Decreto 933 de 2003, establece: “Incumplimiento de la cuota de aprendizaje o monetización. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, impondrá multas mensuales hasta por un salario mínimo mensual legal vigente, conforme a lo establecido en el artículo 13 numeral 13 de la Ley 119 de 1994, cuando el empleador incumpla con la vinculación o monetización de la cuota mínima de aprendices, de conformidad con lo previsto en este decreto.

Que en virtud del artículo 30 de la Resolución 00770 del 11 de julio de 2001, el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, delegó en los directores regionales y sectoriales la facultad de imponer multas en los casos en que los patrones no cumplan con la cuota de aprendices que se les ha asignado.

Que por Resolución 3507 del 20-nov.-06 el director del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, Regional Distrito Capital, fijó al empleador Universidad Antonio Nariño con NIT 860 056 070 una cuota de 36 aprendices.

Que revisada la documentación e información que reposa en relaciones corporativas de esta regional se estableció que el empleador mencionado no cumplió totalmente con la contratación de la cuota de aprendices que le fue asignada durante el periodo comprendido entre el 1º-nov.-08 al 30-oct.-2011.

Que el 24-nov.-11, la regional Distrito Capital del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, establece el estado de cuenta de acuerdo con la siguiente liquidación:

…”.

De conformidad con lo expuesto en la parte motiva transcrita, el SENA - regional Distrito Capital, resolvió sancionar a la universidad con una multa de $470’332.388, y notificar a su representante legal del contenido de la resolución haciéndole saber que contra el acto procede el recurso de reposición ante el director regional dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de notificación.

Contra esta resolución, la actora presentó una solicitud de revocatoria directa, manifestando su inconformidad, porque a la representante legal no se le presentó requerimiento alguno por lo tanto no tenía conocimiento sobre la iniciación de un proceso administrativo sancionatorio, violándose el debido proceso y el derecho a la defensa, y porque la facultad de la administración para imponer sanciones había caducado. Mediante la Resolución 04256 de 28 de septiembre de 2012, el SENA, regional Distrito Capital, confirmó en todas sus partes la decisión(2).

— Resolución 04534 de 15 de noviembre de 2012, “Por la cual se resuelve una revocatoria de oficio”, expedida por el director del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, Distrito Capital.

Mediante este acto la administración resolvió modificar parcialmente la Resolución 01646 de 14 de mayo de 2012, en su artículo 1º en el sentido de disminuir el valor de la sanción, en razón a que la acción sancionatoria por parte de la demandada había caducado para el año 2008; esta decisión la tomó la entidad habida cuenta de lo que concluyó en la diligencia de conciliación prejudicial.

En este acto la administración resume las inconformidades presentadas por la actora en su solicitud de revocatoria directa, porque consideró que la sanción era violatoria del artículo 29 de la Constitución Política y del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que no se le notificó requerimiento alguno a la representante legal de la universidad, doctora Martha Alice Losada Falk, quien hasta la fecha de notificación de la Resolución 01646 de 14 de mayo de 2012, no tuvo conocimiento de la existencia del proceso administrativo, por lo que se violó el debido proceso; que además se pretende sancionarla por hechos sucedidos hace más de tres años.

La administración, en este acto, resalta que la oportunidad procesal para que el multado ejerza válidamente su derecho a la defensa ocurre una vez notificada la decisión, y que si bien es cierto en la comunicación 2-2011-065565 de 28 de noviembre de 2011, se remitió a la señora Martínez Zamora, también se indicaba que su destinatario era la representante legal, que la comunicación fue debidamente recibida en las instalaciones de la universidad. Que el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo se refiere a la notificación personal de las decisiones que pongan término a una actuación administrativa y que el envío de información corresponde a un acto de trámite.

Continúa este acto señalando, que en virtud de la solicitud de conciliación prejudicial presentada por la universidad ante la Procuraduría Delegada 11 ante los juzgados administrativos(3), atendiendo las normas que rigen la materia en cuanto a la caducidad de la acción sancionatoria, el análisis y estudio del comité de conciliación y defensa judicial de la entidad(4), mediante dicho acto excluye la sanción impuesta para la vigencia de 2008 y resuelve modificar parcialmente la Resolución 01646 de 14 de mayo de 2012, para señalar una multa de $430’601.900, por el incumplimiento de la obligación durante los años 2009, 2010 y 2011, este último hasta el 30 de octubre.

Visto lo anterior la Sala procede a referirse al recurso de apelación interpuesto por las partes, demandante y demandada.

La parte demandante sustenta su inconformidad contra el fallo apelado, en las siguientes razones:

1. Violación al debido proceso, por dos situaciones, a saber, que a la representante legal de la Universidad Antonio Nariño no se le notificó acerca de la iniciación de un proceso administrativo, y que se le negó la oportunidad de controvertir la Resolución 04534 de 15 de noviembre de 2012.

Varias razones llevan a la Sala a prohijar lo expresado por el a quo. En efecto, la universidad, como ella misma lo acepta y consta en el expediente(5), sí recibió en sus instalaciones el comunicado del SENA, Nº 2-2011-065565 de 28 de noviembre de 2011(6), dirigido a su representante legal, y pese a que se tuvo como tal a la señora Mercedes Martínez Zamora, ésta en todo caso laboraba en el plantel educativo en calidad de directora de desarrollo humano, luego existía un destinatario real de la información y un estado de cuenta sobre el incumplimiento de la cuota de aprendices por parte de la institución de educación superior, por lo que no puede alegarse violación al debido proceso por un manejo inadecuado de la correspondencia, como tampoco por falta de comunicación entre las directivas o empleados del plantel.

En dicha comunicación se hace referencia a una anterior enviada por el SENA en la cual le solicitó a la universidad la certificación de registro de contratos de aprendices y certificación de pagos por concepto de monetización; además, le informó que tiene una cuota de 36 aprendices y que revisado el sistema de gestión virtual de aprendices SGVA en el cual se encuentran registrados los contratos de aprendizaje y el sistema nacional de pagos, la universidad presenta un presunto incumplimiento por el período comprendido entre el 1º de noviembre de 2008 a 31 de octubre de 2011; este oficio le señaló a la empresa que si estaba de acuerdo con el estado de cuenta, podía realizar el pago a través de la página web de la entidad, la cual indicó y explicó el procedimiento, y que si no lo estaba, en un plazo no mayor a cinco días hábiles, podía acercarse a la oficina de relaciones corporativas y contactarse con la asesora de seguimiento y control, Dora Alba Ramírez, de la regional Distrito Capital para resolver las inquietudes; advirtió el SENA que vencido el término para dar respuesta al requerimiento se procedería a elevar el estado de cuenta a acto administrativo. El oficio fue radicado en la Universidad Antonio Nariño el 28 de noviembre de 2011, y el acto sancionatorio fue expedido casi seis meses después.

Además, como bien lo expresa el tribunal en el fallo apelado, el empleador o la empresa a quien se ha impuesto una cuota de aprendices, tiene pleno conocimiento de la obligación a su cargo, por lo que carece de soporte pretender una notificación del “inicio” de una investigación, cuando al interior del SENA existe el sistema de gestión virtual de aprendices SGVA en el cual se deben registrar los contratos de aprendizaje; no explica la actora cuál fue el procedimiento legal que transgredió el SENA - regional Bogotá, y confunde el actuar de esta con los procedimientos que rigen las investigaciones disciplinarias y penales, sin tener en cuenta que incumplió la obligación de contratar la cuota de aprendices que se le señaló mediante acto administrativo y que ello tiene sanción, situaciones jurídicas y fácticas conocidas por ella.

En cuanto a la trasgresión al debido proceso, porque según la actora no se le permitió controvertir la decisión contenida en la Resolución 04534 de 15 de noviembre de 2012, la Sala también prohíja el fallo apelado, porque las razones que llevaron a su expedición, tuvieron su origen en la conciliación prejudicial a la que fue convocado el SENA, justamente porque encontró que la facultad sancionatoria había caducado respecto de los períodos anteriores al año 2009, decisión que hace parte de los actos administrativos demandados.

De otro lado, se tiene que la actora no hizo uso del recurso de reposición que se le concedió contra la Resolución acusada 01646 de 14 de mayo de 2012; su solicitud de revocatoria directa de este acto administrativo fue respondida por el SENA mediante la Resolución 04256 de 28 de septiembre de 2012, previa consideración de las inconformidades presentadas por la universidad; fue oída nuevamente en el acto de conciliación prejudicial que ella misma propició, tanto así, que ello motivó que el SENA profiriera la Resolución acusada 04534 de 15 de noviembre de 2012, a través de la cual nuevamente se refirió a las mismas inconformidades del instituto de educación superior, revisó el caso, solicitó un informe técnico y un nuevo estado de cuentas, y teniendo en cuenta el concepto de su comité de conciliación y defensa judicial de la Nación, resolvió modificar parcialmente la Resolución 01646 de 14 de mayo de 2012, para disminuir el monto de la sanción, considerando que la acción sancionatoria había caducado frente al año 2008.

Lo cierto es que la actora tuvo y ha tenido todas las oportunidades para ser oída, presentar pruebas y controvertir las existentes, de interponer el recurso de reposición contra el acto administrativo sancionatorio Resolución 01646 de 2012; los actos administrativos definitivos le fueron notificados, por lo que ha presentado demanda ante esta jurisdicción, razón por la cual no puede alegar que se le violó el debido proceso en la vía gubernativa, para desvirtuar la presunción de legalidad de que gozan los actos acusados.

2. Falsa motivación de los actos acusados. Sobre el particular, advierte la Sala que los actos acusados están suficientemente motivados en las normas que rigen la contratación de aprendices por parte de los empleadores; las sanciones a que hay lugar en caso de incumplimiento y su monto y en ningún momento, ni en la vía gubernativa ni en la demanda, la actora controvierte la aplicación de las normas que fundamentaron aquellos, ni explicó en qué consistió la falsa motivación y ni siquiera pretendió desvirtuar la ocurrencia del hecho constitutivo de sanción por parte del SENA, ni expuso razón alguna de su incumplimiento.

El artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA(7), dispone, entre otras, que la demanda debe contener los fundamentos de derecho de las pretensiones y si se trata de la impugnación de un acto administrativo, como ocurre en este caso, deberán indicarse las normas violadas y el concepto de violación, lo cual no se hizo por parte de la actora.

El ordenamiento jurídico impone a los administrados la carga de observar y utilizar todos los medios procesales que la ley ofrece para proteger y hacer efectivos sus derechos, ya que por su conducta omisiva, negligente o descuidada se pueden producir consecuencias adversas o desfavorables.

Por su parte, la demandada formuló su inconformidad contra la sentencia apelada únicamente contra la decisión adoptada en relación con la caducidad de la facultad sancionatoria del SENA, porque la sanción fue notificada el 1º de junio de 2012, y al aplicar el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, debe tenerse en cuenta que si el ejercicio de la facultad sancionatoria debe efectuarse dentro de los tres años, incluida la notificación del acto sancionador, “en el presente caso, lo que se encuentra caducado es todo hecho anterior al 1º de junio de 2012 y no todo hecho anterior al 27 de noviembre de 2012 como lo decidió la sentencia recurrida”; que además, debe tenerse en cuenta que el acto que fija la cuota de aprendices es de tracto sucesivo, por lo que la facultad sancionatoria debe contarse al finalizar cada año, al cabo del cual se verifica su cumplimiento, por lo cual, la sentencia se debe modificar para que la sanción se imponga también por el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 30 de mayo de 2009.

Interpreta la Sala que, lo que quiso decir la parte demandada, es que en aplicación del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo(8), en el presente caso, la caducidad se produce frente a todo hecho anterior al 1º de enero de 2009 y no todo hecho anterior al 27 de noviembre de 2009, como lo decidió la sentencia recurrida.

El artículo 38 del Código Contencioso Administrativo dispone respecto a la caducidad de las sanciones que, salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas(9).

Se hace necesario entonces establecer “cuándo” debe entenderse impuesta la sanción, como quiera que la interpretación al respecto determina la manera de establecer si la facultad sancionatoria en la materia que nos ocupa se ejerció de manera oportuna, en cuanto a la conducta omisiva que la actora mantuvo de manera continuada durante los años 2008 a 2011.

El alcance del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo fue precisado por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 29 de septiembre de 2009 (Exp. 2003 00442 01, C. P. Susana Buitrago Valencia), que la Sala prohíja en este caso, en el cual no existe norma especial que reglamente la caducidad de la acción sancionatoria que tiene el SENA, por incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación de aprendices. Dijo la Sala Plena:

“La Sala comienza el análisis partiendo de la jurisprudencia de esta corporación en relación con el manejo del tema de la prescripción de la acción sancionatoria acerca de cuándo debe entenderse “impuesta la sanción”, que no ha sido unánime. En efecto, sobre el particular existen tres tesis:

a) Se entiende ejercida la potestad disciplinaria cuando se produce la decisión que resuelve la actuación administrativa sancionatoria(10).

b) Para que se considere “impuesta” la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino también que se notifique.

c) Debe haberse expedido el acto sancionatorio, resuelto todos los recursos que se propusieron, y notificado las decisiones sobre estos.

Revisado el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, a continuación se destacan apartes de dos fallos de las Secciones Primera y Cuarta de esta corporación, los cuales, en relación con la prescripción de la acción sancionatoria, han sostenido:

Sección Primera:

“De la norma transcrita (CCA, art. 38) no infiere la Sala, como lo hace la actora, que la facultad sancionatoria se extiende hasta el acto que agotó la vía gubernativa, sino que basta que se haya expedido y notificado dentro de dicho lapso el acto principal a través del cual se impone la sanción. Por lo demás, la administración no sólo profirió el acto principal sino que resolvió el recurso de reposición y negó la concesión del recurso de apelación, actos estos que notificó dentro del término de los tres años a que alude el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. En consecuencia, como los hechos que dieron lugar a la sanción tuvieron ocurrencia el 14 de febrero de 1995 y el acto principal se expidió el 18 de marzo de 1996, notificado el mismo día al apoderado de la actora (fl. 29 vuelto del cdno. de anexos), no operó el fenómeno de la caducidad sancionatoria, por lo que el cargo en estudio no tiene vocación de prosperidad”(11).

Por su parte, la Sección Cuarta de esta corporación, en relación con la prescripción de la facultad sancionatoria de la administración, manifestó:

“Lo primero que observa la Sala es que la Resolución Sanción IPC-RS-024 de 9 de marzo de 2001 fue notificada el 12 de marzo de ese año, y esta es la fecha que debe tenerse en cuenta para efectos de la contabilización de la prescripción y no la fecha en que adquiere firmeza por la decisión del recurso, pues, la facultad sancionatoria se ejerce en el momento en que se impone la sanción, independientemente de que se interpongan o no los recursos o que se revoque posteriormente al decidirlos…”(12).

Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración.

Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que este incluye la actuación sino permitir a la administración que este sea revisado a instancias del administrado. Así, la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto” (resalta la Sala fuera de texto).

En este caso, como lo considera la parte demandada, la falta fue continuada, por lo tanto, se atenderá la Jurisprudencia de la Sección que ha sido reiterativa en señalar que la caducidad debe contarse desde cuando cesa la conducta irregular, es decir, el incumplimiento, en este caso, por parte de la actora.

El criterio anterior, fue expuesto por la Sección en un caso similar, que la Sala prohíja en esta oportunidad(13). En efecto, mediante sentencia de 11 de diciembre de 2006 (Exp. 2001 00475 01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta), proceso en el cual el asunto a dirimir, entre otros, consistió en el periodo por el cual el SENA sancionó a una empresa que debió cumplir con la contratación de aprendices, por los años 1997, 1998 y 1999.

En dicha sentencia, proferida el 7 de octubre de 2004, el Tribunal Administrativo consideró, que la no contratación de aprendices durante el año de 1977, se impuso cuando la sanción había caducado, porque el acto sancionatorio quedó en firme el 21 de febrero de 2001. Esta Sección al resolver el recurso de apelación presentado contra la sentencia del a quo, negó las pretensiones de la demanda en relación con la multa impuesta a la actora respecto del año 1997, porque consideró que la falta o incumplimiento fue permanente, luego el término de caducidad de la facultad sancionatoria administrativa, debe empezar a contarse a partir del día en que el trabajador cesa en el incumplimiento. Discurrió así la Sala:

“En el fallo impugnado se precisa que la obligación de contratar la cuota de aprendices es para todos los años, por lo cual la oportunidad que tiene la empresa para ello vence el 31 de diciembre de cada año lectivo; que bajo ese criterio el término para sancionar las irregularidades cometidas por la actora durante 1997 caducaba el 31 de diciembre de 2000; que la firmeza del acto debe producirse dentro del término de caducidad de la acción, que en este caso el acto sancionatorio quedó en firme el 21 de febrero de 2001, día en que fue notificado el acto que resolvió el recurso de reposición...

2.3. Así las cosas, para dirimir la cuestión se han de dejar claros los extremos de la figura bajo examen, como son la fecha desde la cual se debe empezar a contar el término en comento y la fecha en que se debe tener como finalizado.

Lo primero depende de la clase de la falta administrativa sancionada, pues de ello resultan las circunstancias de tiempo en que debe cumplirse la obligación y, por consiguiente, en las que cabe dar al empleador como incurso en incumplimiento de la misma.

Atendida la normativa pertinente, la Sala establece que dicha falta es permanente, en la medida en que se origina por el incumplimiento de una obligación de todo empleador que se halle dentro de las circunstancias señaladas en el artículo 1º del Decreto 2838 de 1960(14), reglamentario de la Ley 188 de 1959, que a su turno regula el contrato de aprendizaje, en el sentido de que deberán contratar como aprendices un número de trabajadores que en ningún caso podrá ser superior al 5% del total de ocupados, de allí que el artículo 13, numeral 13, de la Ley 119 de 1994 prevea como causal de la sanción bajo examen el hecho de no mantener el número de aprendices que le corresponda al patrono de que se trate, ...

ART. 13.—Funciones del director general. Son funciones del director general:

13. Imponer a los empleadores que no mantengan el número de aprendices que les corresponda, o no hubieren suscrito los contratos respectivos al iniciarse cada período de enseñanza, multas mensuales hasta por un salario mínimo mensual legal, por cada aprendiz. En firme los actos administrativos correspondientes, prestarán mérito ejecutivo(15).

Adicionalmente, el artículo 10, numeral 4º, de la Ley 188 de 1959, incorporado en el artículo 88 del Código Sustantivo del Trabajo, prevé que “Cuando el contrato de aprendizaje termine por cualquier causa, la empresa o empleador deberá reemplazar al aprendiz o aprendices, para conservar la proporción que le haya sido señalada”.

De modo que una cosa es la periodicidad del contrato de aprendizaje con cada aprendiz y la de los respectivos cursos de capacitación, y otra cosa es la obligación que tiene todo patrono o empleador de mantener el número de aprendices que le señale el SENA en uso de la facultad que le otorga el artículo 1º, inciso segundo, del precitado Decreto 2838 de 1960, por todo el tiempo que esté vigente el acto administrativo de fijación de cuota.

En esas condiciones, era obligación permanente de la actora mantener contratados como aprendices 44 trabajadores mientras estuviere vigente la Resolución 01049 de 11 de abril de 1996, mediante la cual la regional Bogotá - Cundinamarca le fijó la cuota en ese número.

Por consiguiente, el término de caducidad de la facultad sancionatoria administrativa respecto del incumplimiento de esa obligación se debe empezar a contar a partir del día en que el trabajador cesa en el incumplimiento de la misma, por cada trabajador de la cuota que le ha sido fijada.

En este caso, el empleador sancionado había dejado de contratar como aprendices durante el año de 1997, 20 trabajadores; en 1998 dejó de contratar 23 trabajadores y en 1999, 31 trabajadores, de modo que respecto a los 20 trabajadores de 1997 cabe decir no cesó en su incumplimiento de contratarlos de contratarlos en los dos años subsiguientes, pues, por el contrario, ese número se fue incrementando, lo que significa que se está ante un empleador que no mantuvo desde 1997 hasta 1999 —que fue el último revisado por el SENA— el número de aprendices que le correspondía, en cuanto dejó de contratar 20 desde 1997, a los cuales se sumaron 3 trabajadores en 1998 y 11 en 1999.

De esta forma, es evidente que a la fecha en que se profirió el acto acusado ni siquiera había empezado a correr el término de caducidad en comento, toda vez que no había cesado en su incumplimiento, ni siquiera respecto de uno de los 20 trabajadores que dejó de contratar en 1997, luego mal se puede dar por vencido este término y configurado el pretendido fenómeno extintivo de la susodicha acción o facultad sancionatoria administrativa.

En consecuencia, el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada tiene vocación de prosperar, de allí que la sentencia amerite ser revocada en este punto, en cuanto declara la nulidad del acto acusado por caducidad de la acción administrativa sancionatoria en relación con las omisiones de la actora durante 1977 (resalta la Sala).

De manera que la contabilización del término para imponer la sanción debe contarse para las faltas permanentes o continuadas, a partir del último acto de incumplimiento, como ocurre en este caso, en el cual el empleador no había cesado en su incumplimiento de contratar los aprendices asignados, desde noviembre de 2008 y hasta el 30 de octubre de 2011; en los demás casos, vale decir, para las faltas instantáneas, se contabilizará en la forma establecida por el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, esto es, desde que el hecho se produce.

En el sublite, la conducta irregular se cometió hasta el 30 de octubre de 2011, según se desprende de los actos acusados, por lo que esta fecha es la que debe tenerse en cuenta como último acto constitutivo de la sanción; ello quiere decir que a partir de ese momento cesó la conducta imputada, fundamento de la sanción, de allí que, de conformidad con la jurisprudencia reseñada, la administración tenía hasta el 30 de octubre de 2014 para expedir y notificar el acto administrativo sancionatorio.

Comoquiera que el acto sancionatorio primigenio —Resolución 01646 de 14 de mayo de 2012— fue notificado el 1º de junio de 2012, es decir dentro del término de tres años, la sanción no había caducado, lo cual resulta acorde con lo sostenido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo respecto del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, mediante la sentencia de 29 de septiembre de 2009, traída a colación en párrafos anteriores. Conforme lo sostuvo el SENA mediante la Resolución primigenia 01646 de 14 de mayo de 2012, revisada la documentación se estableció que la Universidad Antonio Nariño no cumplió con la cuota de los 36 aprendices que le fue asignada, durante el período comprendido entre el 1º de noviembre de 2008 al 30 de octubre de 2011.

Ahora bien, teniendo en cuenta que con ocasión de la audiencia de conciliación prejudicial, el SENA consideró que existía caducidad de la facultad sancionatoria en relación con el periodo del año 2008, razón por la cual modificó parcialmente la Resolución 01646 de 2012, mediante la Resolución 04534 de 15 de noviembre de 2012, se tiene que la sanción finalmente impuesta por la administración a la Universidad Antonio Nariño, por los años 2009, 2010 y hasta el 30 de octubre de 2011, no había caducado, por lo cual le asiste razón a la parte demandada, al considerar que la sanción se debe mantener desde el 1º de enero de 2009, como lo señaló el SENA en este último acto.

De lo expuesto advierte la Sala, que no le asistió razón al a quo, al afirmar que la caducidad operó para el período comprendido entre el 1º de enero y el 26 de noviembre de 2009, que lo llevó a resolver que la sanción solo se debía imponer por el periodo comprendido entre el 27 de noviembre de 2009 al 30 de octubre de 2011.

Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia, porque, se repite, los actos acusados impusieron una sanción dentro de los términos previstos por la ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 14 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” y, en su lugar, se DISPONE:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de agosto de 2014».

(2) Folio 101 del cuaderno principal.

(3) A folios 110 a 113 del cuaderno principal reposa el Acta 20-2012 sin fecha, que se levantó de la conciliación prejudicial.

(4) Folios 114 y 115 ídem.

(5) Folio 125 del cuaderno principal.

(6) Folio 124 ídem.

(7) El artículo 137 del Código Contencioso Administrativo también así lo disponía.

(8) Norma aplicable para la época de los hechos. Hoy aplica el artículo 52 del CPACA.

(9) (Sic).

(10) C.E. Sentencia del 25-07-91, Expediente 1476, actor: Álvaro Restrepo Jaramillo.

(11) Consejo de Estado. Sección Primera. C. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación 7767. Fecha: 03/11/13.

(12) C.E. Sec. 4ª, Sentencia del 15-11-07, Expediente 15015, C. P. Héctor J. Romero Díaz.

(13) También fue explicado por la Sección mediante sentencia de 28 de octubre de 2010, Expediente 2007-00145-00, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

(14) Dicho artículo, en su primer inciso, dice: “Los empleadores de todas las actividades, con capacidad de cien mil pesos ($100.000), o superior, o que ocupen un número de trabajadores permanentes no inferior a veinte (20), deberán contratar como aprendices, para los oficios que requieran formación profesional metódica y completa, un número de trabajadores que en ningún caso podrá ser superior al cinco por ciento (5%) del total de ocupados.

(15) En virtud del artículo 30 de la Resolución 00770 de 11 de julio de 2001, el director general del SENA delegó en los directores regionales y seccionales la facultad de imponer multas en los casos en que los patronos no cumplan con la cuota de aprendices que se les ha asignado.