Sentencia 2012-00751/50453 de febrero 1 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000-23-26-000-2012-00751-01 (50453)

Actor: Servicios Postales Nacionales

Demandado: Ana Cristina Ortiz Jaramillo

Referencia: Apelación sentencia - Medio de control de repetición

Consejera Ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Bogotá, D.C., primero de febrero de dos mil dieciocho.

Temas: Repetición - procede cuando se pretende el reembolso de una suma de dinero que deviene de otra forma de terminación de conflicto, como lo es la transacción - para determinar la competencia en las repeticiones que no tienen origen en un proceso judicial que hubiere cursado ante esta jurisdicción, no resulta posible seguir el criterio de conexidad, sino las reglas relativas a la cuantía / Presunciones de culpa grave o dolo previstas por la Ley 678 de 2001 - los hechos en que se apoya una presunción legal se deben establecer o, mejor aún, probar y, en este caso, opera a favor de quien la invoca, relevándola o eximiéndola de la prueba del hecho inferido o indicado en la disposición que la contempla, a menos que la otra parte infirme la conclusión legal probando lo contrario.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia fechada el 11 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda(1).

I. Antecedentes

1. La demanda.

El 2 de mayo de 2012, Servicios Postales Nacionales S.A. formuló demanda de repetición en contra de la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo, para que se la condenara a reintegrar la suma de $ 542.683.122, como consecuencia de la suscripción de un contrato de transacción.

Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso que la hoy liquidada ADPOSTAL y la empresa Envíos y Documentos S.A. suscribieron el contrato de expendio ejecutivo de correo 001 del 14 de septiembre de 2005.

De acuerdo con la demanda de repetición, mediante Decreto 2853 del 25 de agosto de 2006, el Gobierno nacional ordenó la supresión y liquidación de ADPOSTAL y, así mismo, adjudicó a Servicios Postales Nacionales la prestación del servicio público postal.

Agregó la actora que Servicios Postales Nacionales subrogó a ADPOSTAL en el mencionado contrato de expendio ejecutivo de correo celebrado con la empresa Envíos y Documentos.

Se indicó en la demanda que Servicios Postales Nacionales presentó para su pago a Envíos y Documentos una serie de facturas, por concepto de servicio de correspondencia.

Se señaló que, el 21 de agosto de 2008, la vicepresidente comercial de Servicios Postales Nacionales de la época, es decir, la ahora demandada señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo, “determinó que Envíos y Documentos había incurrido en mora de más de 90 días por los servicios prestados, lo que en su opinión particular a todas luces evidenciaba que se encontraba en causal de terminación del contrato, tal como lo dispone el numeral 5º de la cláusula novena del referido contrato”.

Se expuso que Envíos y Documentos se abstuvo de pagar el capital y los intereses que le debía a Servicios Postales Nacionales, con el argumento de que si bien la obligación existía, esta última “le causó perjuicios al terminar el contrato suscrito de forma unilateral sin el preaviso correspondiente”.

Se dijo que el 9 de mayo de 2011, con el objeto de solucionar el conflicto económico que surgió entre Servicios Postales Nacionales y Envíos y Documentos, ambas empresas celebraron el contrato de transacción 096 “por medio del cual Servicios Postales Nacionales se obligó a reconocer y pagar a favor de Envíos y Documentos la suma única de $ 350.000.000, con el fin de evitar un eventual litigio en el cual existirían muy altas probabilidades de ser condenados”.

Precisó la demanda que, además de la suma de dinero transigido, Servicios Postales Nacionales “tuvo que reconocer a favor de Envíos y Documentos el valor de $192.683.122, representados en 7 facturas de venta por concepto de prestación de servicio de correo durante el 2008”.

Expuso la demanda que la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo debía declararse responsable, a título de culpa grave, por los siguientes motivos (se trascribe de forma literal, incluidos los posibles errores):

“Ana Cristina Ortiz Jaramillo, vicepresidente comercial de la época, determinó que la supuesta mora de 90 días del contratista Envíos y Documentos era suficiente para dar por terminado el contrato de manera unilateral, con fundamento en el numeral 5º de la cláusula novena del contrato de expendio ejecutivo de correo 001 de 2005, sin tener en cuenta que para proceder a terminar unilateralmente el contrato por la mora del contratista, debía agotar lo dispuesto por la cláusula décima quinta respecto del procedimiento para asegurar el cumplimiento de las obligaciones del contratista, es decir, que no procedió a conminar al contratista al cumplimiento de sus obligaciones antes de proceder a dar por terminado unilateralmente el contrato, causándole con ello un grave perjuicio económico al contratista, que tuvo que ser sufragado por Servicios Postales Nacionales, mediante el contrato de transacción 096 de 2011.

“Teniendo en cuenta lo anterior, la demandada actuó con culpa grave al quebrantar manifiesta e inexcusablemente las normas de derecho y omitir las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable [presunciones de culpa grave previstas en los numerales 1º y 3º del artículo 6º de la Ley 678 de 2001], ya que no siguió el procedimiento que establecía el contrato para poder darlo por terminado de manera unilateral”.

Trámite en primera instancia

La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 2 de mayo de 2012(2), y fue admitida mediante auto fechado el 20 de junio de ese año(3), la cual se notificó al Ministerio Público(4).

La notificación del auto admisorio de la demanda a la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo se hizo a través de curador ad litem(5), quien respondió la demanda en el sentido de que se atenía a lo que se probara en el proceso(6).

3. Los alegatos de conclusión.

Concluido el período probatorio, mediante providencia fechada el 30 de octubre de 2013, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, presentara concepto de fondo(7).

Las partes reiteraron lo expuesto en la demanda y su contestación(8).

El Ministerio Público guardó silencio.

4. La sentencia de primera instancia.

Mediante sentencia proferida el 11 de diciembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo no actuó con culpa grave al terminar unilateralmente el contrato de expendio ejecutivo de correo que ADPOSTAL había suscrito con la empresa Envíos y Documentos.

De esta manera lo expuso el tribunal de primera instancia (se transcribe de forma literal, incluidos los posibles errores):

“De acuerdo con lo anterior, la Sala señala que el argumento del demandante consistió en manifestar que la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo dio por terminado unilateralmente el contrato sin tener en cuenta que para proceder a ello, el contratante debía agotar todo el procedimiento dispuesto en la cláusula décimo quinta, es decir, la imposición de multas en caso de mora. Sin embargo, observa la Sala que si bien existe este tipo de cláusula, la misma, de acuerdo a su redacción comporta una actuación facultativa a favor de la parte contratante, pues la misma dice que ‘en caso de mora en la entrega a ADPOSTAL los envíos de correspondencia y otros objetos postales objeto del presente contrato, dentro del término pactado y en el lugar señalado, o de incumplimiento parcial de las obligaciones por parte del CONTRATISTA, ADPOSTAL podrá imponer multas diarias sucesivas’, sin que ello indicara una obligación o una etapa que debía agotarse antes de dar por terminado el contrato.

“Así mismo, es necesario señalar que la actuación de la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo, además de sujetarse a las estipulaciones contractuales, fue guiada por el principio de buena fe contractual ya que su actuación siempre estuvo encaminada a dar cumplimiento a lo señalado en las cláusulas del contrato, que es ley para las partes y cuyas estipulaciones son de obligatorio cumplimiento, y así, evitar un perjuicio mayor a la entidad”.

5. El recurso de apelación.

Servicios Postales Nacionales se opuso a la sentencia de primera instancia con el argumento de que la demandada sí actuó con culpa grave, porque desconoció el procedimiento contractual y legal que debía anteceder a la terminación unilateral del contrato de expendio ejecutivo de correo. Así se indicó en la apelación (se transcribe de forma literal, incluidos los posibles errores):

“Por lo tanto, sí es reprochable la conducta de la ex funcionaria, quien sin fundamento alguno, sin indagar y escudriñar a fondo cuál fue el desarrollo del contrato, y entrar a sopesar de manera objetiva si en verdad hubo o no incumplimiento del contratista improvisó de manera gravemente errada su decisión, la cual no contaba ni con los soportes, ni con los sustentos legales para ello, poniendo en peligro los intereses de la entidad contratante, quien como ya es conocido a la postre se vio obligada a pagar una suma bastante elevada de dinero.

(…)

“Es decir que la entidad si quería un proceso previo a la terminación unilateral del contrato entendido como la declaratoria de caducidad que es una de las cláusulas más representativas del Estado y es la potestad o facultad de la administración que el (sic) corresponde solo a ella en desarrollo de la supremacía o del poder preponderante que tiene y que ejerce frente al particular y que solo puede declararse cuando se presenten hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecten de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencia que puede conducir a su paralización, concepto que encierra la noción de sanción para el contratista. Es decir, que para el caso que nos ocupa y de acuerdo a lo antes indicado, efectivamente se encontraba un procedimiento antes de dar por terminado el contrato de manera unilateral o declarar la caducidad del mismo”(9).

En conclusión, la demandante señaló que la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo no observó lo pactado en el contrato, actuación que condujo a que Servicios Postales Nacionales llegara a un acuerdo con el contratista para evitar un mayor detrimento en el patrimonio de la referida entidad.

6. El trámite de segunda instancia.

El recurso presentado en los términos expuestos fue admitido por auto calendado el 12 de mayo de 2014(10).

Posteriormente, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, presentara concepto de fondo(11).

La parte actora presentó alegatos de conclusión en el sentido de reiterar lo expuesto a lo largo del proceso(12).

El Ministerio Público rindió concepto para solicitar que se acceda a las pretensiones de la demanda de repetición(13). A su juicio, la demandada no observó el procedimiento contractual que debía anteceder a la terminación unilateral del contrato de expendio ejecutivo de correo, omisión que debía calificarse de gravemente culposa.

II. Consideraciones

Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1. Procedencia de la acción de repetición cuando se pretende el reembolso de una suma dinero que deviene de otra forma de terminación de conflicto, como lo es la transacción; 2. Competencia: se siguen las reglas relativas a la cuantía porque este proceso de repetición no tiene origen en un proceso judicial que hubiere cursado ante esta jurisdicción; 3. Ejercicio oportuno de la acción; 4. Generalidades de la demanda de repetición; 5. Verificación de los presupuestos de prosperidad de la acción de repetición para este caso: se demostró la existencia de otra forma de terminación de conflicto, como lo es la transacción, su pago y que la demandada ostentó la condición de servidora pública para la época de los hechos.

Por último, en lo que respecta al caso concreto, se realizarán unas consideraciones acerca de las presunciones de culpa grave o dolo previstas por la Ley 678 de 2001 repetición, para luego determinar si la aquí demandada actuó con culpa grave o no.

1. Procedencia de la acción de repetición.

Según lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 678 de 2001(14), la repetición es una acción de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público, así como también respecto de particulares que ejercen función pública, que, como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa, den lugar al pago de una suma de dinero, a través de una condena judicial, conciliación u otra forma de terminación de conflicto.

En cuanto a la expresión destacada, resulta del caso señalar que la Sección Tercera de esta Corporación le ha dado el siguiente alcance(15):

“Con fundamento en lo anterior, la Ley 678 de 2001 agregó que la obligación de pago también puede surgir de una conciliación aprobada legalmente, así como de otra forma de terminación de conflictos, entre ellos, la transacción. En efecto, en su artículo 2º define la acción de repetición, sin dejar de lado la finalidad buscada, como es recuperar parte de los dineros que el Estado ha pagado por las faltas de sus agentes. Así se deduce de los antecedentes de dicha ley, en los cuales se explicó:

‘Igualmente, ese artículo prevé que se pueda iniciar la acción de repetición para recuperar lo pagado como consecuencia de una providencia judicial, conciliación, transacción o amigable composición, olvidando, por ejemplo, al arbitraje, por lo cual se propondrá generalizar la referencia a los mecanismos de solución de conflictos con los propósitos de que la norma mantenga su vigencia en el tiempo (pues eventualmente el legislador podrá crear otros sistemas) y de que se evite dejar por fuera de la reglamentación cualquiera de los ya existentes. Por ello se propondrá referirse a cualquiera de los mecanismos de solución de conflictos permitidos por la ley para solucionar controversias en materia de lo contencioso administrativo’”(16) (destacado del texto).

En este asunto, tal y como se observa en el acápite de antecedentes, la parte demandante (Servicios Postales Nacionales) pretende el reembolso de una suma de dinero que pagó con ocasión de un contrato de transacción, negocio jurídico que celebró con la sociedad Envíos y Documentos S.A., con el fin “de precaver la posible controversia entre las partes contratantes, en relación con las obligaciones pendientes (…) derivadas de la terminación unilateral del contrato de expendio ejecutivo de correo 01 de 2005”.

En ese sentido, cabe señalar que la acción de repetición resulta procedente, en tanto la suma de dinero cuyo reembolso se pretende deviene de otra forma de terminación del conflicto, como lo es la transacción —artículo 2469 del Código Civil(17)—, en observancia de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 678 de 2001.

2. Competencia.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha señalado que la competencia en acciones de repetición se determina de acuerdo con el criterio de conexidad consagrado en el inciso 1º del artículo 7 de la Ley 678 de 2001, siempre y cuando tengan origen en un proceso judicial que hubiere cursado ante esta jurisdicción y en virtud del cual hubiere resultado comprometida la responsabilidad patrimonial del Estado. Esto significa que el competente para conocer de las acciones de repetición depende de quien haya tramitado, en primera instancia, el proceso de responsabilidad patrimonial, esto es, si el juez o el tribunal administrativo, sin que se requiera establecer la cuantía del asunto(18).

En este caso, teniendo en cuenta que la presente acción de repetición tiene origen en un contrato de transacción —y no en un proceso judicial que hubiere cursado ante esta jurisdicción—, ha de advertirse que, para efectos de determinar la competencia en el caso sub examine, no es posible acoger el criterio de conexidad consagrado en el inciso 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001.

Conviene precisar, además, que la transacción aquí referida no cuenta con la aceptación por parte de un juez(19), toda vez que no se dio en el marco de un proceso judicial, en tanto ese negocio se celebró, precisamente, con el propósito de precaver una eventual controversia.

Pues bien, como no es viable seguir el criterio de conexidad para efectos de determinar la competencia —ni tampoco el criterio subjetivo—, la Sala acogerá las reglas de competencia previstas en el Código Contencioso Administrativo, relativas a la cuantía, tal y como sucede en los eventos en los cuales la repetición tiene fundamento en un fallo condenatorio proferido por otra jurisdicción:

“Es decir, que para determinar la competencia en acciones de repetición originadas en procesos que hayan cursado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, basta acudir en forma exclusiva al principio de conexidad, previsto como principal en el artículo 7º [1] de la Ley 678 de 2001, sin perjuicio del criterio subjetivo de atribución de competencias que para los dignatarios con fuero legal contempla la misma ley ([7] [pár. 1º]) y sin que se requiera establecer la cuantía de la demanda, según lo disponían los artículos 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo, antes de la entrada en vigencia de la citada ley, por cuanto la aplicación de dichos artículos en estos casos está excluida en razón de que contrarían el factor de conexidad.

No ocurre lo mismo para determinar el juez competente en los eventos que no encuadran dentro de los presupuestos de la aludida regla de competencia, como sucede con las acciones de repetición iniciadas con base en ‘condenas en la jurisdicción ordinaria en materia laboral a favor de trabajadores oficiales, condenas al Estado colombiano en tribunales de arbitramento, o en la Corte Interamericana de Derechos humanos […]’, entre otros casos, frente a los cuales el Consejo de Estado ha dicho que deben aplicarse plenamente las reglas de competencia del Código Contencioso Administrativo (…).

De acuerdo con lo anterior y para los mencionados eventos, dentro de las referidas reglas deben entenderse incluidas las relativas a la cuantía, por cuanto estas no desatienden el principio de conexidad de la Ley 678 de 2001, toda vez que se trata de acciones de repetición por condenas contra el Estado no originadas en sentencias de esta jurisdicción”(20) (se destaca).

A juicio de la Sala, si bien la referida pauta jurisprudencial giró en torno a las reglas aplicables para determinar el juez competente en los procesos de repetición que tienen origen en un fallo condenatorio proferido por otra jurisdicción, lo cierto es que esas consideraciones también resultan aplicables al caso concreto, por cuanto en ambos eventos no es posible acoger el criterio de conexidad, de ahí que, en este caso, resulte viable seguir el factor cuantía para determinar si esta Corporación es la competente o no para conocer de este asunto en segunda instancia.

En ese orden, ha de advertirse que la demanda se presentó el 2 de mayo de 2012, por manera que la cuantía para que un proceso de esta naturaleza tuviere vocación de doble instancia ante el Consejo de Estado debía exceder de 500 salarios mínimos legales vigentes —artículo 132.10 del CCA—(21), es decir, debía ser superior a $ 283.350.000(22); así, en razón a que en este asunto la cuantía corresponde a la suma de $ 542.683.122 —rubro que, a juicio de la demandante, tuvo que pagar con ocasión del contrato de transacción referido—, la Sala estima que esta Corporación, en sede de segunda instancia, es la competente para conocer del presente caso.

3. Ejercicio oportuno de la acción.

Esta Corporación, con fundamento en la interpretación condicionada que realizó la Corte Constitucional(23) respecto de los artículos 136.9 del Código Contencioso Administrativo y 11 de la Ley 678 de 2001, ha señalado —como regla general— que el término de caducidad de dos años en las acciones de repetición empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177, inciso 4º, del Código Contencioso Administrativo, lo que ocurra primero(24).

Pues bien, como esta acción de repetición tiene origen en un contrato de transacción y teniendo en cuenta que en aquel se pactó que Servicios Postales Nacionales (demandante) debía pagar a Envíos y Documentos S.A. una suma de dinero —por virtud de la cual ahora se demanda— dentro de los quince días siguientes al perfeccionamiento del referido negocio(25) —como en efecto ocurrió—, para computar el término de caducidad se tendrá en cuenta la fecha del respectivo pago.

Así, revisado el expediente, se observa que el contrato de transacción se celebró el 9 de mayo de 2011 y el pago se realizó el 13 del mismo mes y año —posteriormente se explicará la razón por la cual se concluyó que el pago sucedió en esa fecha—, por lo que se desprende que la demanda se presentó dentro de la oportunidad legal prevista, en tanto se interpuso el 2 de mayo de 2012.

4. Demanda de repetición: consideraciones generales y reiteración jurisprudencial(26). 

Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso 2º del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.

En tal sentido, la demanda de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo —declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-430 de 2000— como un mecanismo para que la entidad condenada por razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo pueda solicitar de este el reintegro de lo que pagó como consecuencia de una sentencia, de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.

Esa posibilidad también la contempló el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, según el cual “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”. La Sala precisa que esta disposición normativa se refiere únicamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo establecido por el Código Contencioso Administrativo.

De igual manera, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, “Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

Dicha ley definió la repetición como una demanda de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La Ley 678 de 2001 reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso.

En relación con los aspectos procesales, la Ley 678 de 2001 reguló asuntos relativos a la jurisdicción y a la competencia, a la legitimación, al desistimiento, al procedimiento, al término de caducidad, a la oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, a la cuantificación de la condena y a su ejecución, lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y a las medidas cautelares.

Ahora bien, para resolver el conflicto que se originó por la existencia de varios cuerpos normativos que regulaban la acción de repetición, la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado ha sido reiterada en aplicar la regla general, según la cual la norma rige hacia el futuro, de modo que opera para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.

De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de la Ley 678 de 2001, como ocurre en este caso, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción, se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (C.N., arts. 6º, 90, 121, 122 y 124).

Aunque no es el único referente, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la acción de repetición acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, la Sala, para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo, ha acudido al Código Civil en lo atinente a ese tema.

En cuanto al aspecto procesal de la acción de repetición, se deben aplicar los preceptos de la Ley 678 de 2001, inclusive a aquellos procesos que se encontraban en curso para el momento en que entró en vigencia, pues, según lo estableció el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas procesales son de orden público y, por ello, tienen efectos inmediatos con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”(27).

Como la conducta que se le reprocha a la demandada ocurrió en 2008, en vigencia de la Ley 678 de 2001, esta normativa será el parámetro para calificar su actuación.

5. Presupuestos de prosperidad de la acción de repetición.

La prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de una condena judicial, de un acuerdo conciliatorio o de otra forma de terminación de conflictos que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero; ii) que el pago se haya realizado; iii) la calidad de la demandada como agente o ex agente del Estado y iv) la culpa grave o el dolo.

La Subsección analizará si en el presente caso se encuentran reunidos o no los presupuestos para acceder a las pretensiones de la acción de repetición que formuló Servicios Postales Nacionales. En caso de que alguno de los anteriores presupuestos no se encuentre satisfecho, resultaría innecesario estudiar los demás.

5.1. La existencia de una condena judicial, de un acuerdo conciliatorio o de otra forma de terminación de conflictos que impuso a la parte actora la obligación de pagar una suma de dinero.

Este primer presupuesto se encuentra satisfecho, por cuanto al proceso se allegó copia del contrato de transacción suscrito entre Servicios Postales Nacionales S.A. y Envíos y Documentos S.A., del cual, por su pertinencia, se extraen las siguientes cláusulas (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

“1. Objeto: En virtud del presente contrato, las partes de mutuo acuerdo transigen con plena capacidad y competencia para hacerlo y con los efectos jurídicos que la ley le atribuye a la transacción, a fin de terminar extrajudicialmente y precaver la posible controversia entre las partes contratantes, en relación con las obligaciones pendientes por parte de Servicios Postales Nacionales S.A. con Envíos y Documentos S.A., derivadas de la terminación unilateral del contrato de expendio ejecutivo de correo 01 de 2005.

“2. Prestaciones económicas recíprocas. Mediante el presente contrato las prestaciones recíprocas de las partes consisten por parte de Servicios Postales Nacionales S.A., en reconocer y pagar las sumas correspondientes declaradas y consideradas por Envíos y Documentos S.A. en la solicitud de transacción, como la única que existe a su favor; y por parte de este, en renunciar en forma categórica a toda reclamación posterior y aceptar como definitivo único pago el que se le promete siempre que Servicios Postales Nacionales S.A. cumpla rigurosamente lo transigido, en las oportunidades acordadas y a renunciar de una vez por todas a intentar por cualquier vía, toda reclamación posterior con el mismo objeto. Por lo anterior, Servicios Postales Nacionales S.A. reconoce y ordena pagar a favor de Envíos y Documentos S.A. la suma única de trescientos cincuenta millones de pesos m/cte. ($350.000.000) y Envíos y Documentos S.A. reconoce el valor de ciento noventa y dos millones seiscientos ochenta y tres mil ciento veintidós pesos m/cte. ($ 192.683.122), que se encuentran incluidos dentro de la negociación, por concepto de las siete (7) facturas de venta expedidas por concepto de prestación de servicio de correo durante el 2008 de conformidad con lo estipulado en el contrato de expendio ejecutivo de correo 01 de 2005 (…)” (destacado por la Sala).

Tal y como se observa, Servicios Postales Nacionales y Envíos y Documentos S.A. celebraron un contrato de transacción, mediante el cual precavieron un eventual conflicto en relación con las obligaciones pendientes derivadas de la “terminación unilateral” del contrato de expendio ejecutivo de correo.

Según lo dispuesto en el artículo 2469 del Código Civil, la transacción es un acuerdo de naturaleza contractual, a través del cual las partes tienen la posibilidad de terminar extrajudicialmente un litigio pendiente o de precaver un litigio eventual; negocio que, además, se encuentra previsto como un modo de extinción de obligaciones, al tenor del artículo 1625 del Código Civil.

Es por esa razón que la transacción es un mecanismo de solución directa de controversias, que, por su finalidad y por los efectos que de este se desprenden o se derivan, se constituye en lo que la ley ha denominado como otra forma de terminación de conflicto —artículo 2º de la Ley 678—, por cuanto, vale la pena insistir, a través de la transacción se pone fin a un conflicto existente o se previene un posible litigio. Así lo ha considerado esta Corporación:

“La transacción es uno de los mecanismos de solución directa de las controversias contractuales, aunque regido por el derecho privado, en particular por el artículo 2469 del Código Civil (…) la transacción es un arreglo amigable de un conflicto surgido entre las partes, que esté pendiente de decisión judicial o que no haya sido sometido aún a ella, por medio de concesiones recíprocas, pues no hay transacción si una de las partes se limita a renunciar sus derechos y la otra a imponer los suyos(28). Por eso, puede ser definida la transacción como un negocio jurídico por el cual las partes terminan una contienda nacida o previenen una por nacer, haciéndose concesiones recíprocas”(29) (se destaca).

En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia ha entendido la transacción como otra forma de terminación de conflictos:

“Con fundamento en lo anterior, la Ley 678 de 2001 agregó que la obligación de pago también puede surgir de una conciliación aprobada legalmente, así como de otra forma de terminación de conflictos, entre ellos, la transacción.

“(…).

“(…) la Universidad Distrital demandante acreditó la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la transacción(30) que celebró con 5 de sus funcionarios, dentro del proceso ejecutivo iniciado por éstos, y que fue aprobado por la autoridad judicial competente(31). Como se observa, la obligación surgió de ‘otra forma de terminación del conflicto’ como es la transacción, con lo cual se cumple el requisito exigido por la ley en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 del Código Contencioso Administrativo y 2º de la Ley 678 de 2001 (…)”(32)(negrillas del texto).

Descendiendo al caso concreto, se advierte que la obligación de pagar una suma de dinero —por cuya virtud se abrió paso a la presente acción de repetición— por parte de Servicios Postales Nacionales (demandante) deviene del contrato de transacción (considerado como otra forma de terminación de conflicto) que suscribió con Envíos y Documentos S.A., por lo que se cumple el presupuesto objeto de examen.

5.2. El pago de la obligación.

En lo que a este presupuesto se refiere, la Sala advierte que a este proceso se allegaron, entre otros, los siguientes documentos:

— Copia de “autorización de pago Nº 2517”, expedida por la secretaria general de Servicios Postales Nacionales, en la que se lee (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

“Concepto: Pago de la obligación pactada en el contrato de transacción 096 de 2011, suscrito entre Servicios Postales Nacionales S.A. y Envíos y Documentos S.A., de los cuales $350.000.000 deben ser cancelados a favor de Envíos y Documentos S.A. y los $192.683.122 para cruce de cuentas por cobrar a nombre de Servicios Postales Nacionales.

“Nota: El pago debe realizarse mediante cheque girado a nombre de Juan Manuel Martínez Escobar, representante legal de Envíos y Documentos S.A. (…).

“Beneficiario Envíos y Documentos S.A. y/o Juan Manuel Martínez Escobar (…)”(33) (se destaca).

— Copia de “paz y salvo” suscrito por el representante legal de Envíos y Documentos S.A., en el que se consignó lo siguiente (transcripción literal con eventuales errores):

“(…) Juan Manuel Martínez Escobar (…) en calidad de representante legal de Envíos y Documentos S.A., declaro a paz y salvo por todo concepto a Servicios Postales Nacionales S.A. teniendo en cuenta que se logró un acuerdo respecto de las diferencias existentes entre las partes, por un lado, la terminación unilateral del contrato de expendio Nº 1 de 2005 por parte de Servicios Postales Nacionales S.A. y, por el otro, la cartera pendiente de cancelar por parte de Envíos y Documentos a Servicios Postales Nacionales S.A.Lo anterior mediante la celebración del contrato de transacción 096 entre las partes por valor de $350.000.000 el 9 de mayo de 2011, los cuales fueron cancelados mediante cheque 534 de Bancolombia el 13 de mayo de 2011 y $192.000.000 por concepto de cruce de cuentas por cobrar que existían a favor de Servicios Postales Nacionales S.A., correspondientes a 7 facturas de ventas (…) por concepto de prestación de servicios de correo durante el 2008 y los intereses moratorios causados hasta la fecha; resultando así el valor total del acuerdo de quinientos cuarenta y dos millones seiscientos ochenta y tres mil ciento veintidós pesos m/cte. ($ 542.683.122)”(34) (se destaca).

Con la presente demanda de repetición se pretende, con ocasión del contrato de transacción, el reintegro de $ 542.683.122, monto que es el resultado de la suma de $ 350.000.000 más $ 192.683.122.

No obstante lo anterior, una vez analizado el acápite del contrato de transacción denominado “Apreciación de los hechos que presentan los peticionarios”, resulta claro que el único valor por el que se podía repetir era el de $ 350.000.000.

En efecto, según se indica al final del referido acápite, la vicepresidencia de soporte corporativo de Servicios Postales Nacionales, al evaluar distintos escenarios de negociación con ocasión de la intención transigir las diferencias de dicha entidad con Envíos y Documentos S.A., optó por el que en definitiva se plasmó en el contrato de transacción, en los siguientes términos: “(…) partiendo de la premisa de recuperar los valores que se adeudan a Servicios Postales Nacionales S.A., y a su vez precaver un litigio futuro que pueda generar una indemnización cuantiosa para la entidad, recomendando que el acuerdo producto de la negociación se fije en el escenario moderado por un valor de trescientos cincuenta millones de pesos m/cte. ($ 350.000.000)”(35).

La alternativa de negociación escogida y que finalmente se plasmó en el contrato de transacción(36) tenía como fundamento, de una parte, la deuda(37) en cabeza de Envíos y Documentos S.A. (que reconoció en el monto de $ 192.683.122) a favor de Servicios Postales Nacionales y, de otro lado, los perjuicios que reclamaba Envíos y Documentos S.A. como consecuencia de la terminación del contrato de expendio ejecutivo de correo —el tema de terminación se analizará más adelante—, perjuicios que reconoció y pagó la entidad pública en el monto de $ 350.000.000.

En este proceso, a través del paz y salvo suscrito por el representante legal de Envíos y Documentos S.A., se acreditó que Servicios Postales Nacionales le pagó efectivamente a aquella la suma de $ 350.000.000, documento en el que dicho representante manifestó que le fue pagado ese monto el 13 de mayo de 2011 mediante cheque 534 de Bancolombia.

En cuanto a la suma de $ 192.683.122, debe señalarse que dicho valor, en principio, podía haberse descontado o compensado respecto de la suma de $ 350.000.000, sin embargo, en el contrato de transacción se dispuso que aquella era reconocida por Envíos y Documentos S.A. como acreencia a favor de Servicios Postales Nacionales y por ese específico monto. En ese mismo sentido, en el paz y salvo suscrito por el representante de Envíos y Documentos S.A. se vinculó la suma de $ 192.683.122 con la cartera pendiente por cancelar por parte de dicha sociedad a Servicios Postales Nacionales, situación que reafirma por qué dicha suma no podía ser objeto de la acción de repetición que aquí se estudia.

Además, en el documento denominado “autorización de pago”, Servicios Postales Nacionales, al referirse a la suma de $ 192.683.122, indicó que la misma correspondía a un cruce de cuentas por cobrar a nombre de Servicios Postales Nacionales, es decir, esa suma objeto del contrato de transacción no se descontó ni se compensó respecto de la suma de $ 350.000.000, sino que a través de lo que se denominó un cruce de cuentas se incorporó en la contabilidad de la entidad pública dentro de la partida de cuentas por cobrar.

En ese orden de ideas, con la demanda de repetición y en la eventualidad de una condena, Servicios Postales Nacionales no puede pretender más allá que el reembolso de $ 350.000.000, suma que se había obligado a reconocer con ocasión del contrato de transacción que suscribió con Envíos y Documentos S.A. y que, según se probó, fue la que efectivamente se pagó.

5.3. La condición de agente o de ex agente del Estado de la demandada.

La Sala, previo a hacer las consideraciones en cuanto a este punto, destaca que Servicios Postales Nacionales (parte demandante en este asunto) es una sociedad pública(38) vinculada al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, creada bajo la forma de sociedad anónima, cuya organización y funcionamiento y, en general, el régimen jurídico de sus actos, contratos, entre otros, es el previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.

En el expediente obra copia del oficio VCC/0002558, del 21 de agosto de 2008, expedido por la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo, como vicepresidenta comercial de Servicios Postales Nacionales S.A., a través del cual decidió “dar por terminado el contrato de expendio ejecutivo”, que inicialmente había celebrado Adpostal(39) con Envíos y Documentos S.A., prueba de la cual se desprende su vínculo con la sociedad demandante y, por ende, su calidad de agente estatal, en atención a la naturaleza pública de Servicios Postales Nacionales, tal y como se precisó atrás.

Así pues, se encuentra acreditado este presupuesto, por cuanto Ana Cristina Ortiz Jaramillo, demandada en este asunto, ostentaba la calidad de agente estatal.

5.4. La culpa grave en cabeza de la demandada.

Pues bien, previo a examinar si la conducta que se le endilgó a la demandada puede o no calificarse de gravemente culposa, la Sala considera pertinente realizar unas consideraciones generales acerca de las presunciones de dolo o culpa grave previstas en los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001.

5.4.1. Las presunciones de dolo o de culpa grave contempladas en los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001.

Esta Subsección, mediante sentencia del 6 de julio de 2017 (exp. 45.203)(40), señaló que las presunciones que contempló la Ley 678 de 2001, en sus artículos 5º y 6º, son legales —que admiten prueba en contrario—, con lo cual se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, pues, de haber sido calificadas como presunciones de derecho, al demandado se le habría quitado la posibilidad de demostrar que la conducta cuestionada no ocurrió a título de culpa grave o de dolo:

“Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son legales. Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la Sentencia C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5º y 6º de esa normativa (…) Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues, de haberlas calificado de derecho, la acción de repetición carecería de sentido.

“Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo. Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a ‘presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra’(41).

“(…).

“De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales, toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estado”.

Asimismo, del pronunciamiento en cita y por la importancia que amerita, se destaca que quien invoque en la demanda de repetición una presunción prevista en la Ley 678 de 2001 deberá probar el hecho en que se funda la misma, eximiéndolo de demostrar el hecho inferido en la respectiva disposición, sin perjuicio de que la parte contraria desvirtúe la conclusión que se presume:

“Los hechos en que se apoya una presunción legal que se invoca en una demanda de repetición se deben probar y, por tanto, opera a favor de quien la propuso, relevándola de la demostración del hecho inferido en la disposición que la contempla, a menos que la otra parte desvirtúe la conclusión que se presume.

“La exención de la prueba mediante la aplicación de una presunción es solo en parte, porque siempre el que la invoca está obligado a demostrar el hecho en que la misma se funda o del cual la ley deduce la consecuencia. De ahí que el profesor Rocha afirmara que ‘la dispensa de la carga de la prueba para el favorecido con una presunción es, pues, apenas parcial y respecto del hecho deducido, que es, el que indudablemente interesa demostrar. Pero no resulta favorecido sino probando otros hechos, aquellos que siendo ciertos, hacen creíble el segundo hecho(42).

“La presunción legal se funda en la más alta probabilidad de certeza, pero no excluye la posibilidad de error en el razonamiento del hecho cierto del cual se parte para obtener una deducción y tampoco sobre la base conocida cuando la misma termina resultando falsa o inexacta.

“Por lo anterior, se otorga a la parte contra quien se hace valer una presunción legal la posibilidad de probar la inexistencia del hecho que legalmente se supone, aun cuando fueren ciertos los antecedentes o circunstancias con fundamento en los cuales lo infiere la ley.

“En definitiva, quien desee beneficiarse de una presunción contenida en la Ley 678 de 2001, debe invocarla en la demanda de repetición y demostrar el hecho conocido, pero cabe la posibilidad de que la parte contra quien se aduce pueda desvirtuarla” (destacada del texto).

En conclusión, las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001 son legales, de ahí que, en caso de invocarse una de ellas en la demanda de repetición, deberá demostrarse el hecho en que se apoya dicha presunción y así, en principio, se deduciría que la conducta del demandado ocurrió a título de culpa grave o de dolo, a menos que, en ejercicio de su derecho de defensa, desvirtúe dicha presunción.

5.4.2. Hechos probados y análisis concreto.

Según la demanda, la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo, quien para la época de los hechos se desempeñaba como vicepresidente comercial de Servicios Postales Nacionales, obró con culpa grave, porque procedió a “terminar unilateralmente” el contrato de expendio ejecutivo de correo celebrado con la sociedad Envíos y Documentos S.A. (contratista), sin agotar el procedimiento que establecía el mismo negocio (cláusula decimoquinta), consistente en conminar “al contratista al cumplimiento de sus obligaciones antes de proceder a dar por terminado unilateralmente el contrato”.

A juicio de la parte actora, la conducta descrita le ocasionó perjuicios al contratista y la posible controversia que habría de generase por tal motivo se previno mediante contrato de transacción suscrito entre Servicios Postales Nacionales y Envíos y Documentos S.A., negocio a partir del cual la primera se obligó a pagar a la segunda una suma de dinero, por la cual se demandó en acción de repetición.

Sin embargo, para el Tribunal a quo, la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo no actuó con culpa grave al “terminar unilateralmente” el contrato de expendio ejecutivo de correo, en tanto esta se sujetó a las estipulaciones contractuales, dando cumplimiento a lo fijado en las cláusulas del referido acuerdo de voluntades; decisión que cuestionó la parte demandante, por cuanto, en su sentir y vía recurso de apelación, insistió en que la demandada desconoció el procedimiento contractual previsto para terminar unilateralmente el respectivo negocio.

En ese contexto, la Sala analizará el material probatorio que obra en el proceso, para constatar la forma en que la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo (vicepresidenta comercial de Servicios Postales Nacionales para la época de los hechos) terminó el contrato de expendio ejecutivo de correo celebrado con la sociedad Envíos y Documentos S.A. y así determinar si la mencionada señora siguió o no lo pactado en ese negocio para efectos de la terminación, lo cual servirá de fundamento para concluir si la demandada obró con culpa grave o no.

En efecto, se destacan los siguientes hechos probados:

— El 14 de septiembre de 2005, Adpostal (subrogado a Servicios Postales Nacionales) celebró “contrato de expendio ejecutivo de correo”(43) con la sociedad Envíos y Documentos S.A. (contratista)(44).

— El 21 de agosto de 2008, mediante oficio VCC/0002558, la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo (vicepresidenta comercial de Servicios Postales Nacionales) le informó al representante legal de la sociedad Envíos y Documentos S.A. lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

“6. Que el contrato de expendio ejecutivo de correo 001 de 2005 finaliza su término de ejecución el próximo 14 de septiembre de 2008.

“7. Que si bien es cierto el contrato estipula en la cláusula tercera la prórroga automática si ninguna de las partes avisa a la otra la intención de dar por terminado el contrato con un (1) mes de anticipación, este se entenderá prorrogado por el término inicialmente pactado, no es menos cierto que Envíos y Documentos ha incurrido en mora de más de noventa (90) días por los servicios prestados, lo que a todas luces evidencia que se encuentra en causal de terminación del contrato, tal como lo dispone el numeral 5º de la cláusula novena del referido contrato.

“Por lo tanto, esta vicepresidencia determina dar por terminado el contrato de expendio ejecutivo suscrito con la Administración Postal Nacional (hoy en liquidación) subrogado a Servicios Postales Nacionales S.A.(45) (se destaca).

— El 10 de septiembre de 2008, a través de oficio VCC/02739, la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo (vicepresidenta comercial de Servicios Postales Nacionales) le comunicó al representante legal de la sociedad Envíos y Documentos lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

“Dando alcance al oficio VCC/0002558 del 21 de agosto pasado y en atención al asunto de la referencia me permito manifestar que dada la terminación del contrato de expendio ejecutivo de correo 001 de 2005 suscrito con la Administración Postal Nacional —Adpostal— y subrogado a Servicios Postales Nacionales S.A., por vencimiento del plazo estipulado en la cláusula segunda, se suspende el servicio a partir del próximo 14 de septiembre inclusive”(46).

— El 9 de mayo de 2011, los representantes legales de Servicios Postales Nacionales y Envíos y Documentos S.A. celebraron un contrato de transacción, cuyo objeto consistió en “a fin de terminar extrajudicialmente y precaver la posible controversia entre las partes contratantes, en relación con las obligaciones pendientes por parte de Servicios Postales Nacionales S.A. con Envíos y Documentos S.A., derivadas de la terminación unilateral del contrato de expendio ejecutivo de correo 01 de 2005(47)-(48) (se destaca).

Pues bien, se observa que la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo, a través del oficio VCC/0002558 del 21 de agosto de 2008, entendió que acaeció el supuesto de hecho del numeral 5º de la cláusula novena del contrato de expendio ejecutivo de correo, que disponía:

9. Causales de cancelación de la licencia y terminación del contrato. Son causales de cancelación de la licencia de expendio ejecutivo y terminación del contrato 1. Por vencimiento del plazo estipulado; 2. Por mutuo acuerdo de las partes (…) 5.Por presentar mora de noventa (90) días de los servicios prestados (…)” (se destaca).

En virtud de la cláusula transcrita, las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, acordaron que la terminación del contrato, entre otros eventos, acaecía al presentarse mora de 90 días en cuanto a los servicios prestados, circunstancia que, en criterio de la aquí demandada, señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo (vicepresidenta comercial de Servicios Postales Nacionales), fue la que acaeció y, por tal razón, dio por terminado el respectivo negocio jurídico.

Dicha cláusula (concretamente en la causal 5ª), a juicio de la Sala, contiene una condición resolutoria expresa(49), porque las partes subordinaron la eficacia del negocio a un suceso futuro e incierto (presentarse mora de 90 días por los servicios prestados), cuya ocurrencia implica la destrucción del vínculo contractual. Según lo ha entendido la Sala, el acaecimiento de la condición resolutoria expresa comporta uno de los modos normales de terminación de los contratos(50).

No obstante, la efectiva configuración o no del supuesto de hecho consagrado en el numeral 5º de la cláusula novena del contrato no sirvió de fundamento a la actora respecto de la pretensión de repetición, por lo que el estudio en el sub lite debe enmarcarse dentro de las estrictas fronteras de la congruencia, lo cual, en el presente caso, implica estarse a lo consignado en la demanda interpuesta.

En ese sentido, en la demanda, concretamente, se reprochó la conducta de la mencionada señora —y en el recurso de apelación se insistió en ello—, porque “terminó unilateralmente” el contrato de expendio ejecutivo de correo, sin agotar el procedimiento previsto en su cláusula décimo quinta, pues, a juicio de la parte actora, debió conminar al contratista al cumplimiento de sus obligaciones, previo a proceder a la terminación del negocio.

La cláusula del contrato de expendio ejecutivo que —supuestamente— desconoció la aquí demandada establecía:

Décima quinta. Multas. En caso de mora en la entrega a Adpostal los envíos de correspondencia y otros objetos postales objeto del presente contrato, dentro del término pactado y en el lugar señalado, o de incumplimiento parcial de las obligaciones por parte del contratista, Adpostal podrá imponerle multas diarias sucesivas, equivalentes al dos mil (2 x 1.000) sin que estas excedan el diez por ciento (10%) del valor total del contrato y sin perjuicio de la declaratoria de caducidad, de las acciones penales, de indemnización de perjuicios por incumplimiento del contrato por parte del contratista y de las demás acciones que legal o contractualmente corresponda a Adpostal, la cual queda autorizada para pagarse con ellas el valor de las multas a que hubiere lugar” (se destaca).

Pues bien, de la redacción de la referida cláusula y a diferencia de lo alegado por la parte demandante, no se desprende que se hubiese fijado algún procedimiento previo para dar por terminado el contrato; en ella simplemente se acordó que en caso de mora o de incumplimiento de las obligaciones la entidad contratante estaba en la facultad, si a bien lo tenía, de imponerle multas al contratista.

Dicho de otro modo, en la citada cláusula no se estableció que la aplicación de una condición resolutoria expresa pactada, que terminaba automáticamente el contrato, exigía conminar previamente al contratista al cumplimiento de sus obligaciones a través de la imposición de multas.

En ese orden de ideas, no es posible predicar una culpa grave de la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo (vicepresidenta comercial de Servicios Postales Nacionales), por cuanto el contrato no le exigía conminar —a través de la imposición de multas— a Envíos y Documentos S.A. para hacer efectiva la condición resolutoria expresa pactada en ese negocio de expendio ejecutivo de correo, la cual implicaba, como se advirtió en precedencia, la terminación del contrato.

Lo expuesto con antelación impone señalar que no se configuraron las presunciones de culpa grave invocadas por la parte demandante, que fueron las siguientes:

“ART. 6º—Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.

1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

“(…).

3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable” (se destaca).

En suma, se destaca que la aquí demandada no desconoció ningún procedimiento previo para dar por terminado el referido contrato, por lo que no se configuró la presunción de culpa grave prevista en el numeral 1º de la Ley 678 de 2001, en tanto no hubo una violación de las reglas que regían el contrato para tales efectos.

En todo caso, aun cuando existiese el procedimiento para terminar el respectivo negocio, habría que señalar que al expediente no se allegó prueba que diera cuenta de dicha circunstancia y, en tal sentido, no podría suponerse que el demandado pretermitió dicho procedimiento, de manera que, se insiste, no habría lugar a concluir, en este caso, que se configuró la presunción de culpa grave invocada.

Adicionalmente, como la terminación del contrato no obedeció a una “terminación unilateral” propiamente dicha (la cual sí se manifiesta a través de acto administrativo), sino por el acaecimiento de la condición resolutoria expresa en los términos indicados, se descarta la configuración de la otra presunción de culpa grave invocada, esta es, la contemplada en el numeral 3º de la referida ley.

Por las razones expuestas, no resulta posible señalar que la señora Ana Cristina Ortiz Jaramillo obró con culpa grave al dar por terminado el contrato de expendio ejecutivo de correo, principalmente porque ni siquiera —vale la pena reiterar— se configuraron las presunciones invocadas, situación que impone confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

6. Condena en costas.

En vista de que no se observa temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo estatuido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 11 diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

(1) Folios 108-121, cuaderno del Consejo de Estado.

(2) Fol. 15, cdno. ppal.

(3) Fols. 36-38, cdno. ppal.

(4) Fol. 38, cdno. ppal.

(5) Fol. 90, cdno. ppal.

(6) Fols. 91-92, cdno. ppal.

(7) El auto por el cual se corrió traslado para alegar de conclusión obra en el folio 98 del cuaderno principal.

(8) Fols. 99-106, cdno ppal.

(9) Fol. 130, cdno. Consejo de Estado.

(10) Fols. 137-141, cdno. Consejo de Estado.

(11) Auto proferido el 6 de junio de 2014. Fol. 143, cdno. Consejo de Estado.

(12) Fols. 145-151, cdno. Consejo de Estado.

(13) Fols. 152-157, cdno. Consejo de Estado.

(14) “ART. 2º—Acción de repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial”.

(15) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de noviembre de 2007, exp. 30.327, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.

(16) Original de la cita: Ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 131 de 1999 - Senado. Publicado en la Gaceta del Congreso 14 del 10 de febrero de 2000, pp. 9 a 19.

(17) “ART. 2469.—Definición de la transacción. La transacción es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual.
No es transacción el acto que sólo consiste en la renuncia de un derecho que no se disputa”.

(18) Auto del 11 de diciembre de 2007, exp. 2007-00433 (C), M.P. Mauricio Torres Cuervo.

(19) El artículo 340 del Código de Procedimiento Civil establece: “En cualquier estado del proceso podrán las partes transigir la litis. También podrán transigir las diferencias que surjan con ocasión del cumplimiento de la sentencia. Para que la transacción produzca efectos procesales, deberá presentarse solicitud escrita por quienes la hayan celebrado, tal como se dispone para la demanda, dirigida al juez o tribunal que conozca del proceso o de la respectiva actuación posterior a éste (…) El juez aceptará la transacción que se ajuste a las prescripciones sustanciales y declarará terminado el proceso (…)”.

(20) Auto de 18 de agosto de 2009, exp. 11001-03-15-000-2008-00422-00(C), M.P. Héctor Romero Díaz; criterio reiterado por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado: i) sentencia del 16 de julio de 2015, exp. 27.561, M.P. Hernán Andrade Rincón (e) y ii) sentencia del 24 de febrero de 2016, exp. 41.310.

(21) “ART. 132.—Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos (…) 10. De las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia”.

(22) El salario mínimo legal mensual vigente para el año 2012 era de $ 566.700.

(23) La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-832 de 2001, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 136.9 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido que “(…) [e]l término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo”. Igualmente, como el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 reiteró el contenido normativo del artículo 136.9 del Código Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-394 de 2002, precisó que lo señalado en la providencia C-832 de 2001, le resultaba aplicable a la anterior disposición normativa, por cuanto se trataba del mismo contenido material.

(24) Al respecto, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha discurrido de la siguiente manera: “En vista de todo lo anterior, se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es el pago de la suma a que se condenó, o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sin que se haya realizado el pago de tal suma, como el momento para que empiece a correr el término para ejercer la acción” (Sent. ago. 10/2016, exp. 37.265).

(25) En la cláusula tercera del contrato de transacción se lee: “plazo y fecha de pago: Servicios Postales Nacionales S.A. se obliga a pagar el total del valor liquidado en la cláusula anterior, en un pago único a efectuarse dentro de los quince días hábiles siguientes al perfeccionamiento del presente contrato (…)”.

(26) Se reiteran en este acápite las consideraciones expuestas por la Sala en sentencia fechada el 16 de julio de 2008, exp. 29.291, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, entre muchas otras providencias.

(27) Artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

(28) Original de la cita: Cfr. HINESTROSA, FERNANDO, Tratado de las obligaciones, Universidad Externado de Colombia, 3ª edición, marzo de 2007, pp. 735 y ss.

(29) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, exp. 28.281, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(30) Original de la cita: El artículo 2469 del Código Civil define la transacción como una forma “en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual” y, el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil señala que “es una forma de terminación anormal del proceso”.

(31) Original de la cita: El artículo 7º de la Ley 678 de 2001 le atribuyó la competencia a la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los procesos de acción de repetición y señala además la norma: “(…). Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto del Estado, será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto”.

(32) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de noviembre de 2007, exp. 30.327, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.

(33) Fol. 22, cdno. pbas.

(34) Fol. 23, cdno. pbas.

(35) Fol. 15, cdno. pbas.

(36) “2. Prestaciones económicas recíprocas. Mediante el presente contrato las prestaciones recíprocas de las partes consisten por parte de Servicios Postales Nacionales S.A., en reconocer y pagar las sumas correspondientes declaradas y consideradas por Envíos y Documentos S.A. en la solicitud de transacción, como la única que existe a su favor; y por parte de este, en renunciar en forma categórica a toda reclamación posterior y aceptar como definitivo único pago el que se le promete siempre que Servicios Postales Nacionales S.A. cumpla rigurosamente lo transigido, en las oportunidades acordadas y a renunciar de una vez por todas a intentar por cualquier vía, toda reclamación posterior con el mismo objeto. Por lo anterior, Servicios Postales Nacionales S.A. reconoce y ordena pagar a favor de Envíos y Documentos S.A. la suma única de trescientos cincuenta millones de pesos m/cte. ($ 350.000.000) y Envíos y Documentos S.A. reconoce el valor de ciento noventa y dos millones seiscientos ochenta y tres mil ciento veintidós pesos m/cte. ($ 192.683.122), que se encuentran incluidos dentro de la negociación, por concepto de las siete (7) facturas de venta expedidas por concepto de prestación de servicio de correo durante el 2008 de conformidad con lo estipulado en el contrato de expendio ejecutivo de correo 01 de 2005”.

(37) Al respecto, en los antecedentes del contrato de transacción celebrado entre Servicios Postales Nacionales y Envíos y Documentos S.A. se lee (fl. 13, cdno. pbas.): “Dichos títulos valores [se refiere a la facturas] fueron presentados para su pago ante la empresa Envíos y Documentos S.A., en las fechas señaladas conforme a lo establecido en la cláusula sexta del contrato suscrito entre Adpostal y Envíos y Documentos S.A. y que dispone: ‘el contratista se obliga para con Adpostal a cancelar los servicios postales dentro de un plazo máximo de noventa (90) días, una vez presentada la factura, sin que hasta el momento se haya efectuado el pago” (se destaca).

(38) En el contrato de transacción se lee (fl. 11, cdno. pbas.): “Servicios Postales Nacionales S.A., sociedad pública vinculada al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, autorizada su creación mediante Decreto 4310 del 25 de noviembre de 2005 (…)”. Igualmente, consultada la página web de Servicios Postales Nacionales, en cuanto a su naturaleza jurídica, se encuentra lo siguiente: “es una sociedad pública, vinculada al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, creada bajo la forma de sociedad anónima. La sociedad tiene autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal. Su organización, funcionamiento y en general el régimen jurídico de los actos, contratos, servidores y las relaciones con terceros es el previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado conforme a lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, las cuales de acuerdo con los artículos 85, 86, y 93 de la Ley 489 de 1998, desarrollan sus actividades conforme a las reglas de derecho privado con las excepciones que consagre específicamente la ley”.

(39) Mediante Decreto 2853 de 2006 se suprimió Adpostal y se ordenó su liquidación. Más adelante, a través de Decreto 2854 de 2006, el Presidente de la República y el Ministerio de Comunicaciones determinaron que las actividades relacionadas con la prestación de los servicios postales quedarían a cargo de Servicios Postales Nacionales S.A. Posteriormente, por acta del 1º de septiembre de 2006, suscrita entre Adpostal en liquidación y Servicios Postales Nacionales S.A. se formalizó la subrogación de los contratos y convenios vigentes, entre ellos, el celebrado con la sociedad Envíos y Documentos S.A. (fl. 8, cdno. pbas.).

(40) Criterio reiterado por esta misma Subsección, a través de sentencia del 7 de agosto de 2017, exp. 42.777.

(41) Original de la cita: El inciso 4º del artículo 29 Constitucional señala:
“Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”.

(42) Original de la cita: ROCHA, Alvira, Antonio, op. cit., p. 558.

(43) Cuyo objeto consistió, según se lee en la cláusula primera del contrato, en que “el Contratista actuando en nombre propio de Adpostal comercializará a personas jurídicas o naturaleza en Colombia o en el exterior, en la forma, términos y condiciones establecidas entre las partes, los servicios postales en las modalidades de correo normas, certificado y encomiendas a nivel urbano, nacional e internacional, los servicios de mensajería especializada postexpress y EMS u en general todos los servicios que preste Adpostal de acuerdo con lo establecido en las normas postales y en el desarrollo de esta obligación efectuará la recolección, recepción y entrega a Adpostal de los envíos de correspondencia y otros objetos postales que impongan los clientes del Contratista”.

(44) Fols. 1-6, cdno. pbas., obra copia del referido contrato.

(45) Fols. 8-9, cdno. pbas.

(46) Fol. 10, cdno. pbas.

(47) A folios 11-21 del cuaderno de pruebas obra copia del mencionado contrato de transacción.

(48) “1. Objeto: En virtud del presente contrato, las partes de mutuo acuerdo transigen con plena capacidad y competencia para hacerlo y con los efectos jurídicos que la ley le atribuye a la transacción, a fin de terminar extrajudicialmente y precaver la posible controversia entre las partes contratantes, en relación con las obligaciones pendientes por parte de Servicios Postales Nacionales S.A. con Envíos y Documentos S.A., derivadas de la terminación unilateral del contrato de expendio ejecutivo de correo 01 de 2005”.

(49) La Sección Tercera de esta Corporación, apoyada en la doctrina, señaló que “la cláusula resolutoria expresa ‘presupone una cláusula pactada, el incumplimiento de una de las partes, y la declaración unilateral de la otra parte (…)’ ‘debe contener referencias específicas a obligaciones cuya infracción producirá la resolución’ y ‘para que la resolución de produzca, la cláusula y el incumplimiento deben ser proseguidos por la declaración del acreedor con la cual se perfecciona’” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 18 de julio de 2007, M.P. Ruth Stella Correa Palacio).

(50) “(…) entre los modos normales de terminación de los contratos de la administración, suelen y pueden incluirse las siguientes causales: a) Cumplimiento del objeto; b) Vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; c) Terminación o vencimiento del plazo extintivo convenido para la ejecución del objeto del contrato y d) Acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de octubre de 2012, exp. 22.220, M.P. Mauricio Fajardo Gómez).