Sentencia 2012-00942 de febrero 28 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 11001-03-15-000-2012-00942-01

Magistrado Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP

Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío

Sentencia de segunda instancia

Bogotá, 28 de febrero de 2013

La Sala decide la impugnación interpuesta por la apoderada judicial de la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP contra la sentencia del 15 de agosto de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la tutela.

Antecedentes

1. Pretensiones.

La Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, toda vez que consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

“PRIMERA: Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia de la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP, persona jurídica representada legalmente por su gerente general ingeniero César Augusto Velasco, lesionados, vulnerados y desconocidos por el Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío al proferir sentencia de segunda instancia el 7 de diciembre de 2011 y complementada mediante sentencia del 12 de abril de 2012, dentro de la acción de grupo radicada al 63001-3331-003-2010-00046-02.

SEGUNDA: DEJAR sin efecto la sentencia de segunda instancia calendada el 7 de diciembre de 2011 y complementada mediante sentencia del 12 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío dentro de la Acción de Grupo con radicación 63001-3331-003-2010-00046-02, instaurada por el señor Adelino Hernández y otros contra la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP y el municipio de Génova (Quindío).

TERCERO: En consecuencia, se ordene al Tribunal Administrativo del Quindío proferir una nueva sentencia dentro de la acción de grupo con Radicación 63001-3331-003-2010-00046-02, teniendo en cuenta lo que se expondrá en este escrito, especialmente, la adecuada valoración del Acuerdo 14 del 16 de enero de 1963 y del Convenio Interadministrativo de 2003, que evidencia la facultad legal con que contaba la EDEQ S.A. ESP para efectuar la facturación y recaudo del tributo, respetando en todo caso la presunción de legalidad del acto administrativo y las causales de nulidad taxativas consagradas en el ordenamiento jurídico, así como el término de caducidad al momento de imponer la condena”.

2. Hechos.

De los hechos narrados en la demanda, son relevantes los siguientes:

Que la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP y el Municipio de Génova (Quindío) recaudaban, por medio de las facturas de energía eléctrica, el impuesto de alumbrado público. Que, hasta la entrada en vigencia del Acuerdo Municipal 12 del 23 de septiembre de 2010, dicho cobro fue realizado con fundamento en el Acuerdo Municipal 014 del 16 de enero de 1963.

Que los señores Adelino Hernández, Amparo Nieto Ospina, Ana Miriam Rojas Vanegas, Antonio José Chacón Serna, Beatriz Gaona Cruz, Beatriz Henao, Blanca Elvia Cubillos de Hernández, Blanca Liria Rivas Ruiz, Carmen Edith Castellanos Aroca, Carmen Elvia Rodríguez, Cenelia Castellanos Aroca, César Botero, Dolly del Socorro Duque Idárraga, Emma Duque García, Estella Ospina, Evelio Baquero, Ever Arturo Cruz Torres, Gilberto Pulgarín Betancourth, Gilma Gutiérrez, Héctor Rojas Díaz, Hernán Laguna Llanos, Hidaly Betancourth Palomino, Jony Julieny Álvarez Osorio, Jorge Miguel Coy, José Alberto Rendón, José Deiber Herrera Botero, José Elí Chacón Castellanos, José Isidro Mora Moncada, Julio César Castillo Calderón, Leonardo Trujillo Posada, Leticia Gutiérrez, Luis Alberto Henao, Luis Eduardo Gaona Delgadillo, Luz Fanny Trujillo Posada, Luz María Sánchez Guzmán, Luz Marina Moreno Salazar, María Alba Alarcón, María Aleyda Cano Rivera, María Aura Castaño Urrea, María de la Cruz Quiroga, María Edilma González, María Gladys Clavijo, María Luisa Árias, María Teresa Jurado de Duque, Mercedes Beltrán González, Mercedes Mora, Narcisa Romero Suárez, Nélida Castellanos Aroca, Olga Liliana Rendón, Porfirio López, Rosa Alba Londoño Amézquita, Teresita de Jesús Narváez López, María Adelfa Gutiérrez Rey, Octavio Medina Jiménez y Rosalba Roa Morales promovieron acción de grupo contra la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP y el municipio de Génova (Quindío), pues estimaron que, en concreto, el cobro del impuesto de alumbrado público carecía de fundamento legal.

Que el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, en sentencia del 17 de agosto de 2010, declaró probada la excepción de improcedencia de la acción de grupo, por cuanto no estaba debidamente integrado el grupo y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda.

Que los demandantes en el proceso de acción de grupo apelaron la decisión de primera instancia y el Tribunal Administrativo del Quindío, en providencia del 7 de diciembre de 2011, la revocó y, en su lugar, ordenó a la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP que reparara patrimonialmente a los demandantes. Que, además, estableció que dicha empresa podría reclamar al municipio de Génova los costos generados por la prestación del servicio de alumbrado público.

Que el apoderado judicial de la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP pidió que se adicionara la sentencia, pues, a su juicio, el tribunal demandado omitió pronunciarse frente a la legalidad del Acuerdo Municipal 014 del 16 de enero de 1963 y del convenio interadministrativo celebrado en el año 2003 para el recaudo del impuesto de alumbrado público(1).

Que, asimismo, los demandantes en el proceso de acción de grupo solicitaron la adición y aclaración de la sentencia, toda vez que, en su sentir, el tribunal olvidó: (i) calcular el pago de indemnizaciones individuales a los integrantes del grupo; (ii) ordenar la indexación de la condena, y (iii) regular los honorarios del abogado coordinador del grupo demandante.

Que el Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia complementaria del 12 de abril de 2012, accedió a la solicitud de regulación de honorarios del abogado coordinador, pero denegó las peticiones de adición y aclaración que presentó la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP

3. Cargos de vulneración.

La Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP estimó que la sentencia del 7 de diciembre de 2011 (y la complementaria de abr. 12/2012) vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

En primera medida, la sociedad demandante alegó que no hay otros medios de defensa idóneos y eficaces para controvertir la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío, pues se agotaron las instancias judiciales del proceso ordinario y si bien está en trámite una solicitud de revisión eventual, lo cierto es que se trataba de un mecanismo previsto para la unificación de la jurisprudencia, mas no para la protección de derechos fundamentales.

Seguidamente, indicó que la sentencia objeto de tutela estaba viciada por los siguientes defectos, que la sala resume así:

3.1. Del supuesto defecto fáctico.

Que el tribunal demandado desconoció arbitrariamente la existencia, la presunción de legalidad y la validez del Acuerdo 14 de 1963 del Concejo Municipal de Génova y del convenio interadministrativo de 2003.

Que, en efecto, injustificadamente el tribunal le quitó el valor probatorio al Acuerdo 14 de 1963, pues la decisión de “inexistencia” no contó con un análisis de las causales de nulidad que podrían afectarlo ni de las pruebas del proceso de acción de grupo.

Que tampoco se tuvo en cuenta el convenio interadministrativo celebrado en el año 2003 entre la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP y el municipio de Genova, mediante el que se contrató la prestación del servicio de alumbrado público y permitió el recaudo del impuesto en las facturas en las que se cobraba el servicio de energía eléctrica.

Que este error fue determinante, pues el cobro del impuesto de alumbrado público sí estaba sustentado en una norma existente: el Acuerdo 14 de 1963. Que, en consecuencia, el tribunal demandado estaba obligado a denegar las pretensiones de las demanda de acción de grupo.

3.2. Del presunto defecto sustantivo.

A juicio de la parte actora en la demanda de tutela, el defecto sustantivo se configuró porque no había ley que señalara que el cambio de circunscripción departamental generara la invalidez, la inexistencia, la nulidad o el decaimiento de los actos administrativos proferidos por el municipio de Génova. Que, en todo caso, la declaratoria de nulidad o ilegalidad de los actos administrativos debía atender a las causales previstas en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984 y que, por lo tanto, la “inexistencia” declarada por el tribunal carecía de fundamento legal y desconocía la presunción de legalidad que ampara ese tipo de actos jurídicos.

Que si bien la Ley 2ª de 1966 dispuso la creación del departamento del Quindío y determinó que del mismo haría parte el municipio de Génova, lo cierto es que esa norma no “estableció la insubsistencia de la normatividad administrativa vigente de los municipios que conformarían el nuevo departamento”.

Que si bien, al momento de la expedición de Acuerdo 14 de 1963, el municipio de Génova pertenecía al departamento de Caldas, lo cierto es que tal situación no era suficiente para declarar la “inexistencia” de la norma que permitía el cobro del impuesto de alumbrado público.

Que las actuaciones de la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP estuvieron fundamentadas en el Acuerdo 14 de 1963 del Concejo Municipal de Génova y en el convenio interadministrativo de 2003. Que, por lo tanto, el tribunal demandado incurrió en defecto sustantivo al declarar la ausencia de fundamento para el cobro del impuesto de alumbrado público y ordenar la devolución de los dineros recibidos por ese concepto.

Que, además, no podía olvidarse que la Ley 84 de 1915 facultó a los concejos municipales para crear el impuesto de alumbrado público y que, por lo tanto, no era necesario que existiera una ordenanza departamental que autorizara el ejercicio de la facultad impositiva expresada en el Acuerdo 14 de 1963 del Concejo Municipal de Génova.

3.3. Del presunto defecto procedimental absoluto.

Según la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP, la autoridad judicial demandada desconoció el principio de congruencia que debe observar la sentencia, pues los demandantes en la acción de grupo fundamentaron el supuesto daño antijurídico en la inexistencia de una ordenanza departamental que autorizara la creación y el cobro del impuesto de alumbrado público en el municipio de Génova. Mientras que el tribunal fundó la decisión en una supuesta inexistencia del Acuerdo Municipal 14 de 1963, que permitió el cobro en el municipio. Es decir, que el tribunal se salió del marco de la controversia fijado en la demanda y que, de este modo, desconoció el principio de congruencia previsto en el artículo 305 Código de Procedimiento Civil.

Que, además, el Tribunal Administrativo del Quindío no tuvo en cuenta la causa petendi de la demanda de acción de grupo, pues en ningún momento se controvirtió la legalidad, la firmeza o la ejecutividad del Acuerdo 14 de 1963.

Que el tribunal también incurrió en error al ordenar la devolución de lo pagado en los años 2004 a 2010, por concepto del impuesto de alumbrado público, pues los actores solo la solicitaron para los años 2004 a 2009. Que, además, no tuvo en cuenta que el término de caducidad de la acción de grupo es de 2 años y que, por lo tanto, debió limitar el reconocimiento de la indemnización a los 2 años anteriores a la interposición de la demanda.

Que, por último, la orden de devolución impartida en la sentencia atacada debió dirigirse al municipio de Génova, pues la sociedad actora simplemente cumplía funciones de recaudo del impuesto y prestación del servicio de alumbrado público.

3.4. De la aparente falta de motivación.

A juicio de la parte actora, para declarar la falta de fundamento legal del cobro del impuesto de alumbrado público era necesario analizar la legalidad del Acuerdo 14 de 1963, de conformidad con las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984. Empero, el tribunal no estudió la legalidad de dicho acuerdo. Es decir, que el tribunal demandado desconoció que la declaratoria de “inexistencia” del Acuerdo 14 de 1963 necesariamente debía contar previamente con la declaratoria de nulidad, ilegalidad o suspensión provisional de los efectos.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada.

4.1. Tribunal Administrativo del Quindío.

Los magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío, pese a que fueron notificados de la existencia de la tutela de la referencia, no se pronunciaron.

5. Intervención de terceros con interés.

5.1. Demandantes en el proceso de acción de grupo.

La apoderada judicial de algunos de los demandantes en el proceso de acción de grupo señaló que la tutela no tenía vocación de prosperidad. En resumen, adujo lo siguiente:

Que los argumentos expuestos por la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP son meras inconformidades que debió exponer oportunamente en el proceso ordinario, mas no por vía de la acción de tutela.

Que las razones que tuvo el tribunal demandado para condenar a la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP son claras, contundentes y precisas y que, por lo tanto, sería improcedente que el juez de tutela las estudiara nuevamente de fondo un asunto ya definido.

Que el municipio de Génova (cuando perteneció a Caldas) dejó de existir el 1º de julio de 1966 y que, en consecuencia, “desaparecieron también los actos administrativos proferidos por dicha entidad territorial”.

Que, por otra parte, la acción de grupo es de carácter indemnizatorio y no constituye un mecanismo de defensa para controvertir la legalidad de actos administrativos, como lo pretende hacer ver la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP

Que, por último, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP solicitó la revisión eventual de la providencia objeto de tutela y que, por ende, la tutela es improcedente porque existe otro medio de defensa.

6. La sentencia impugnada.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 15 de agosto de 2012, rechazó por improcedente la tutela, con fundamento en los siguientes argumentos:

Que el juez de tutela no puede pronunciarse frente al presunto desconocimiento de la legalidad y validez del Acuerdo 014 de 1963 y del convenio interadministrativo de 2003, que permitió el cobro del impuesto de alumbrado público en las facturas del servicio de energía eléctrica, pues esos fueron temas estudiados adecuadamente en el proceso de acción de grupo.

Que la demanda de tutela evidencia una abierta disconformidad frente al análisis efectuado por el tribunal demandado, lo que no puede enmarcarse como una vía de hecho.

Que la decisión objeto de tutela estuvo fundamentada en los elementos fácticos y jurídicos pertinentes. Que, además, en el trámite de la acción de grupo se cumplieron cabalmente todas las etapas procesales y que, por ende, la sociedad demandante pudo ejercer el derecho de contradicción.

Que la tutela no es el mecanismo de defensa previsto para cuestionar las valoraciones probatorias de los jueces ordinarios. Que el juez de tutela se limita a verificar la existencia de una irregularidad protuberante y que, de no encontrarla, como en este caso, procede a declarar improcedente la petición de amparo.

7. Impugnación.

El apoderado judicial de la sociedad demandante impugnó la sentencia del 15 de agosto de 2012 y pidió que fuera revocada para que, en su lugar, se concediera la tutela. En general, replicó los argumentos expuestos en la demanda y agregó:

Que si el tribunal demandado consideraba que el cobro del impuesto de alumbrado no tenía fundamento legal, debía, necesariamente, estudiar la legalidad del Acuerdo Municipal 14 del 12 de enero de 1963 y del convenio interadministrativo de 2003, pues eran los actos jurídicos que autorizaban el cobro y regulaban el recaudo en el municipio de Génova.

Que, contra lo dicho por el a quo, la tutela no se circunscribe a un simple descontento o inconformidad con la decisión del Tribunal Administrativo de Quindío, sino que pone en evidencia las vías de hecho en la que incurrió al no valorar el Acuerdo Municipal 14 de 1963 y el convenio interadministrativo de 2003, actos jurídicos que estaban vigente para la época en que se hacía el cobro del impuesto de alumbrado público en el municipio de Génova.

Consideraciones de la Sala

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales.

La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el mecanismo de defensa judicial ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

En principio, la Sala Plena de esta corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de 1992.

No obstante, en sentencia del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. Es decir, la Sala Plena admitió que la tutela procede de manera excepcional para controvertir providencias judiciales, siempre que exista violación flagrante de algún derecho fundamental(2).

Empero, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la Sentencia C-590 de 2005, así:

“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

(...).

b. Que se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(...).

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.

Esos son los requisitos procesales o de procedibilidad de la acción de tutela.

Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así:

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

h. Violación directa de la Constitución”.

Y esos defectos son los que autorizarían la concesión del amparo o de la tutela.

Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Caso concreto.

La Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP considera que el Tribunal Administrativo del Quindío, en la sentencia del 7 de diciembre de 2011, complementada mediante providencia del 12 de abril de 2012, desconoció los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

En los términos planteados en la demanda de tutela, corresponde a esta Sala determinar si es procedente estudiar de fondo los cargos de vulneración de los derechos fundamentales invocados por la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP No obstante, previamente, se procederá a verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, conforme con el test fijado por la Corte Constitucional.

— De la relevancia constitucional: es claro que la cuestión que aquí se discute tiene relevancia constitucional, toda vez que la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP alegó que el Tribunal Administrativo del Quindío desconoció los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, dos derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela.

— De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la decisión atacada fue proferida el 7 de diciembre de 2011 y complementada el 12 de abril de 2012, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 29 de mayo de 2012, esto es, cuando apenas había transcurrido un mes y 17 días.

— Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que la entidad demandante no cuenta con otro medio de defensa para controvertir la sentencia objeto de tutela, pues agotó los recursos disponibles en la acción de grupo. Conviene aclarar que la revisión eventual no siempre es el medio idóneo y eficaz de defensa para la protección de los derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues no fue creado para ese preciso efecto. En todo caso, la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP ejerció dicho recurso formuló, pero el Consejo de Estado, mediante providencia del 15 de noviembre de 2012(3), excluyó para revisión la sentencia objeto de tutela.

— Finalmente, es claro que la sentencia objeto de tutela no fue proferida en un proceso de tutela.

Así pues, están cumplidos los requisitos generales y, por ende, pasa la sala a estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

En concreto, la sociedad actora adujo que el tribunal demandado incurrió en:

(i) Defecto fáctico, pues no otorgó valor probatorio al Acuerdo 014 de 1963 del Concejo Municipal de Génova ni al convenio interadministrativo celebrado en el año 2003 entre dicho municipio y la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP

(ii) Defecto sustantivo, por cuanto desconoció la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos y porque asumió arbitrariamente que el cambio de departamento del Municipio de Génova (de Caldas a Quindío) originaba la inexistencia del Acuerdo 014 de 1963.

(iii)Defecto procedimental absoluto, por desconocimiento del principio de congruencia, pues se pronunció más allá de lo pedido por los demandantes en la acción de grupo.

(iv) Falta de motivación, por cuanto declaró probada la “inexistencia” del Acuerdo 014 de 1964, sin examinar la legalidad de dicho acuerdo, conforme con las causales previstas en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984.

Para efectos de establecer si está acreditado alguno de los defectos endilgados, la Sala transcribirá, in extenso, las consideraciones que expuso el tribunal demandado en la sentencia objeto de tutela:

“6.4.3. Del impuesto de alumbrado público en el municipio de Génova.

El municipio de Génova, ostenta autonomía fiscal fundada en los principios de autonomía y descentralización, para regular directamente los elementos de los tributos en su localidad.

Empero, de acuerdo a la historia administradora de dicho ente territorial, el municipio de Génova antes pertenecía al departamento de Caldas y no al departamento del Quindío, por lo que, el impuesto decretado mediante el Acuerdo Municipal 014 del 16 de enero del año 1963, con el cual, se gravó a cada propietario por el servicio de alumbrado público, sin perjuicio de lo que tuviera que pagar cada suscriptor por el servicio de alumbrado eléctrico a la empresa respectiva, no corresponde efectivamente al mismo ente territorial, hoy accionado, como municipio de Génova, Quindío, lo que en consecuencia, genera que la orden citada emanada del año 1963, no sirva como fundamento legal para que el Ente demandado, a través de convenios con la Empresa Prestadora del Servicio de Energía, hubiera realizado el cobro del impuesto de alumbrado público, del año 2004 al 2010 respectivamente, como acertadamente lo vislumbró la parte actora en este proceso.

6.4.3.1. El convenio interadministrativo suscrito entre el municipio de Génova y la Empresa de Energía del Quindío S.A., en función de la operación y suministro del servicio de alumbrado público, se celebró sin soporte legal.

Las constancias que se allegaron por la Secretaría de Hacienda del municipio de Génova, al expediente a (fls. 196 y ss c-3), mediante las cuales se expresa la inexistencia de convenios para cobrar el tributo del alumbrado público en el municipio de Génova, resultan irrelevantes, por cuanto, aparece dentro del plenario a (fl. 150 cdno. 2da ins), el convenio de alumbrado público suscrito entre la EDEQ S.A. ESP y el municipio de Génova, Q, a través de su alcalde, mediante el cual, se observa que el ente territorial ha suscrito varios convenios para continuar con la prestación del servicio, conforme a la Resolución CREG 046 de 1996, en cuanto al suministro de energía, operación, mantenimiento, facturación, recaudo y recuperación de cartera, sin autorización legal, pues para la fecha de suscripción de los convenios no existía acuerdo municipal que soportara legalmente tal actividad recaudadora del impuesto de alumbrado público en el municipio accionado.

Sin embargo, es necesario advertir, que no se puede decir como lo hizo el recurrente, que la Empresa de Energía del Quindío, ha recaudado en el tiempo, sin convenio alguno con el municipio demandado, lo relativo al cobro del impuesto de alumbrado público, en razón a que se demostró la existencia de los convenios con el ente territorial para ello, solo que el representante legal del municipio no tenía autorización del concejo municipal para proceder de esa manera.

En este orden de ideas, la corporación advierte, que al haberse realizado desembolsos por concepto de alumbrado público, sin soporte legal para ello, es menester que a los mismos se les haga por parte de la EDEQ S.A., las devoluciones de los pagos que estos, hicieron en el periodo comprendido entre el año 2004 y 2010 respectivamente, conforme se pruebe y en la forma que más adelante se establecerá.

6.4.3.2. El Concejo Municipal de Génova, a través de la expedición del Acuerdo Nº 12 del 23 de septiembre del 2010, estableció los elementos del impuesto de alumbrado público en su territorio y ordenó al municipio de Génova, pagar a la EDEQ S.A., la deuda que tiene de alumbrado público.

Es necesario resaltar que el Concejo Municipal de Génova, Q., para estas calendas cuenta con el Acuerdo mediante el cual ordena el pago por parte de los usuarios del impuesto del alumbrado público, por lo que, resulta menester ahondar al respecto así:

El Concejo Municipal referenciado, a través del Acuerdo 012, del 23 de septiembre del 2010, ‘... autoriza, legaliza y ajusta el cobro en el municipio de Génova del impuesto sobre el servicio de alumbrado público y se dictan normas sobre la materia’.

La corporación municipal de Génova, ordenó mediante acuerdo no solo el cobro de la tributación por alumbrado público, sino también que el municipio se responsabilizara del pago a la EDEQ S.A., del servicio de alumbrado público prestado con antelación a la expedición del acuerdo citado, veamos:

i. Acuerdo Municipal 012 del 23 de septiembre del año 2010, por medio del cual se establece los elementos del tributo de alumbrado público.

Por medio del Acuerdo Municipal 012, se establece los elementos del tributo de alumbrado público – contribución especial y se dictan disposiciones sobre la materia, como el recaudar la retención de la contribución mediante las empresas comercializadoras de energía eléctrica que facturen usuarios en el territorio del municipio; además, se le autoriza al alcalde del municipio no solo que haga los ajustes porcentuales y numéricos necesarios para determinar el total facturado que determina este acuerdo, sino que también desarrolle el proceso contractual del servicio de alumbrado público que garantice la modernización del sistema, el modelo financiero y los plazos que para ello correspondan, de igual forma, se autoriza el cobro que por el concepto de impuesto al alumbrado viene realizándose en el municipio accionado, a través de la factura de la EDEQ, ordenando se continúe cobrando, eso sí, advirtiendo que su monto se ajustará conforme al incremento del índice de precios al consumidor establecido legalmente por el DANE, conforme a los elementos definidos en el acuerdo, hasta que se desarrolle y agote el procedimiento de la Ley 1150 de 2007 .

ii. El municipio de Génova debe asumir el pago de la deuda que por concepto de alumbrado público adquirió con la EDEQ S.A., conforme lo ordenó el concejo municipal de la localidad, con el Acuerdo 12 del 23 de septiembre del 2010.

Se demostró el suministro del servicio de alumbrado público que prestó la EDEQ S.A., al Municipio de Génova, conforme a los testimonios de los señores Carlos Augusto Quintero Álvarez y Jorge Iván Robledo Martínez, funcionarios de la EDEQ S.A., y del señor Asdrúbal Palacio Echeverri, Secretario de Planeación Municipal de Génova, los cuales fueron recaudados en el trámite del proceso, y manifestaron que la Empresa de Energía del Quindío, ha prestado permanentemente su servicio de alumbrado público en el casco urbano del municipio de Génova, salvaguardando con ello, la seguridad pública de la comunidad, funciones que han consistido en la administración, operación y mantenimiento del sistema de alumbrado público, facturando así, el recaudo y la recuperación de cartera del tributo al alumbrado público que es propiedad de la empresa de energía.

De igual forma, se estableció la continua prestación del servicio por parte de la EDEQ S.A, en el municipio de Génova, cuando a la fecha de expedirse el último y actual acto administrativo (Ac. 12, sep. 2011), por medio del cual ‘se autoriza, legaliza y ajusta el cobro en el municipio de Génova del impuesto sobre el servicio de alumbrado público y se dictan normas sobre la materia’, el concejo municipal otorgó facultades a la alcaldía municipal accionada, para que negociara, arreglara, financiara y pagara los valores que por operación del servicio de alumbrado público de vigencias anteriores, el municipio le adeudaba a la Empresa de Energía del Quindío, EDEQ S.A. ESP.

En ese orden de ideas, el Concejo Municipal de Génova, ordenó al ejecutivo de la localidad, asumir en su totalidad la deuda contraída con la Empresa, sin que la misma, se aplicará al sistema tarifario Municipal que quedó planteado en el acuerdo citado.

6.4.4. El cobro sin soporte legal del impuesto de alumbrado público en el municipio de Génova, causó daño patrimonial a los particulares que instauraron la acción de grupo.

En el caso in examen, se demostró que la EDEQ S.A. ESP, realizó el cobro del impuesto de alumbrado público, a los demandantes en este proceso, sin soporte legal para ello, por lo que, mediante las facturas aportadas en el trámite de grupo, se probó el detrimento del patrimonio de cada uno de los particulares que incoaron la demanda en cuestión, habida cuenta de determinarse así, el daño causado.

Así las cosas, se ordenará la reparación que se alega por los demandantes, por lo que, se concederá lo peticionado al respecto por los aquí accionantes.

6.4.5. La Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP, debe liquidar y devolver los valores pagados a los usuarios del servicio de alumbrado público entre el año 2004 y 2010.

El tribunal advierte, que a pesar de que fue efectiva la prestación del servicio de alumbrado público que realizó la Empresa de Energía del Quindío en el municipio accionado, esta hizo recaudo del impuesto de alumbrado público, sin que para ello, existiera para la época (años 2004 – 2010), fundamento legal alguno, por cuanto, fue a través del Acuerdo 12, que el Concejo Municipal, declaró lo que el municipio de Génova le adeudaba en dinero de vigencias anteriores a la EDEQ por la prestación del servicio de alumbrado público, que como bien lo expresó la parte actora en el año 2010, no fue cobrado a los usuarios, al considerar la Empresa accionada sin soporte legal su recaudo, el cual, lo realizaba el operador (EDEQ) por ‘el servicio prestado de alumbrado público, con la aplicación de las tarifas iniciales (1989) y ajustadas al IPC de cada año...’.

Resulta menester reiterar, al respecto de lo probado dentro del plenario, que no se halló soporte legal para que se hiciera por parte de la EDEQ S.A. el cobro del impuesto del alumbrado público, servicio que prestó, autorizado por los lineamientos de un Convenio Administrativo, sin fundamento legal proveniente del concejo municipal de la localidad, que fuera suscrito con el ejecutivo del municipio de Génova, tal y como se demostró a través del acervo probatorio que se acercó a la actuación constitucional.

La corporación reitera, que al haber realizado los demandantes desembolsos por concepto de impuesto de alumbrado público, sin soporte legal para ello, resulta necesario que se les haga por parte de la EDEQ S.A., las liquidaciones y devoluciones de los pagos que estos, hicieron en el periodo comprendido entre el año 2004 y 2010 respectivamente, conforme se pruebe a la entidad con las facturas que para ello correspondan.

El dinero en cuestión, se les devolverá en su totalidad a los demandantes, a través de abonos a cobros futuros que por el mismo concepto se les realice como usuarios del servicio, siempre y cuando, estos hubieren pagado el impuesto de alumbrado público con antelación a la expedición del Acuerdo 12 del 23 de septiembre del 2010, a favor de la empresa, y en el caso, de que el accionante que antes sufragó el pago del impuesto de alumbrado público, como usuario o usuaria, ya no lo sea en el sistema, se le deberá hacer la devolución de su dinero en efectivo, una vez, pruebe los requisitos al respecto, como son, haber sido usuario o usuaria del servicio, y adjunto a ello, el haber pagado a la EDEQ S.A., por concepto de impuesto de alumbrado público en el Municipio de Génova, para los años relacionados así, (2004 – 2010 respectivamente) .

7. Conclusión.

Conforme a la prueba recaudada se estableció, que efectivamente se afectó el patrimonio de los accionantes en esta acción de grupo, por cuanto, la EDEQ S.A. ESP, cobró el impuesto de alumbrado público, a los usuarios residentes en el Municipio de Génova, Q., antes de la expedición del Acuerdo 12 del 23 de septiembre del año 2010, sin que existiera soporte legal para ello, por lo que, se ordenará, a la Empresa de Energía del Quindío S.A., les reparare patrimonialmente a los aquí demandantes, de acuerdo a lo establecido en las consideraciones de esta providencia, por cuanto, estos probaron la existencia del daño referido en la demanda”. (Negrilla de la Sala).

Mediante providencia del 12 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo del Quindío complementó dicha sentencia, en el sentido de ordenar la regulación de honorarios del abogado coordinador del grupo demandante. Por igual, denegó las peticiones de adición y aclaración que presentó la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP en las que se pidió que se pronunciara frente a la legalidad del Acuerdo 14 de 1963.

De acuerdo con los apartes transcritos, las siguientes fueron las conclusiones del tribunal demandado:

(i) Que el hecho de que el municipio de Génova(4) hubiera dejado de pertenecer a la jurisdicción de Caldas y pasara a Quindío originó la “inexistencia” del Acuerdo 014 de 1963 y que, por lo tanto, “no había fundamento legal” para que dicho municipio cobrara el impuesto de alumbrado público.

(ii) Que, siendo así, la “inexistencia” del Acuerdo 014 de 1963 generaba la falta de fundamento legal para celebrar el convenio interadministrativo de 2003(5). Que, por ende, la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP no podía cobrar el impuesto de alumbrado en las facturas del servicio de energía eléctrica.

(iii) Que había un daño antijurídico imputable al municipio de Génova y a la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP, pues (en los años 2004-2010) cobraron un impuesto sin contar con fundamento normativo.

(iv) Que, por ende, el municipio de Génova y la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP debían reparar a los afectados con el cobro injustificado de dicho impuesto.

Contra lo concluido en la sentencia, la Sala estima que no existe ninguna razón para que el Tribunal Administrativo del Quindío declarara la responsabilidad patrimonial de la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP y del municipio de Génova ni para que reconociera y ordenara el pago de los supuestos perjuicios causados a las personas que pagaron el impuesto de alumbrado público en los años 2004-2010. Veamos.

El cambio de pertenencia o circunscripción territorial, esto es, el cambio de un municipio de uno a otro departamento, no deroga ni invalida ni genera el decaimiento de los acuerdos municipales ni de las demás normas locales vigentes antes del cambio de circunscripción.

Dicho de otro modo: la anexión de un municipio a un nuevo departamento, como ocurrió en este caso, no deroga las normas municipales vigentes antes de la anexión ni invalida ni genera el decaimiento los actos jurídicos nacidos o proferidos mientras perteneció al otro departamento. A pesar del cambio de jurisdicción territorial, los actos jurídicos que se dictaron mientras pertenecía a la anterior jurisdicción pueden seguir produciendo plenos efectos jurídicos, hasta tanto no sean derogados por la autoridad que los expidió o sean suspendidos provisionalmente o anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En el sub lite, ocurre que, mediante la Ley 2ª de 1966, el Congreso de la República creó y organizó el departamento del Quindío. En lo que interesa, el artículo 2º dijo que el departamento del Quindío estaba integrado, entre otros, por el municipio de Génova, lo que implicó que, para efectos de la organización departamental, dicho municipio pasara de Caldas a Quindío. Empero, del texto de esa norma no se puede interpretar (ni por lo menos inferir) que los actos jurídicos que celebró o expidió el municipio de Génova hubieran perdido vigencia, por el solo cambio de circunscripción territorial.

Lo anterior significa que el Acuerdo Municipal 014 de 1963 del Concejo Municipal de Génova conservó vigencia, a pesar del cambio de jurisdicción. Dicho acuerdo, según la información que obra en el proceso de tutela, solo perdió vigencia, a raíz de la expedición del Acuerdo 012 del 23 de septiembre de 2010, que autorizó, legalizó y ajustó el cobro del impuesto en el municipio de Génova, Quindío.

Siendo así, el Acuerdo 14 de 1963 era la norma que permitía el cobro del impuesto de alumbrado en los años 2004-2009, que fue la época en la que, según los demandantes en la acción de grupo, se habría causado un supuesto perjuicio cuya indemnización pretendían, por haberse cobrado el impuesto sin autorización legal. El cobro y recaudo del impuesto estaba legalmente permitido.

Se insiste: la integración del municipio de Génova al Departamento del Quindío simplemente implicó una modificación administrativa y política que afectó el territorio de Caldas, en cuanto perdió un municipio, y el de Quindío, que lo ganó.

Justamente en ejercicio de la autonomía local, que el tribunal invocó pero para desconocerla, Génova, el municipio de Génova, por intermedio de sus autoridades municipales legítimas, estableció desde su creación una serie de reglas generales y otros actos particulares que son la historia oficial o la historia del Estado en esa circunscripción local. Sus actos, como el Acuerdo 14 de 1963, gozan de presunción de legalidad y eficacia, como todos los demás no anulados o derogados. El hecho de que la ley haya adscrito a Génova al otro departamento no pulveriza la autonomía que ostenta la municipalidad ni deroga su historia, compuesta por una importante lista de decisiones legítimas.

No es cierto, entonces, que el daño antijurídico se hubiere configurado por el aparente cobro ilegal del impuesto de alumbrado público. Si el cobro estaba permitido, esto es, si tenía respaldo normativo, ninguna responsabilidad patrimonial podía atribuirse al municipio de Génova y a la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP, por el cobro que se llevó a cabo en el periodo 2004-2010. Es decir, como no había daño no había perjuicio por indemnizar.

Es francamente absurdo que sea antijurídico el cobro de impuestos que legítimamente se establecieron en un municipio, ante el hecho de que se modifiquen los límites de uno o dos departamentos. Las normas municipales no dependen de la instancia departamental, pues la Nación, los departamentos y los municipios son tres niveles autónomos, pero coordinados.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar: (i) amparará el derecho a la tutela judicial efectiva del municipio de Génova y de la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP; (ii) declarará sin valor ni efectos las providencias del 7 de diciembre de 2011 y del 12 de abril de 2012 del Tribunal Administrativo del Quindío, proferidas en el proceso de acción de grupo Nº 63001333100320100004602, y (iii) ordenará al Tribunal Administrativo del Quindío que, en el término de 30 días, contado a partir de la notificación de esta providencia, profiera una sentencia de remplazo, en los términos aquí expuestos.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia impugnada. En su lugar, ampárase el derecho a la tutela judicial efectiva del municipio de Génova y de la Empresa de Energía del Quindío ESP En consecuencia:

2. Decláranse sin valor ni efectos las providencias del 7 de diciembre de 2011 y del 12 de abril de 2012 del Tribunal Administrativo del Quindío, proferidas en el proceso de acción de grupo Nº 63001333100320100004602.

3. Ordénase al Tribunal Administrativo del Quindío que, en el término de 30 días, contado a partir de la notificación de esta providencia, profiera una sentencia de remplazo, que observe lo expuesto en esta providencia.

4. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Magistrados: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Martha Teresa Briceño de Valencia—Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, aclara voto.

(1) Convenio interadministrativo celebrado entre la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP y el municipio de Génova (Quindío), que permitía el cobro del impuesto de alumbrado público en las facturas de cobro del servicio de energía eléctrica.

(2) Sin embargo, existe aún polémica en el seno de las secciones del Consejo de Estado sobre la tutela contra los llamados órganos de cierre.

(3) Información tomada del sistema de gestión judicial.

(4) La Ley 2 de 1966 creó el Departamento del Quindío y señaló que el municipio de Génova haría parte de dicho departamento. En consecuencia, el municipio de Génova dejó de integrar el departamento de Caldas.

(5) Suscrito entre la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP y el municipio de Génova y que permitía el cobro del impuesto de alumbrado público en las facturas del servicio de energía eléctrica.