Sentencia 2012-02017 de enero 22 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Radicación 25000-23-42-000-2012-02017-01

Expediente 0775-2014

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón (E)

Actor: Solangel Castro Pérez

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP

Naturaleza: Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintidós de enero de dos mil quince.

«EXTRACTOS: Para resolver, se

Considera

Se pretende la nulidad de la Resolución UGM 8316 de 15 de septiembre de 2011, por medio del cual el gerente liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social le negó a la actora el reconocimiento de la pensión gracia, afirmando que no cumplía los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico.

Para determinar la legalidad o no del acto acusado es necesario establecer 1. Si para el conocimiento de la pensión gracia es necesario que el docente se encuentre vinculado a 31 de diciembre de 1980; 2. Si pueden computarse tiempos de servicio como docente hora cátedra; y luego 3. Si la demandante completó los requisitos establecidos en la ley para acceder a la prestación que se reclama.

La pensión gracia

La Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplieran con los requisitos establecidos en el artículo 4º de la misma, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y municipios, siempre y cuando comprobaran que “(…) no han recibido actualmente otra prestación o recompensa de carácter nacional”.

Su tenor literal es el siguiente:

“ART. 1º—Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente ley.

“ART. 4º—Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.

2. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres.

3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento.

4. Que observa buena conducta.

5. Que si es mujer está soltera o viuda.

6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.

Dicha pensión, en principio establecida para los maestros de enseñanza primaria oficiales, fue extendida por la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública.

Más adelante se hizo extensiva mediante la Ley 37 de 1933 a los maestros que hubieran completado los servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.

En suma, a partir de la Ley 114 de 1913, los maestros de escuelas primarias oficiales tuvieron derecho a percibir simultáneamente pensión nacional y departamental, prerrogativa que en los términos de las leyes antes citadas, se hizo extensiva a empleados y profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria.

Vinculación docente a 31 de diciembre de 1980

La administración negó el reconocimiento de la pensión gracia porque a su juicio la demandante no demostró que a 31 de diciembre de 1980 se encontrara vinculada como docente de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Al respecto el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, indicó lo siguiente:

“ART. 15.—A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley (...)”.

Significa que la precitada ley señaló las disposiciones que regirían al personal docente nacional, nacionalizado y el que se vinculara con posterioridad al 1º de enero de 1990, de la siguiente manera:

a) Los docentes nacionalizados que figuran vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, mantendrán vigente el régimen prestacional que venían gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

b) Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efectos de prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.

Ahora bien, el literal A) del numeral 2º ibídem, con relación a las pensiones, indicó lo siguiente:

“A los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social, conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”.

Con la anterior el legislador se permitió que luego de la nacionalización de la educación, establecida por la Ley 43 de 1975, los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las citadas leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, permitiendo la compatibilidad de la misma con la pensión ordinaria de jubilación, “aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”, siempre y cuando cumplieran con la totalidad de los requisitos.

En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la señora Solangel Castro Pérez ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto 439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año.

Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el tribunal.

Cómputo de tiempos de servicio como docente hora cátedra

En el sub examine el a quo consideró que el período prestado por la demandante como docente externa de hora cátedra comprendido entre los años 1985 y 1993, no tiene incidencia en el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto no medió una vinculación laboral con el departamento de Sucre.

Por su parte la actora mostró su inconformidad con lo expresado por el tribunal por considerar que en dichas anualidades se encontraba vinculada mediante una relación laboral por cuanto sus nombramientos los realizó directamente la Secretaría de Educación del departamento de Sucre. Además, ese lapso tiene incidencia en el reconocimiento de la pensión gracia, pues así lo estipuló el literal a) del artículo 11 del Decreto 259 de 1981 al establecer que más de 12 horas de cátedra dictadas por un docente son equivalentes a un año de servicios.

El Decreto 259 de 6 de febrero de 1981, “Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Extraordinario 2277 de 1979, en lo relacionado con la inscripción y ascenso en el escalafón”, con relación al ascenso docente indicó que el educador debería - entre otras, certificar el tiempo de servicio y en el b) indicó que si no fuere docente de tiempo completo, el certificado especificará el número de horas cátedra, es decir, que era posible el cómputo del tiempo de servicio como docente hora cátedra.

Ahora bien, la Ley 33 de 1985 en el artículo 1º, parágrafo 1º, dispuso lo siguiente:

“Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley”.

La precitada norma estableció que para determinar el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación:

— Se computará como jornada completa de trabajo docente, aquella compuesta por cuatro (4) horas diarias.

— Indicó la fórmula que debía aplicarse para computar dicho tiempo.

Con relación al cómputo del tiempo de servicio docente por hora cátedra, la Corte Constitucional en Sentencia C-517 de 1999, dijo lo siguiente:

“(...) Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado (...)”.

Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 24 de agosto de 2000(1) indicó que era posible tener en cuenta el para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado como docente hora cátedra y señaló que para su cálculo se daría aplicación al parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.

Posteriormente en sentencia de 8 de agosto de 2003(2) se ratificó el anterior criterio, para lo cual se concluyó lo siguiente:

“(...) En lo que tiene que ver con el cómputo de tiempo de servicio que da lugar a la pensión de jubilación, el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señala que solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro, el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los del descanso remunerado y de vacaciones conforme a la ley.

En estas condiciones como el personal docente oficial labora de lunes a viernes y los sábados y los domingos corresponden a días de descanso remunerados, se deberán adicionar estos días, al igual que los días de vacaciones escolares de semana santa (1 semana) y de vacaciones intermedias (4 semanas) de conformidad con el numeral 2º del artículo 3º del Decreto 174 de 1982 modificado por el artículo 3º del Decreto 1235 de 1982 en armonía con el artículo 58 del Decreto Reglamentario 1860 de 1994.

Así las cosas deben entenderse que cuatro horas diarias de labor académica deberán computarse como una jornada completa de trabajo, lo que significa que veinte horas semanales suman ochenta mensuales (...)”.

Así las cosas , la Sala considera que no le asiste la razón al tribunal que negó las súplicas de la demanda porque a su juicio la vinculación como docente externa de hora cátedra comprendido entre los años 1985 y 1993, no tiene incidencia en el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto no medió una vinculación laboral con el departamento de Sucre, en consecuencia se revocará la sentencia apelada para en su lugar entrar a determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago del a pensión gracia.

En el sub judice, la demandante prestó sus servicios como docente de tiempo completo en propiedad durante los siguientes periodos:

Acto de nombramientoDesdeHastaInstitución educativaTiempo
Decreto 439 de 19/02/197919/02/197920/05/1979Escuela Rural la Esmeralda de Coloso (Sucre)00-03-02
Decreto 13 de 19/11/199301/10/199327/03/2008Colegio Departamental San Juan Bautista de San Juan de Betulia (Sucre)14-05-27
Resolución 769 de 25/03/2008 (traslado)28/03/200827/04/2011(3)Institución Educativa Pío XII de Corozal (Sucre)03-00-28

El anterior tiempo de servicio como docente de tiempo completo da un total de 17 años, 4 meses y 23 días, el cual resulta insuficiente para acceder a la prestación reclamada, sin embargo la actora acreditó que durante el periodo comprendido entre el 5 de junio de 1985 al 30 de septiembre de 1993 se vinculó como docente externa de cátedra con el departamento de Sucre. Encontrando la Sala acreditado que dictó las siguientes horas:

Orden de autorizaciónIngresoFechaHoras mensualesTotal horas
laborales al año
Orden de autorización laboral 308 de 3/06/198505/06/198531/12/198572472
Orden de autorización laboral 39 de 30/04/198623/05/198631/12/198692665,466
Orden de autorización laboral 25 de 26/03/198721/05/198731/12/198792674,66
Orden de autorización laboral 34 de 17/03/198817/03/198831/12/198892870,93
Orden de autorización laboral 72 de 07/04/198907/04/198931/12/198992809,6
Orden de autorización laboral 1 de 08/03/199008/03/199031/12/199092898,53
Orden de autorización laboral 17 de 12/03/199104/04/199131/12/199192818,8
Orden de autorización laboral 30 de 3/04/199207/04/199202/08/199292352,66
Orden de autorización laboral 13 de 08/02/199308/02/199330/11/199392985,46
   Total6.548,106

De conformidad con la Ley 33 de 1985, artículo 1º, parágrafo 1º, el total de las horas dictadas se dividen por 4 para establecer los días laborados, de la siguiente manera: 6.548,106/4 = 1.637,0265 días laborados (equivalentes a 4,485 años laborados, es decir a 4 años, 5 meses y 24 días).

Así las cosas, la Sala procederá a determinar si la demandante cumple los requisitos establecidos para el reconocimiento de la prestación materia de controversia, teniendo en cuenta que el periodo que se desempeñó como docente externa equivale a 4 años, 5 meses, y 24 días.

Por haber sido vinculada mediante el Decreto 439 de 19 de febrero de 1979 en la Escuela Rural la Esmeralda del municipio de Coloso (Sucre), es decir, antes del 31 de diciembre de 1980, la actora cumple el requisito establecido en el literal 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, cuyo tenor literal es el siguiente:

“(...) A los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que la hubieren desarrollado o modificado, tuvieren o llegare a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social, conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación (...)”.

Ahora bien, la demandante se ha desempeñado como docente en propiedad 17 años, 4 meses y 23 días, hasta el 12 de diciembre de 2011, fecha de expedición de la certificación de tiempo de servicios. Sumando los 4 años 5 meses y 24 días años en que estuvo vinculada como docente externa, la Sala encuentra que cuenta con más de 20 años de servicios, pues acreditó un total de 21 años, 10 meses y 17 días.

Igualmente está acreditado que la demandante nació el 4 de marzo de 1956 (fl. 3), es decir, que cumplió con el requisito de 50 años de edad exigido por la Ley 114 de 1913 el 4 de marzo de 2006 y una vez efectuado el cómputo de tiempo antes señalado se concluye que adquirió el status pensional el 15 de enero de 2009, fecha que se obtiene una vez realizadas las conversiones y sumando los días laborados.

Debido a que se accederá a las pretensiones de la demanda, no hay lugar a que la Sala se pronuncie sobre la condena en costas impuestas en primera instancia.

En conclusión, la Sala recovará la sentencia de 6 de diciembre de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Sucre negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar se anulará el acto acusado y se reconocerá la pensión gracia a la demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de 6 de diciembre de 2013, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Sucre negó las súplicas de la demanda incoada por la señora Solangel Castro Pérez; y en su lugar

2. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución UGM 008316 de 15 de septiembre de 2011 mediante la cual el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social negó el reconocimiento de la pensión gracia a Solangel Castro Pérez.

3. ORDENÁSE a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de la pensión jubilación gracia a la señora Solangel Castro Pérez efectiva a partir de 15 de enero de 2009 en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios anterior a la fecha en que adquirió el status.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(1) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 24 de agosto de 2000, Expediente 1053-00, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.

(2) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 8 de agosto de 2003, Expediente 0396-03, M.P. Jesús María Lemos.

(3) Fecha de la certificación.