Sentencia 2012-01064 de julio 4 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 11001031500020120106401

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Cruz María Quintero Villa

Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico - Subsección de Descongestión Laboral

Acción de tutela - impugnación

Bogotá D.C., cuatro de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el día 7 de febrero de 2013 por la Sección Primera del Consejo de Estado.

2. Problema jurídico.

Dentro del sub examine el asunto a resolver se circunscribe a determinar si la autoridad demanda al proferir la decisión judicial censurada, incurrió en una vía de hecho vulneradora de los derechos fundamentales invocados por la petente, al desconocer el precedente judicial sentado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en torno a la estabilidad laboral reforzada de las madres cabeza de hogar.

Con tal propósito, se realizará el estudio de las siguientes temáticas,

3. Naturaleza y procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En múltiples pronunciamientos de esta corporación, y de la Corte Constitucional, se ha determinado la naturaleza legal y social de la acción de tutela, así denominada en nuestro ordenamiento jurídico, más aún, dentro de una cultura legal llamada a observar los postulados de la constitucionalización del derecho o neoconstitucionalismo(10) como corriente postpositivista de la filosofía jurídica contemporánea. Dicha relación, y por los fundamentos existenciales de la acción de amparo, hace imperioso determinar que dicha herramienta es, sin duda alguna, uno de los pilares máximos sobre los cuales se estructura el nuevo constitucionalismo colombiano.

En ese orden de ideas, de la aplicación directa de la Constitución, en esta ocasión por intermedio de la jurisdicción constitucional, que por efecto de la acción de tutela se hace visible, inferimos que aquella se constituye como una garantía que legitima el régimen jurídico, en tanto que su ejercicio se traduce en la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, a través de un procedimiento simple que no genera mayor dificultad para acceder a la administración de justicia, incluso, sin necesidad de apoderado judicial.

La Corte Constitucional, desde sus inicios, particularmente desde la primera sentencia proferida por la corporación, estableció:

“Se trata, entonces, de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consisten en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores requerimientos de índole formal y en la certeza de que obtendrá oportuna resolución, a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que, en su caso, consideradas sus circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los fines esenciales del Estado, consistente en garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”(11).

Dicho postulado, aún goza de plena vigencia, y suprema efectividad en torno a lo que ha sido su ejercicio en las últimas dos décadas, constituyéndose como un figura de avanzada, columna cardinal de la justicia constitucional de Colombia.

Ahora bien, dada la informalidad, la subsidiariedad, la inmediatez, entre otros aspectos que constituyen la acción de tutela, esta debe ser ejercida, como ut supra se advirtió, como un mecanismo que revista la mayor idoneidad para resolver los conflictos jurídicos constitucionales, y no para intentar reemplazar aquellos procedimientos que el legislador ha establecido para salvaguardar los derechos del conglomerado social, máxime, si se trata de debatir lo consignado en una sentencia judicial.

Al respecto, el tribunal constitucional colombiano, en Sentencia C-590 de 2005, realizó un importante ejercicio de clasificación en aquellos casos en donde la acción de tutela procede contra sentencias proferidas por los jueces de la República, pronunciamiento aceptado mayoritariamente por esta corporación(12). En suma, consideró seis aspectos, a saber:

“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional (...)

b. Que se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (...)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (...)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (...)

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (...)

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (...)”(13)

Así las cosas, el actor de tutela ostenta la carga de identificar de manera concreta aquellos hechos que considera no abordados en las consideraciones del debate en sede judicial, o que por el contrario, la interpretación de los mismos obedece a una flagrante vía de hecho que permita la procedencia del amparo constitucional por vulneración al derecho fundamental al debido proceso.

En ese universo, el peticionario de tutela se encuentra estrictamente vinculado a observar y acatar los postulados definidos por la Corte Constitucional en materia de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en aras del orden y la seguridad jurídica propia del Estado social de derecho.

4. Del desconocimiento del precedente.

Uno de los ejes fundamentales que ratifican la importancia de la argumentación de los derechos constitucionales se traduce en la existencia del precedente judicial. Tal fenómeno ha sido dispuesto por la norma superior con el propósito fundamental de salvaguardar la seguridad jurídica en el acceso a la administración de justicia, y, de suyo, garantizar la efectividad de la confianza legítima en las decisiones del aparato jurisdiccional como parte del Estado de derecho.

Bajo ese contexto, tenemos entonces que los “precedentes judiciales constituyen la segunda pieza(14) de la argumentación de derecho fundamental”, para lo cual, su defensa “se confía a la justicia constitucional, separada e independiente de la justicia ordinaria, que viene a ser, por ello mismo, inseparable del sistema democrático y del Estado constitucional de derecho”(15).

La pretensión del precedente judicial, radica en establecer un marco normativo-jurisprudencial en donde sea posible celebrar la igualdad en el acceso a la administración de justicia de quienes deciden someter sus diferencias a ella. Tales postulados, constituyen una regla de decisión que ostenta una fuerza vinculante prima facie, de la cual el juez constitucional encargado de aplicar el precedente puede apartarse cuando aduce argumentos objetivamente razonables que hagan improbable la presencia del mismo para el caso concreto.

En ese sentido, la Corte Constitución estableció:

“La Corte reitera en esta oportunidad que todas las autoridades públicas, de carácter administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o local, se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, y que como parte de esa sujeción, las autoridades administrativas se encuentran obligadas a acatar el precedente judicial dictado por las altas cortes de la jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y constitucional”(16).

Ahora bien, tenemos entonces que el precedente consta de aquella regla de decisión proferida por una instancia judicial que permite solucionar un determinado asunto, él podría constituirse como aplicación obligatoria para otros operadores de la justicia de igual o superior jerarquía frente a casos jurídica y fácticamente similares, lo cual establecería el precedente horizontal y vertical, respectivamente.

En palabras del máximo tribunal constitucional,

“Dicha regla, que ha sido calificada como ratio decidendi, condensa los supuestos normativos y de hecho precisos para la definición del caso que se estudia, cuestión que debe ser sometida a valoración ulterior. No integran el precedente las razones de hecho o las consideraciones generales, constitutivas de la obiter dictum. Solo el argumento central contenido en la parte motiva de un fallo judicial crea, por consiguiente, precedente vinculante”(17).

En efecto, el desconocimiento del precedente judicial, tal y como en párrafos anteriores ha sido definido, concretamente y de manera más específica a partir de la Sentencia C-590 de 2005, ha sido considerado como una causal constitutiva de vía de hecho, es decir, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales en aquellos casos en donde dicho fallo desconozca las reglas de decisión establecidas para cada asunto en concreto o el fallador se aparte de ellas sin la debida carga argumentativa.

Finalmente, esta corporación, en concordancia con lo emanado por la Corte Constitucional, consideró:

“Igualmente, se debe tener en cuenta que de manera general el precedente judicial no lo conforma un solo caso, sino como se dijo, una serie de pronunciamientos que la mayoría de las veces evolucionan hacia reglas más claras, que definen con mayor especificidad su alcance.

Por último, en virtud de la autonomía interpretativa con que cuentan los jueces, puede aceptarse tanto en el precedente horizontal, como en el vertical, las distintas salas de decisión se aparten de los precedentes judiciales, solo si exponen unas razones debidamente fundadas, que justifiquen tal criterio”(18).

Como epílogo de la instancia, la Sala procederá al estudio del sub judice.

5. Análisis del caso concreto.

Acudió la petente a este mecanismo de amparo fundamental con el propósito de salvaguardar sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo y vida en condiciones dignas, los cuales consideró transgredidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión Laboral.

Consideró la accionante que la sentencia de 31 de enero de 2012 proferida por el tribunal accionado, es constitutiva de vía de hecho judicial, en tanto que al revocar la decisión del Juzgado 12 Administrativo de Barranquilla que accedió a las pretensiones descritas en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Distrito de Barranquilla, desconoció los precedentes que para el efecto ha establecido tanto la Corte Constitucional como esta corporación.

Es menester aclarar, como ut supra se advirtió, que las reglas del precedente judicial obligan a cumplir ciertos requisitos que permitan garantizar el principio de seguridad jurídica en torno al concepto y acatamiento de lo que en realidad constituye tal precedente jurisprudencial, es decir, que la sola mención de un fallo de cualquier órgano de cierre no constituye per se el acatamiento doctrinal de dicha providencia.

Para el efecto, la Sala realizará un análisis de cada una de las sentencias que a juicio de la petente fueron ignoradas por el Tribunal Administrativo del Atlántico al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Una vez realizado dicho análisis, se determinará finalmente si la sentencia objeto de debate constitucional constituye o no un claro desconocimiento del precedente, y de suyo, la procedencia excepcional de este mecanismo de amparo fundamental.

Sentencia Corte Constitucional:

T-768 de 2005

Dicha providencia, refiere la situación surgida por medio de la Resolución 001621 de mayo 21 de 2004, por medio de la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ordenó la liquidación de la Empresa Distrital de Telecomunicaciones de Barranquilla ESP. Dicho proceso de liquidación, fue notificado a los empleadores, informándoles la terminación de sus contratos de trabajo en tanto la liquidación de la empresa.

— Decisión:

Revoca y concede el amparo de las personas desvinculadas.

— Razón de la decisión de la Corte Constitucional:

“Así las cosas, se concluye que aunque la protección laboral reforzada que el legislador otorgó a aquellas personas que se encontraban en la condiciones descritas por el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, se circunscribe a aquellos trabajadores que eventualmente pudieran verse afectados en desarrollo del programa de renovación de la administración pública, no obstante, dicha protección no se agota allí, comoquiera que la disposición referida es simplemente una aplicación concreta de las garantías constitucionales, las cuales están llamadas a ser aplicadas cuando quiera que el ejercicio del derecho fundamental pueda llegar a verse conculcado. En este orden de ideas, debe tenerse presente que la implementación de este tipo de medidas responde a imperativos constitucionales que se desprenden de los artículos 13, 42, 43 y 44 superiores, entre otros, y que constituyen en sí mismos fines esenciales en el Estado social de derecho.

6.4. Los programas de renovación o modernización de la administración pública persiguen una mejora en la eficiencia de las labores adelantadas por las entidades públicas con la finalidad de optimizar la prestación de los servicios necesarios en el cumplimiento de los fines del estado. Con este objetivo, es posible que la administración decida reorganizar su estructura y, en este proceso, eventualmente racionalizar las plantas de personal de las entidades estatales. No obstante, los derechos de los trabajadores no pueden verse lesionados por la supresión intempestiva de sus cargos, en virtud de una decisión unilateral y discrecional de la administración. Es dentro de esta finalidad en donde se inscribe la protección laboral reforzada que prevé la Ley 790 de 2002”.

— Concepto de esta Sala frente al sub examine:

Claramente puede observarse que el caso objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional, obedece a una circunstancia totalmente apartada del caso planteado por la petente. De igual manera, y en concordancia con lo expuesto en la parte considerativa, la sentencia proferida por la Corte Constitucional, en sede de tutela, de ninguna manera obliga al juez contencioso administrativo a realizar un acatamiento pleno de lo allí dispuesto, en tanto que su órgano de cierre natural y por lo tanto constitutivo de crear precedente jurisprudencial es el Consejo de Estado.

Sentencias Consejo de Estado:

Sentencia de 18 de octubre de 2007. Sección Segunda, Subsección “B”, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Expediente: 08001-23-31-000-2007-00365-01 (AC)

La sentencia de tutela citada por la actora, relata la situación de una ciudadana que fue desvinculada del cargo que desempeñaba en la Universidad del Atlántico con ocasión de la supresión del mismo.

— Decisión:

Confirma la decisión que amparó como mecanismo transitorio los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital.

— Razón de la decisión del Consejo de Estado:

“En el caso sub lite obra copia de la petición formulada por la accionante al jefe de la división de recursos humanos de la Universidad del Atlántico en la que pone de presente su condición de madre cabeza de hogar sin que se aprecie en el proceso que la misma haya tenido respuesta y menos que se le hubiese impreso un trámite pertinente. La entidad accionada tampoco se preocupó por desdibujar la solicitud de la actora, que como puede verse a folio 39 del expediente fue recibida por la institución educativa y de la que se dio traslado a la oficina requerida.

(...)

En estas condiciones, en criterio de la Sala procede la confirmación de la decisión proferida por el a quo a través de la cual accedió —como mecanismo transitorio— al amparo impetrado”.

— Concepto de esta Sala frente al sub lite:

A la luz de lo dispuesto por el Consejo de Estado en dicha providencia, es posible manifestar que el caso planteado resulta de una situación en donde la acción de tutela se concede como mecanismo transitorio, es decir, que sus efectos se producen dentro de un espacio temporal limitado, mientras avanzan las acciones ordinarias que el legislador haya puesto al alcance de las y los ciudadanos.

Para el sub judice en ningún momento se evidenció, primero, su condición de madre cabeza de familia, aclarando, que si bien la acción de tutela es un mecanismo caracterizado por la celeridad e informalidad, tampoco puede pretermitirse ignorar un somero apoyo probatorio que le permita al juez constitucional determinar las situaciones concretas de los accionantes.

Finalmente, se hace necesario manifestar que la sentencia citada por la actora es un proceso de naturaleza constitucional, que como ut supra se dijo, no tiene vinculatoriedad absoluta en las decisiones que la jurisdicción contencioso administrativa adopte en razón de su competencia.

Sentencia de 1º de junio de 2010, Sección Segunda, Subsección “A”, M.P. Luis Vergara Quintero, Expediente 47001-23-31-000-2010-00041-01 (AC)

La providencia constitucional, tuvo como sustento fáctico la declaratoria de insubsistencia de una empleada de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con ocasión de la orden impartida a través de una fallo de tutela, el cual ordenaba el reintegro de una madre cabeza de hogar que había sido separada de sus funciones en razón de una reestructuración de dicha dirección ejecutiva y por ende la insubsistencia de la accionante.

— Decisión:

Confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, toda vez que encontró probado en el proceso de tutela la existencia de un perjuicio irremediable o, en tanto que la demandante ostentaba la calidad de madre cabeza de hogar y su único sustento era el percibido como contraprestación de sus servicios en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

— Razón de la decisión del Consejo de Estado:

“Bajo las anteriores consideraciones, para esta Sala existen suficientes elementos que llevan a inferir que la actora sí es una madre cabeza de familia, por lo que, frente a esa circunstancia, es evidente que tanto ella como su núcleo familiar se encuentran ante un peligro inminente (perjuicio irremediable), dado que se han visto desprovistos de manera intempestiva de los ingresos necesarios para asegurar su subsistencia en condiciones dignas”.

— Concepto de esta Sala frente al sub examine:

Al igual que en la sentencia inmediatamente anterior, se trata de un fallo de tutela no tiene vinculatoriedad absoluta en las decisiones que la jurisdicción contencioso administrativa adopte en razón de su propia competencia.

Además de lo anterior, el debate planteado en tal proveído resulta de una situación en donde la accionante se encontraba vinculada en calidad de provisionalidad, razón por la cual no es posible aplicar lo allí dispuesto con la situación concreta de la petente de este proceso fundamental.

Así las cosas, esta Sala, en razón a lo anteriormente descrito, no encuentra vinculatoriedad alguna de las providencias citadas por la demandante y la sentencia objeto de reproche, en tanto que la misma obedeció a los criterios y posiciones que para el efecto ha determinado la jurisdicción contencioso administrativa.

Igualmente, en ningún aparte del escrito de tutela, ni en su material probatorio, se logró evidenciar la ocurrencia de un perjuicio irremediable que torne procedente el amparo constitucional, en donde se logre comprobar la gravedad, inminencia y urgencia del daño supuestamente acaecido.

Con todo ello, la Sala procederá a confirmar por las razones aquí expuestas la decisión adoptada por el a quo.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

IV. Falla

I. CONFÍRMASE la sentencia de 7 de febrero de 2013 proferida por la Sección Primera de esta corporación, mediante la cual negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la ciudadana Cruz María Quintero Villa.

II. NOTIFÍQUESE esta providencia en la forma indicada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

III. REMÍTASE el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(10) “[E]ntendido como el término o concepto que explica un fenómeno relativamente reciente dentro del Estado constitucional contemporáneo”. Fuente: Miguel Carbonell - Leonardo García Jaramillo Editores, “El Canon Neoconstitucional”, Universidad Externado de Colombia, 2010, página 161.

(11) Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(12) Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González.

(13) Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(14) Entendiendo que para el mismo autor, la primera pieza que soporta las bases de la argumentación de un derecho fundamental es la vinculación al texto y la voluntad del constituyente, ante todo, en palabras del profesor Alexy: “las reglas y las formas de la interpretación sistemática y de la interpretación genética”. Alexy, Robert. “Teoría de los derechos fundamentales”, traducción y estudio introductorio de Jaime Bernal Pulido, segunda edición, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2012. Página 490.

(15) Moreira, José Gabriel. “Derecho Procesal Constitucional”, tomo III, volumen III, VC Editores Ltda., Bogotá D.C., 2012. Página 51.

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-539 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(17) Corte Constitucional, Sentencia T-782 de 2010, M.P. Humberto Sierra Porto.

(18) Consejo de Estado, sentencia de 19 de abril de 2012, Radicado 11001-03-15-000-2012-00361-00, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.