Sentencia 2012-00809 de febrero 20 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad. 11001-03-15-000-2012-00809-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Porvenir Business INC.

Demandado: Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá y Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Bogotá, D.C., veinte de febrero de dos mil trece

Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte accionante, en contra de la sentencia del 6 de septiembre de 2012, por medio de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado denegó por improcedente la solicitud de tutela presentada por la sociedad Porvenir Business Inc.

I. Antecedentes

1. La solicitud y las pretensiones.

La sociedad Porvenir Business Inc., actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales estimó lesionados por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las decisiones proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la hoy actora contra la Superintendencia de Sociedades.

Por lo anterior, solicitó: I) se tutelen los derechos fundamentales invocados; II) se revoque el auto del 3 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y III) se ordene al tribunal que admita la demanda, toda vez que se cumplió el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial.

2. Los hechos.

La parte actora expone como fundamento de su solicitud, los hechos que se resumen a continuación:

Indica la apoderada de la sociedad accionante que la Superintendencia de Sociedades profirió la Resolución 230-007752 del 3 de diciembre de 2009 mediante la cual impone multa a cargo de la sociedad Porvenir Business Inc., por no haber solicitado el registro de las operaciones de inversión extranjera en Colombia, en la modalidad de compra de bien inmueble.

Contra el anterior acto administrativo, la sociedad presentó recurso de reposición dentro del término legalmente establecido, el cual fue resuelto mediante Resolución 230-011006 del 16 de noviembre de 2010, en la que se confirmó lo dispuesto en la resolución recurrida.

Teniendo en cuenta lo anterior, la sociedad Porvenir presentó demanda de nulidad y restablecimiento el 11 de abril de 2011, la cual correspondió por reparto al Juzgado 40 Administrativo de Bogotá, quien mediante providencia del 22 de junio de 2011 ordenó remitir el expediente por competencia a los juzgados 1º al 6º administrativos de Bogotá.

Posteriormente, el 14 de julio de 2011, la demanda fue asignada al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá para su conocimiento, quien mediante auto del 25 de julio de 2011 resolvió rechazar la demanda por no haberse agotado previamente el requisito de procedibilidad para acceder a la administración de justicia, correspondiente a la conciliación.

Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación dentro del término legal, siendo así que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A dispuso su admisión.

Señala la apoderada, que el 29 de julio de 2011, antes de que operara la firmeza del auto de rechazo de la demanda, la sociedad Porvenir Business Inc. presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, la cual se celebró el 28 de septiembre de 2011, sin que se lograra ningún acuerdo conciliatorio.

Afirma la parte actora, que no obstante lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 3 de noviembre de 2011, es decir, con posterioridad a la celebración de la audiencia, confirmó el auto proferido por el juez de primera instancia, bajo el argumento de que se debía agotar el requisito de procedibilidad previamente a la presentación de la demanda.

A juicio de la parte actora, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulnera sus derechos fundamentales al no valorar las pruebas aportadas, al no tener en cuenta el cumplimiento del requisito de procedibilidad, toda vez que la audiencia se llevó a cabo antes de que se encontrara ejecutoriada la providencia que rechazó la demanda.

Adiciona que la providencia dictada en segunda instancia desconoce el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, según el cual durante el trámite de apelación del auto que rechaza la demanda se puede surtir la conciliación, con lo que se subsana el requisito de procedibilidad.

3. Trámite en primera instancia.

Mediante providencia del 22 de mayo de 2012, la Sección Primera del Consejo de Estado ordenó la notificación a la parte accionada y a los terceros interesados del auto admisorio de la demanda de tutela (fls. 74-75).

Surtidas las comunicaciones de rigor, el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá (fls. 81-84), afirma que en el presente caso no es verdad que se haya vulnerado algún derecho fundamental a la parte actora, toda vez que el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, exige que en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se agote antes de acudir a la jurisdicción, la conciliación prejudicial.

Indica también que en la providencia dictada por dicho despacho no se incurrió en defecto fáctico por errores e indebida valoración de los documentos aportados para demostrar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad.

Por otra parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A (fls. 85-92), manifiesta que de acuerdo al contenido del artículo 36 de la Ley 640 de 2001 el no cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial conlleva al rechazo de plano de la demanda, por lo que al momento en que se presenta el libelo inicial ante la secretaría de la respectiva corporación judicial, debe contar ya con el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para que el juez decida sobre la admisión de la demanda.

Afirma que no es procedente que se pretenda alegar un error en la decisión judicial, cuando al momento de decidir el asunto no se aportaron los documentos necesarios para acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad.

Señala que en el caso bajo estudio no es posible disponer la admisión de la demanda, toda vez que no se cumplió con el requisito de la conciliación prejudicial dentro del término oportuno, por lo que solicita se niegan las pretensiones de la demanda.

Finalmente, la Superintendencia de Sociedades (fls 101-104), solicita se nieguen por improcedente las pretensiones de la demanda, toda vez que el rechazo de la demanda es la consecuencia legalmente establecida ante la omisión de la parte demandante de no agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.

Manifiesta que las autoridades judiciales accionadas no obraron contrario a derecho, sino que dieron cumplimiento al trámite legalmente establecido, para lo cual verificaron si se había agotado el requisito previsto en la Ley 1285 de 2009.

4. La providencia impugnada.

Mediante sentencia del 6 de septiembre de 2012, la Sección Primera del Consejo de Estado denegó por improcedente la acción de tutela presentada por la sociedad Porvenir Business Inc. contra la Superintendencia de Sociedades, por las siguientes razones (58 a 63 vto.):

Estudió el a quo en primer lugar, el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, concluyendo que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1285 de 2009, debe verificarse en este tipo de acciones el cumplimiento de este requisito antes de admitirse la demanda.

Igualmente, indicó que se entiende que se cumplió con dicho requisito cuando se efectúe audiencia sin que se logre el acuerdo o cuando vencido el término de 3 meses, contados a partir de la presentación de la solicitud, no se ha podido realizar la audiencia por cualquier causa, ante lo cual se puede acudir ante la jurisdicción con el escrito contentivo de la solicitud de conciliación.

Por otro lado, analizó si es posible acreditar durante el trámite del recurso de apelación del auto que rechazó la demanda por no agotar el requisito de conciliación prejudicial, el cumplimiento de dicho requisito, ante lo cual consideró que no lo es, toda vez se debe realizar en su integridad, antes de presentar la demanda.

Igualmente, afirmó el juez de primera instancia, que aunque la parte accionante allega una providencia en la cual se entendió que el requisito de procedibilidad se entendía subsanado cuando se allegaba certificado de la realización de la audiencia fallida, con posterioridad a la presentación de la demanda; en dicho caso los supuestos de hecho eran diferentes, y además no se había expedido todavía el decreto que reglamentaba el mencionado requisito.

5. Impugnación.

Mediante escrito del 1º de noviembre de 2012 (fls. 140-148), la sociedad accionante manifiesta que impugna la sentencia antes descrita, manifestando lo siguiente:

Indica la apoderada de Porvenir Business Inc., que la providencia proferida por la sección primera de esta corporación desconoció la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que desconoció la jurisprudencia que se ha proferido sobre la materia por el Consejo de Estado, según la cual es posible subsanar este error antes de que quede en firme la providencia que rechaza la demanda.

Por otra parte, señala que el asunto sobre el cual versa la demanda interpuesta contra la Superintendencia de Sociedades no es conciliable, teniendo en cuenta que a su juicio se trata de conflictos de naturaleza tributaria, por lo que solicita se revoque la sentencia dictada por el a quo y en su lugar, se amparen los derechos fundamentales invocados.

II. Consideraciones de La Sala

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela.

Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede hacer uso de la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto solo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.

3. La acción de tutela contra decisiones judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la Sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, es el principio que inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la Sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, indicando que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (1) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y, (4) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido precisada y reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las cuales se encuentran las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.

En la referida Sentencia SU-1184 de 2001, la Corte Constitucional precisó el ámbito de la vía de hecho por defecto fáctico y señaló que la violación al debido proceso ha de ser grave porque el juez de tutela tiene el deber de respetar, en el mayor grado posible, la valoración que del material probatorio hace el juez natural.

De ahí que se fijaron las siguientes pautas para constituir el anterior defecto:

“cuando se omite la práctica o consideración de pruebas decisivas(1), las pruebas existentes se valoran de manera contra-evidente(2), se consideran pruebas inadmisibles(3) o cuando la valoración resulta abiertamente contraria a los postulados constitucionales. Empero, tal como lo sostuvo la corporación en la Sentencia T-025 de 2001(4), las pruebas omitidas o valoradas indebidamente, “deben tener la capacidad inequívoca de modificar el sentido del fallo”, de suerte que si las pruebas en cuestión no son determinantes para la decisión, al juez de tutela le está vedado entrar a analizar la valoración que de ellas hizo el juez”.

Y en la Sentencia SU -159 de 2002 se dijo:

“Finalmente, la Corte debe advertir, en concordancia con su propia jurisprudencia, que solo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”(5).

En otros de los apartes de la sentencia anterior, se efectúa la distinción entre el debido proceso de alcance constitucional del simplemente legal para referir que el primero de ellos comprende no solamente las garantías previstas en el artículo 29 de la Constitución Política sino agrupa todos los derechos constitucionales fundamentales:

“El constituyente no abordó todas las posibles violaciones al debido proceso, de carácter legal, si no solo aquellos elementos que forman parte del ámbito de protección constitucional”.

El ámbito del debido proceso constitucional acorde a la referida sentencia, comprende “las formalidades legales esenciales”. En ese sentido, se adujo que correspondía al juez constitucional examinar si a pesar de la irregularidad que presente una prueba, pueden subsistir otras con fundamento en las cuales pudo adoptarse la decisión; vale decir, siempre que no haya sido determinante para la misma, a la prueba irregular se le resta importancia.

Igualmente aplicando los estrictos términos del artículo 86 de la Constitución Política, es pertinente examinar la procedencia de la acción de tutela cuando aún existiendo medios de defensa judicial, aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La evolución jurisprudencial, condujo a proferir la Sentencia C-590/05, en la cual la Corte Constitucional resaltó el carácter sumamente excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de forma protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales. La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la anterior providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.

En otro aparte la mencionada decisión, precisó:

“...22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales...”.

En ese orden, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de establecer si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si la misma no alcanza a vulnerar tales derechos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional: lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (b) Que se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable: señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez: es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (d) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora: con fundamento en este presupuesto, se precisa que la irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad; la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. (e). Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible: indica la Corte que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. (f). Que no se trate de sentencias de tutela: lo anterior se justifica bajo el riguroso proceso de selección que hace la corporación.

Igualmente, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales, superando la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con la finalidad de resaltar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, indica los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga: (a) Defecto orgánico: que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia (b) Defecto procedimental absoluto: que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. (c) Defecto fáctico: que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. (d) Defecto material o sustantivo: como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. (e) Error inducido: que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. (f) Decisión sin motivación: que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. (g) Desconocimiento del precedente: según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. (h) Violación directa de la Constitución: procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional respecto de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, no porque considere que deba seguir estrictamente sus criterios interpretativos, sino por otras importantes razones:

La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de “cualquier autoridad pública” (C.P., art. 86) incluidos desde luego los jueces de la república de todas las jurisdicciones y rangos y sus respectivos órganos de cierre.

En segundo lugar, se trae a colación la jurisprudencia constitucional respecto de la tutela contra decisiones judiciales por cuanto muestra que ha sido la misma jurisdicción constitucional la que se ha encargado de destacar, que si bien la acción resulta procedente, ella es absolutamente excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico.

En tercer lugar porque la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

Finalmente es pertinente destacar, que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que había sostenido que la acción de tutela es improcedente para controvertir decisiones judiciales(6), rectificó su posición mediante la sentencia del 31 de julio de 2012(7), en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, observando los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia, parámetros que esta subsección con anterioridad al fallo antes señalado viene aplicando en los términos arriba expuestos(8).

4. Del acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial.

El artículo 228 de la Constitución Política consagra:

“La administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” (Negrita fuera de texto).

Como puede apreciarse, el principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial, está expresamente garantizando en el artículo 228 que consagra el derecho de acceso a la administración de justicia.

La incorporación de este principio en el referido artículo, busca garantizar que formalidades propias de los procesos judiciales, sean interpretadas y empleadas para la materialización de los derechos de los ciudadanos que acceden a la administración de justicia, y de ninguna forma como un obstáculo o impedimento para el ejercicio y protección de los mismos.

Sobre la importancia del referido principio en el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, vale la pena traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional:

“El acceso a la justicia, en consecuencia, no puede ser concebido como un derecho simplemente enunciativo o formal, sino que requiere que de él se predique en cada proceso su efectividad, con miras a asegurar la tutela judicial efectiva y los derechos materiales invocados por el actor. En la Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, esta Corporación señaló sobre ese aspecto que:

“El acceso a la administración de justicia implica, entonces, la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley. Sin embargo, la función en comento no se entiende concluida con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; por el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo, lo cual se logra cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley, el juez garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un libre convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso, proclama la vigencia y la realización de los derechos amenazados o vulnerados(9). Es dentro de este marco que la Corte Constitucional no ha vacilado en calificar el derecho al que hace alusión la norma que se revisa —que está contenido en los artículos 29 y 229 de la Carta Política— como uno de los derechos fundamentales(10), susceptible de protección jurídica inmediata a través de mecanismos como la acción de tutela prevista en el artículo 86 superior”.

Por consiguiente, el acceso a la justicia y los procedimientos que lo desarrollan, deben “cumplirse a partir de un criterio de interpretación sistemática, que obligue al operador a fijar su alcance consultando los principios, derechos y garantías que consagra la Constitución Política, los cuales, como es sabido, constituyen a su vez la base o punto de partida de todo el ordenamiento jurídico”(11).

En este punto resulta entonces relevante, la referencia consagrada en el artículo 228 de la Carta, sobre la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, en la medida en que la interpretación que se haga de las normas procesales que consolidan el acceso a la justicia, en virtud de este principio, debe entenderse “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley(12)”.(13) (Destacado fuera de texto).

Una aplicación práctica de este principio, en consideración al carácter fundamental de los derechos de defensa, acceso a la administración de justicia y revisión de las providencias judiciales, se da por ejemplo, cuando una de las partes inconforme con una decisión que es susceptible de revisión interpone contra la misma un recurso diferente al consagrado para dicha providencia. En principio podría afirmarse que el error del recurrente traería como consecuencia la firmeza de la decisión recurrida por la indebida interposición del medio de impugnación, más en consideración a la prevalencia del derecho sustancial, debe entenderse que el recurso interpuesto contra la decisión judicial es el que efectivamente procede contra la providencia impugnada(14).

5. Problema jurídico.

En el presente caso, le corresponde a la Sala resolver dos problemas jurídicos:

I) ¿Se vulneran los derechos fundamentales de Porvenir Business al rechazarse de plano la demanda sin otorgarse un término para subsanarla, ante el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial?

II) ¿Puede la demandante en el término de ejecutoria de la providencia que rechaza la demanda, acreditar el no agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación?

6. Análisis del caso concreto.

En síntesis, se plantea la vulneración de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad, con las decisiones adoptadas por el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al rechazar de plano la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por no agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación previo a la presentación de la acción.

Sobre la solicitud de tutela de los derechos fundamentales en el presente caso consideró la Sección Primera del Consejo de Estado que no había lugar a amparar los derechos invocados, toda vez que a su juicio la sociedad accionante debió agotar el requisito de procedibilidad antes de presentar la demanda, por lo que concluyó que en las providencias acusadas no se había incurrido en ninguna vía de hecho.

Teniendo en cuenta lo expuesto, debe revisarse en primer lugar, si la decisión adoptada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de rechazar de plano la demanda por no cumplir con el requisito de procedibilidad contemplado en la Ley 1285 de 2009 se encuentra ajustada a derecho, o si por el contrario vulnera algún derecho fundamental de Porvenir Business Inc.

Ahora bien, encuentra la Sala que en aras de resolver el caso planteado y establecer si con la decisión de rechazar de plano la demanda por no cumplirse con el requisito de la conciliación prejudicial previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, se transgredieron los derechos constitucionales invocados por la parte actora, es pertinente transcribir algunas normas y efectuar ciertas precisiones:

I. El artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, dispone:

“ART. 143.—Inadmision y rechazo de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción.

No obstante, si la demanda se presenta dentro del término de caducidad, el ponente, por auto susceptible de reposición, expondrá los defectos simplemente formales para que el demandante los corrija en un plazo de cinco (5) días. Si así no lo hiciera, se rechazará la demanda.

Se rechazará de plano la demanda cuando haya caducado la acción.

En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión.

Contra el auto que rechace la demanda procederá el recurso de apelación cuando el auto sea dictado por el juez o por la sala, sección o subsección del tribunal en primera instancia o, el de súplica cuando sea dictado por el ponente en asuntos de única instancia.

Contra el auto admisorio solo procederá recurso de reposición, pero si resuelve sobre suspensión provisional procederá el de apelación, cuando el auto sea dictado por el juez o por la sala, sección o subsección del tribunal en primera instancia o, el de reposición, cuando sea dictado por la Sala, Sección o Subsección del Tribunal o del Consejo de Estado en única instancia.

Los recursos podrán fundarse también en las causales de que trata el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil”.

II. De acuerdo con la norma precitada las causales de rechazo de la demanda se dan cuando: 1) Habiéndose otorgado el término de 5 días para corregir los defectos formales, el demandante no lo hace; y 2) Cuando la acción haya caducado, evento en el cual el juez rechazará de plano la demanda.

III. Quiere decir entonces, que las causales de rechazo de la demanda son taxativas, y por tanto, la interpretación que realice el juez de conocimiento debe ser restrictiva en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política.

En el caso concreto observa la Sala que las autoridades judiciales accionadas al proferir las decisiones del 25 de julio de 2011 y 3 de noviembre de 2011, concluyeron que debía rechazarse la demanda por no haberse cumplido el requisito de procedibilidad de la conciliación previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009.

A juicio de la Sala, el juez de lo contencioso como garante del derecho de acceso a la administración de justicia, al momento de estudiar la admisibilidad de la demanda y de verificar si quien acciona ha cumplido con el requisito de procedibilidad consagrado en la Ley 1285 de 2009, advierte que no se ha acreditado este requisito por el interesado, debe con fundamento en el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo conceder el término de 5 días para que subsane la demanda y allegue los documentos que acrediten dicha exigencia.

Es por lo anterior, que considera la Sala, que si bien las providencias proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca argumentan el rechazo, dicho fundamento resulta inválido, toda vez que afirman que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 640 de 2001, se debe rechazar de plano la demanda al no acreditar el mencionado requisito. Sin embargo, como en el presente caso, las causales de rechazo se encuentran expresamente contempladas en el Código Contencioso Administrativo como ya se indicó en párrafos anteriores, no es posible extender las disposiciones generales contempladas en la Ley 640 de 2001, pues con ello se ignorarían las garantías fijadas por el legislador para que toda persona pueda acceder a la administración de justicia.

Corolario de lo expuesto, se tiene que en los autos proferidos el 25 de julio de 2011 y el 3 de noviembre de 2011 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, se incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que se rechazó de plano la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la sociedad Porvenir Business Inc., cuando en realidad debió inadmitirse la misma para otorgar un término de 5 días, con el fin de que la parte demandante acreditara el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la acción de conformidad con el término previsto en el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo. Teniendo en cuenta lo expuesto, la respuesta al primer problema jurídico es afirmativa.

Ahora bien, en cuanto al segundo planteamiento relacionado con la posibilidad de acreditar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial antes de que adquiera firmeza el auto que rechazó la demanda, considera la Sala que pese a que la interpretación realizada por las autoridades accionadas no es arbitraria, pues tanto el juzgado como el tribunal realizan un análisis exegético de la norma que regula dicho requisito; la decisión no se ajusta al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el material.

La anterior afirmación se realiza teniendo en cuenta que aunque al momento de presentación de la demanda la sociedad Porvenir Business no había agotado el requisito de conciliación prejudicial, acreditó el cumplimiento de este requisito antes de que cobrara firmeza el auto que rechazó la demanda, pues no se había resuelto el recurso de apelación presentado contra dicha providencia.

En este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, así:

“(...) reiterando la posición sostenida por esta Sala de Decisión, el requisito aludido debe entenderse subsanado, en tanto fue acreditada la ocurrencia de la audiencia de conciliación fallida entre las partes en contienda en el juicio ordinario, durante su trámite, como consta en el acta leíble a folio 50 del expediente, según la cual la audiencia se celebró ante la procuraduría 30 judicial II para asuntos administrativos, el 22 de mayo de 2009.

En otras palabras, como el requisito que echa de menos el juez de la causa fue subsanado antes de finalizar la actuación judicial, en tanto esta se presentó al despacho incluso durante el término de ejecutoria del auto que rechazó la demanda, según lo reconoce el propio juez, es posible continuar el proceso por haber fallido el intento conciliatorio.

En ese orden de ideas, impedir al demandante acceder al aparato jurisdiccional por la inexistencia de un requisito que actualmente se encuentra acreditado, no cumple con el mandato superior de la prevalencia del derecho sustancial frente al material(15), que no es otra cosa que la adecuación e interpretación de la norma procesal con miras a la efectividad de los derechos sustanciales de los administrados. Jurisprudencialmente se ha indicado que tal interpretación debe efectuarse “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”(16).”(17).

Visto lo anterior, considera la Sala que tampoco es de recibo el argumento expuesto por el a quo, ya que aunque la situación fáctica en el precedente citado varía en relación con el presente caso, el análisis realizado por la Sala sobre la posibilidad de subsanar el cumplimiento del requisito de procedibilidad resulta aplicable para el caso bajo estudio, pues su fundamento recae en la aplicación de los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre el material y al acceso a la administración de justicia.

De acuerdo a lo expuesto, se revocará la sentencia proferida por la sección primera del Consejo de Estado, objeto de impugnación; y en su lugar, se concederá el amparo del derecho al acceso a la administración de justicia solicitado por la sociedad Porvenir Business Inc., a través de apoderada judicial. En consecuencia, se dejará sin efectos la actuación surtida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la hoy accionante contra la Superintendencia de Sociedades, a partir del auto de 25 de julio de 2011, inclusive, dictado por el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá, mediante el cual se rechazó de plano la demanda; y se ordenará al mencionado despacho que estudie la admisibilidad de la demanda teniendo en cuenta lo hasta aquí expuesto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2012 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se denegó por improcedente el amparo solicitado. En su lugar se dispone:

TUTÉLASE el derecho a la administración de justicia invocado por la sociedad Porvenir Business Inc., mediante apoderada judicial, por las razones indicadas en la parte motiva de esta providencia.

2. DÉJASE sin efectos las actuaciones surtidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Porvenir Business Inc. contra la Superintendencia de Sociedades dentro del expediente con radicación 2011-00115-00, a partir del auto de 25 de julio de 2011, inclusive, dictado por el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá.

3. ORDÉNASE al Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá, estudiar nuevamente la admisibilidad de la demanda, dentro del término de 5 días contados a partir de la notificación de la presente providencia, teniendo en cuenta las consideraciones realizadas en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese en legal forma a las partes.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al tribunal de origen.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Magistrados: Gerardo Arenas Monsalve—Bertha Lucía Ramírez de Páez—Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(1) Sobre el particular ver, entre otras, sentencias SU-477 de 1997, T-329 de 1996. Sobre la omisión de práctica de pruebas decisivas ver sentencias T-488 de 1999, T-452 de 1998, T-393 de 1994, entre otras

(2) Sobre el particular ver, entre otras, la Sentencia T-452 de 1998:

“En relación con la valoración que hacen los jueces de la pruebas dentro de un proceso, la posible configuración de una vía de hecho en la misma requiere de un comportamiento del funcionario que la adelanta, claramente irregular, en donde se impone su voluntad, en contravía de lo que puede arrojar objetivamente el cuaderno de pruebas allegado o solicitado para su práctica...”.

(3) El artículo 29 de la Carta dispone que “[E]s nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. En la Sentencia T-008 de 1998 la Corte señaló al respecto:

“Esta Sala no puede menos que indicar que solo en aquellos casos en los cuales la prueba nula de pleno derecho constituya la única muestra de culpabilidad del condenado, sin la cual necesariamente habría de variar el juicio del fallador, procedería la tutela contra la decisión judicial que la tuvo en cuenta, siempre y cuando se cumplan, por supuesto, los restantes requisitos de procedibilidad de la acción”.

(4) M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En similar sentido T-329 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(5) Cfr. Sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(6) Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 Ene. 1992, r AC – 009, Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 Ene. 1992, r AC – 016, Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 Feb. 1992, r AC – 015, Luis Eduardo Jaramillo]. 4) 27 Ene. 1993, r AC-429, Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 Jun. 2004, e 2000-10203-01, Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 Nov. 2004. e 2004-0270-01, Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 Jun. 2006, e 2004-03194-01, Ligia López Díaz. 8) 16 Dic. 2009, e 2009-00089-01, Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

(7) Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. C.P. María Elizabeth García González.

(8) Entre otras, de esta Subsección pueden consultarse la siguiente providencias: 1) 28 Ago. 2008, e 2008-00779-00, Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 Oct. 2009, e 2009-00888-00, Victor Hernando Alvarado Ardila. 3), 22 Oct. 2009, e 2009-00889-00, Victor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 Feb. 2010, e 2009-01268-00, Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 Feb. 2010, e 2009-01082-01, Victor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 May. 2010, e 2010-00293-00, Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 Jun. 2011, e 2010-00540-00, Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 Nov. 2011, e 2011-01218-00, Victor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 Feb. 2012, e 2011-01581-00, Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 Feb. 2012, e 2011-01741-00, Victor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 Mar. 2012, e 2012-00250-00, Gerardo Arenas Monsalve.

(9) Corte Constitucional. Sentencia T-173 de 1993. M. P. José Gregorio Hernández Galindo.)

(10) Corte Constitucional. Sentencias T-006/92, T-597/92, T-348/93, T-236/93, T-275/93 y T-004/95, entre otras.

(11) Corte Constitucional, Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(12) Ibídem.

(13) Corte Constitucional, Sentencia C-183 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(14) Sobre el particular pueden apreciarse, el auto del siete (07) de diciembre de dos mil cinco (2005), de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Expediente: 25000-23-26-000-2004-01569-01(29692), y el auto del treinta (30) de enero de dos mil ocho (2008), de la misma Sección, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente número20001-23-31-000-2006-01335-01(34328).

(15) Artículo 228 de la Constitución Política: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (...)” [Resaltado fuera de texto].

(16) Corte Constitucional. Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(17) Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 6 de abril de 2010. Radicado: 05001-23-31-000-2010-00002-01. M.P.: Luis Rafael Vergara Quintero.