Sentencia 2012-01650/376-2015 de septiembre 15 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000 23 25 000 2012 01650 01 (0376-2015)

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Actor: Clara Inés Pulecio de Navarro

Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)

Bogotá, D. C, quince de septiembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

De acuerdo a lo descrito previamente, a lo ordenado por el fallo de primera instancia y de acuerdo con el inciso 3º del artículo 184 del CCA(2), el problema jurídico a resolver se centra en determinar si la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F en descongestión, está ajustada a la ley, es decir, si a la demandante le asiste el derecho a la reliquidación de su pensión jubilación.

Previo a resolver el asunto de fondo previamente descrito, es necesario determinar si el procedimiento aplicado por el a quo se encuentra ajustado a la ley, o si por el contrario existe algún vicio que afecte la sentencia que es objeto del grado jurisdiccional de consulta.

Agotamiento de la vía gubernativa

En primer lugar se debe señalar que dentro de nuestro ordenamiento jurídico, tal como lo ordena el artículo 135 del CCA y de acuerdo al título II del mismo código, la petición de nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto y el respectivo restablecimiento del derecho, se encuentran condicionados al previo agotamiento de la vía gubernativa ante la misma administración; es decir, el presupuesto de acceso a la vía judicial, también denominado doctrinariamente “decisión préalable” o decisión previa, surge a partir del momento en que el gobernado acude por escrito a elevar una pretensión de carácter subjetivo poniendo en marcha el aparato administrativo en procura de una respuesta, materializada en un acto administrativo que en muchas ocasiones basta para acceder a la vía judicial.

La vía gubernativa se torna entonces, en el instrumento de comunicación e interacción entre la administración pública y sus gobernados, cuando media un conflicto de intereses, erigiéndose no solo como una forzosa antesala que debe transitar quien pretende resolver judicialmente un asunto de carácter particular y concreto, sino igualmente, como un mecanismo de control previo al actuar de la administración, que comporta una doble vía; de un lado, la posibilidad de obtener en sede administrativa la satisfacción de una pretensión subjetiva y de otro, la oportunidad de ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, a fin de que se tenga la oportunidad de revisar los puntos de hecho y de derecho frente a un asunto que posteriormente se ventilará dentro de un proceso judicial.

Teniendo en cuenta, que para que el agotamiento de la vía gubernativa sea efectivo, no solamente deben ser interpuestos los recursos de ley sino que además, la reclamación ante la administración debe versar sobre las mismas pretensiones que posteriormente se ventilaran en el estrado judicial.

En ese mismo sentido, esta subsección en sentencia de 17 de marzo de 2016(3)3 recogió diferentes pronunciamientos que reafirman la posición del Consejo de Estado frente a este requisito procesal, de la siguiente manera:

“La vía gubernativa es el mecanismo que debe utilizar quien se encuentra inconforme con una decisión de la administración para debatirla antes de acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

Tal actuación le permite a la entidad pública revisar la legalidad de los actos que expide con el objeto de que pueda revocarlos, modificarlos o aclararlos(4).

En otras palabras, la vía gubernativa es el mecanismo idóneo para que las autoridades administrativas puedan rectificar sus propios errores, antes de que sean objeto de un proceso judicial.

En términos del artículo 63 del C.C.A. la vía gubernativa se entiende agotada cuando acontecen los casos previstos en los numerales 1º y 2º del artículo 62 ibídem, esto es: (i) Cuando contra el acto administrativo no procede ningún recurso y; (ii) cuando los recursos interpuestos se han decidido.

Sucedido lo anterior, es procedente la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto agotar la vía gubernativa es un presupuesto procesal necesario para interponerla(5).

Así lo preceptúa el artículo 135 al indicar que “La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo”.

La norma también señala en el inciso tercero del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo que si las autoridades administrativas no dan oportunidad de interponer los recursos procedentes los interesados pueden demandar directamente los correspondientes actos(6)”.

Proposición jurídica incompleta

A fin de ejercer la acción subjetiva de anulación consagrada en el artículo 85 del CCA es menester, entre otros requisitos de orden procedimental y sustancial, que la parte actora dentro del libelo introductorio individualice con toda precisión el acto o los actos a demandar, bajo las reglas o directrices establecidas por el legislador en el artículo 138 del mismo código(7), que dispone en síntesis, la obligación de demandar la totalidad de los actos que hayan conformado el agotamiento de la vía gubernativa, salvo aquellos casos en los que el acto definitivo es revocado, evento en el que tan solo procede demandar la última decisión.

A partir de lo anterior, es claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular junto con aquellas decisiones, que en vía gubernativa, constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente la órbita de decisión del juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad.

La inobservancia de lo expuesto vicia sustancialmente el contenido de la pretensión anulatoria en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se traduce, en la configuración de la denominada proposición jurídica incompleta, que impide el ejercicio de la capacidad decisoria del juez frente al litigio propuesto, tornando procedente la declaración inhibitoria.

Esta situación se suscita en dos casos, a saber: i) Cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, o ii) Cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo.

Caso concreto

Siendo entonces claro que es necesario agotar la vía gubernativa previo a acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para obtener la nulidad de los actos que negaron la reliquidación de la pensión jubilación y que es necesario determinar con toda precisión los que se van a demandar, en este asunto hay que hacer alusión a los antecedentes administrativos que dieron origen a las actuaciones objeto de demanda, con el fin de determinar, si la surtida por las partes en sede administrativa satisfizo los requisitos para poder acceder ante la jurisdicción contenciosa.

Se tiene entonces, que por intermedio de petición elevada el 9 de junio de 2009, la accionante solicitó el reconocimiento de una pensión de vejez por haber cumplido con la edad y tiempo mínimo de servicio, razón por la cual la gerencia seccional Cundinamarca del ISS a través de la Resolución 004765 de 18 de febrero de 2010, ordenó concederle una pensión de vejez, que quedó suspendida hasta que se acreditará el retiro del servicio de la beneficiaria. Es de resaltar que en la parte resolutiva se indicó que en contra de aquella decisión procedía el recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales no fueron interpuestos por la parte interesada. (Fls. 2 a 7).

Posteriormente, la misma entidad por medio de la Resolución 001836 de 27 de enero de 2011, luego de haberse demostrado el retiro efectivo de la demandante del servicio activo desde el 30 de noviembre de 2010, ordenó su ingreso en nómina de pensionados al igual que el pago de la mesada pensional de acuerdo a lo señalado por la resolución anteriormente descrita. En el artículo 4º dispuso la notificación del acto y destacó que no procedía recurso alguno.

A folio 10 del expediente obra derecho de petición radicado el 28 de noviembre de 2011, mediante el cual la demandante solicitó la inclusión en el ingreso base de liquidación de todos y cada uno de los factores salariales devengados en el último año de servicio. Expresamente la actora aseveró que “el 28 de noviembre de 2011, solicitó […] mediante derecho de petición al ISS, la reliquidación de su pensión sin que hasta la fecha haya respuesta por lo que quedó agotada la vía gubernativa”. (Fls. 143)

Dentro del expediente no consta otro documento que de fe de la intención de la parte demandante de controvertir los actos acusados en sede administrativa, y mucho menos de hacerlo dentro de un tiempo prudente, porque transcurrieron 7 meses entre la radicación del derecho de petición y la presentación de la demanda ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; es decir que la parte actora omitió agotar la vía gubernativa y no pretendió la nulidad del acto ficto en un término prudente, lo demuestra el poco interés en cumplir con los requisitos exigidos por la ley al momento de acceder a la jurisdicción contenciosa.

La Sala no comparte lo argumentado por el a quo, pues la demandante y su apoderada no demostraron en algún momento interés por establecer una comunicación directa con la entidad demandada con el fin de resolver su situación pensional, pues como se señaló previamente, el agotamiento de la vía gubernativa no solo corresponde al requisito para acudir ante la jurisdicción contenciosa en la búsqueda de la nulidad de los actos de la administración por medio de los cuales pudo verse afectada la accionante, sino que es gracias a esa comunicación previa, que se puede determinar si efectivamente se quebrantó de alguna manera el derecho deprecado y a su vez la entidad, si así lo estima, puede variar su decisión.

En este asunto es claro que con la demanda se busca la reliquidación de una pensión ya reconocida, y también lo es, que las pretensiones no fueron bien encaminadas, pues de los actos administrativos demandados se desprende que: i) contra la Resolución 004765 de 18 de febrero de 2010 no se interpusieron los recursos que correspondían y por lo tanto no se agotó la vía gubernativa; ii) es acertado lo señalado por el Tribunal cuando decretó de oficio la excepción de inepta demanda en cuanto a la Resolución 001836 de 27 de enero de 2011, pues esta no creó, modificó o extinguió derechos, simplemente dio cumplimiento a la Resolución de 18 de febrero de 2010; y iii) ante el silencio de la administración, la accionante debió demandar la existencia del acto ficto y su posterior nulidad, pero, no lo hizo.

Ahora bien, como es claro que es imprescindible agotar la vía gubernativa para poder tener acceso a la jurisdicción a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la condición de la demandante de ser persona de la tercera edad, no puede ser tenida en cuenta como justificación para pasar por inadvertido tan importante requisito; pues esa condición, aunque especial, no habilita a la actora para acudir ante la jurisdicción en la búsqueda de la nulidad de los actos administrativos sin su previa observancia, que ordena el título II del CCA.

De igual manera, cuando la actora omitió demandar el acto ficto o presunto configurado por el silencio de la administración, se decretó la ineptitud sustantiva de la demanda que dio origen a una decisión inhibitoria al respecto, en ausencia de la proposición jurídica necesaria para definir de manera adecuada la pretensión del actor en este punto.

Por último, se pone de presente que dentro del expediente está comprobado que la señora Clara Inés Pulecio de Navarro es actualmente beneficiaria de una pensión de vejez que le fue reconocida y que percibe desde el 1° de enero de 2011 (fls. 8 y 9); lo que traduce que de negarse las pretensiones de la demanda, no se generaría una transgresión a los derechos que le asisten en su condición de sujeto de especial protección, pues percibe la mesada pensional de manera continua y no se generaría una necesidad de protección de derechos de una persona en situación de vulnerabilidad.

Todo lo anterior conlleva a revocar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F en descongestión, y en su lugar esta Sala se inhibirá para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓQUESE la sentencia de 30 de octubre de 2014 proferida por la Sección Segunda Subsección F en descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las súplicas de la demanda.

En su lugar se dispone:

LA SALA SE INHIBE de dictar una decisión de fondo de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(2) “Artículo 184. En los asuntos contenciosos de carácter laboral, solamente se consultarán las sentencias dictadas en primera instancia que impongan condena a cargo de la entidad pública, cuando de la respectiva actuación se deduzca que la demandada no ejerció defensa alguna de sus intereses”.

(3) Radicación 54001-23-31-000-1997-12632-02 (1221-2010) M.P. William Hernández Gómez. Actor: Víctor Arnoldo Consuegra García.

(4) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C. P. Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil catorce (2014). Radicación 11001-03-24-000-2007-00342-00. Actor: Laboratorios Bussie S. A. Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio.

(5) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. C. P. Alfonso Vargas Rincón. Bogotá, D. C., dos (2) de mayo de dos mil trece (2013). Radicación 11001-03-25-000-2011-00141-00(0480-11). Actor: Jacqueline Becerra Becerra. Demandado: Procuraduría General de La Nación. Sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014). Radicación 15001-23-31-000-2010-01560-01(19713). Actor: Corporación Niños Cantores. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

(6) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. C. P. Alfonso Vargas Rincón. Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil trece (2013). Radicación 73001-23-31-000-2010-00673-01(1555-12). Actor: Helman Darío Álvarez Hernández. Demandado: Municipio de Ibagué - Secretaría de Educación Municipal.

(7) “Artículo 138. Modificado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 24. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. // Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. (...)”.